CC BY
228
ФАКТОРЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА ИЕРАРХИЮ НОРМ ПРАВА
С.С. Кузакбирдиев
(ученый секретарь Ученого совета Тюменского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент; 8 (3452) 59-84-98) М.А. Кузнецова (Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права; mari-k@mail.ru) М.Н. Филина
(Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права; filina-mariya@bk.ru)
Статья посвящена выявлению и анализу факторов, влияющих на построение иерархич-ной структуры норм права. Рассматриваются проблемы расположения правовых норм в данной системе, формулируются предложения по совершенствованию законодательства с целью избежания коллизий и построения четкой иерархии.
Ключевые слова: иерархия норм права, коллизия, факторы, обусловливающие иерархию норм права, юридическая сила нормативных правовых актов.
Многочисленность законов в государстве есть то же самое, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия.
Вольтер
обусловлено рядом факторов (специфических критериев, детерминант), которые влияют на построение иерархии норм права. Иерархия правовых норм - это сложная категория, которая в юридической литературе не находит однозначной трактовки.
С точки зрения А.Ф. Шебанова, иерархия представляет собой один из основных принципов формы права [2, с. 68]. С.Л. Зивс полагает, что принцип иерархического подчинения выступает основополагающим принципом построения системы права [3, с. 38]. С позиции марксизма иерархия актов определяется как принцип их построения, принцип правотворчества, «как принцип четкого определения правотворческих полномочий и строгой иерархии нормативных актов на основе верховенства закона» [4, с. 373]. И.С. Самощенко рассматривает иерархию как одну из наиболее общих и принципиальных закономерностей построения системы нормативных актов [5, с. 4-7]. По мнению Д.А. Керимова, иерархия - это основной способ объективного объединения по содержательным признакам нормативных актов «в структурно упорядоченное единое целое» [6, с. 273-280].
Обобщая вышеизложенные позиции, считаем приемлемым следующее опреде-
В настоящее время российская правовая система находится в состоянии реформирования, которое преследует цель создания правового государства и демократического общества. Стремление к более точному, исчерпывающе полному и предельно ясному правовому регулированию посредством использования в качестве его главного инструмента именно нормативных правовых актов привело к значительному увеличению количества законов и подзаконных актов. Создан огромный объем нормативно-правового материала различного уровня, заметно усложнилась структура законодательства, возникли новые комплексы нормативно-правовых актов [1, с. 5]. Данный массив подвергается постоянным дополнениям и изменениям, что нередко приводит к возникновению противоречий между отдельными нормами права.
Такое явление в теории права получило название «коллизия правовых норм». Коллизии в российском праве - это противоречия между положениями двух или нескольких норм права. Смысл разрешения таких столкновений в праве сводится к выбору одной из нескольких норм, положения которых противоречат друг другу. Устранение подобных противоречий в праве
ление: иерархия норм права - это обусловленное специфическими факторами построение норм, содержащихся в правовых актах разной юридической силы, при котором они находятся в соподчиненности и согласованности.
Право в целом представляет собой иерархическую систему, однако в ряде случаев между нормами, ее образующими, возникают коллизии. Первым видом выступает коллизия между нормами права, содержащимися в НПА различного уровня. Существует принцип, выраженный в целой системе коллизионных норм, смысл которого сводится к установлению, что акт определенного вида не может противоречить акту более высокой юридической силы.
Наибольшую дискуссию вызывает вопрос о месте и роли норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации, а именно о том, какие нормы имеют приоритет. Существуют две диаметрально противоположные точки зрения: по мнению одних ученых, нормы международных договоров имеют преимущество перед нормами Конституции РФ. В частности, такая позиция отражена в работах И.И. Лукашука [7, с. 44], Л.Х. Минга-зова [8, с. 37] и др. Иначе данный аспект представлен в большинстве научных трудов, посвященных данной проблеме, например, в исследованиях П.А. Лаптева [9, с. 2-6], Б.Б. Балданова [10, с. 2-4] и др. Суть их подхода заключается в том, что Конституция РФ обладает большей юридической силой по отношению к международным договорам России.
Как разъясняет Пленум Верховного Суда РФ, в случае возникновения коллизии между законом и международным договором должны применяться только ратифицированные международные договоры, а нератифицированные договоры таким приоритетом не обладают [11, п. 10].
При этом следует отметить, что Конституция РФ является особым источником российского права, ее нормы обладают высшей юридической силой. Взаимосвязанные положения ч. 1 и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ дают возможность утверждать, что в случае возникновения коллизий между
конституционными нормами и нормами международных договоров приоритет должен быть отдан нормам Основного Закона России. Такой вывод сделан исходя из следующего: 1) именно Конституция РФ является тем высшим нормативным актом, который наделяет международные договоры Российской Федерации юридическим свойством действовать в правовой системе России и в случае возникновения коллизий с законом иметь приоритет в применении [9, с. 3]; 2) ратификация международных договоров осуществляется в форме принятия федерального закона, который находится ниже по иерархии и нормы которого не должны противоречить нормам Конституции; 3) в силу ст. 125 Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры подлежат проверке на соответствие ее нормам в Конституционном Суде РФ [10, с. 4].
Абсолютный приоритет конституционных норм признается и в случае возникновения коллизий между положениями Конституции и иных правовых актов. Вместе с тем нормы, содержащиеся в самой Конституции РФ, находятся в иерархической соподчиненности и согласованности. Так, более высокой юридической силой обладают нормы первой главы. Положения остальных глав Основного Закона, как это указано в ст. 16, не должны ей противоречить.
Следующими в иерархии норм права являются нормы федеральных конституционных законов, занимающие промежуточное положение между нормами ратифицированных международных договоров Российской Федерации и федеральных законов Российской Федерации.
Выстраивая далее иерархическую структуру норм права, следует обратиться к актам не только законодательных органов власти, но и исполнительных. В современной юридической литературе отмечается, что существует множество разновидностей подзаконных нормативных актов, нормы которых имеют различную юридическую силу. Как справедливо отмечает В.А. Тол-стик [12, с. 93], они образуют довольно сложную иерархическую систему, в кото-
рой акт каждого нижестоящего государственного органа должен соответствовать закону и нормативным актам всех вышестоящих государственных органов. Данный принцип закреплен в Основном Законе РФ. Так, согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Однако в науке наблюдается полемика относительно того, как разрешаются коллизии между нормами указов и нормами распоряжений. Некоторые ученые, например, В.О. Лучин и А.В. Мазуров, придерживаются мнения о том, что в случае возможного возникновения коллизий между указами и распоряжениями необходимо признать приоритет положений указов [13, с. 21]. Данная позиция основывается на том, что указы, в отличие от распоряжений, имеют нормативный характер. Вместе с тем необходимо учитывать, что круг вопросов, по которым принимаются указы, не совпадает со сферами, регулируемыми распоряжениями. Поэтому представляется практически недопустимой ситуация, при которой положения указа и распоряжения будут противоречить друг другу. В настоящее время не существует акта, который бы разграничивал случаи принятия указов и распоряжений. Во избежание потенциальной возможности коллизии между ними считаем целесообразным нормативное закрепление перечня вопросов, по которым должны издаваться указы и, соответственно, распоряжения.
Аналогичная ситуация складывается и в отношении актов Правительства РФ. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
В части иерархической соподчинен-ности нормативных актов очень важным
является вопрос о соотношении предписаний нормативных актов общефедерального и регионального законодательства. В Основном Законе Российской Федерации закреплено, что республика имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального назначения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. При этом федеративное устройство России базируется на принципах государственной целостности и единства государственной власти, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
Путем анализа главы 3 Конституции РФ, посвященной федеративному устройству, можно выделить три сферы нормативного регулирования. Во-первых, предмет исключительного ведения Российской Федерации. Субъекты федерации не могут издавать нормативные акты относительно вопросов, входящих в эту сферу нормативного регулирования. Согласно п. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, даже в случае принятия нормативного акта по вопросу, входящему в компетенцию Российской Федерации, нормы такого акта не будут иметь юридической силы.
Во-вторых, предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Перечень вопросов, относящихся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяет ст. 72 Конституции РФ. Таким образом, по данным вопросам нормативные документы могут издавать как властные органы Российской Федерации, так и властные органы ее субъектов. В случае возникновения коллизии между нормами актов Российской Федера-
ции и актов субъектов РФ приоритет имеют положения федеральных нормативных правовых актов.
В-третьих, предмет ведения исключительно субъектов РФ. Эта сфера включает все вопросы, не относящиеся ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.
Таким образом, разграничивая сферы нормотворчества Российской Федерации и ее субъектов, Конституция строго устанавливает правила применения предписаний и нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ в случаях противоречия между ними.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи, то есть по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 данной статьи, то есть по вопросу исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. В соответствии со ст.ст. 90 и 115 Конституции эти правила распространяются также и на соотношение предписаний нормативных документов субъектов Российской Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и нормативных актов министерств и ведомств.
С учетом предписаний этих норм можно сформулировать следующие два правила трактовки противоречий между предписаниями нормативных актов органов власти Российской Федерации и субъектов РФ: 1) если друг другу противоречат предписания нормативных документов органов власти Российской Федерации и субъектов РФ по вопросу, относящемуся к исключительному ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, применяется норма документа органа власти Российской Федерации; 2) если друг другу противоречат предписания нормативных документов органов власти Российской Федерации и субъектов РФ по вопросу, относящемуся к ведению субъектов РФ, применяется норма документа органа власти субъекта РФ.
Серьезной проблемой современного российского законотворчества является неопределенность статуса норм кодифицированных законов и их соотношение с нормами других федеральных законов. По юридической силе кодексы в Российской Федерации являются обычными законами и не имеют приоритета перед другими актами, равными по юридической силе. Безусловно, кодифицированные акты имеют свои преимущества, главное из которых - это стабильность, устойчивость закрепляемых в них положений. Кроме того, специфическая форма кодифицированных нормативных правовых актов позволяет им выступать системообразующим началом для правовой регламентации определенных областей общественной жизни [1, с. 8]. Возможно, в связи с этим в современном законодательстве наметилась тенденция к отходу от традиционного способа разрешения коллизий законов (когда вновь принятый акт отменяет действие ранее существовавшего и противоречащего новому) и закрепление приоритета за кодексом, что видится не вполне обоснованным. Исходя из вышеизложенного, представляется, что приоритет норм кодифицированных актов по отношению к нормам других федеральных законов возможен только при наличии следующих условий:
1. Приоритет норм кодифицированного акта должен быть прямо закреплен в самом кодексе применительно ко всем федеральным законам, а не только принятым ранее. Такой иерархический приоритет установлен, например, в ГК РФ, УК РФ и т.д. При этом Конституция РФ не предусматривает возможности установления иерархии в рамках одного из видов законов, но оснований полагать, что приоритет не может быть закреплен в тексте самого акта, нет.
2. Приоритет норм кодифицированного акта может использоваться только при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей. В противном случае рушится вся система законодательства, развивающаяся за счет выделения в отдельные нормативные акты специальных норм.
3. Норма некодифицированного федерального закона должна регулировать отношения, входящие в предмет регулирования кодифицированного акта.
Обозначенные проблемы построения вертикальной иерархии норм права показывают, что юридическая сила каждого нормативного правового акта (закона) является фактором, который определяет место его норм в иерархической системе правовых норм.
Представляется возможным построение и горизонтальной иерархии норм права, которая имеет двоякое проявление. Первое из них сводится к требованию: новый закон обладает приоритетом по отношению к ранее изданному. Речь идет об известном со времен римского права принципе: «lex posterior derogat prior» - «последующий акт вытесняет предшествующий». Вытекающее из него требование закреплено в ГК РФ (имеется в виду общая норма - ст. 4 и специальная, отнесенная к договорам, - ст. 422), а также в федеральных законах от 21 октября 1994 г. N° 55-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации».
Второе проявление горизонтальной иерархии норм связано с другим принци-
пом: lex specialis derogat generali - «специальный закон вытесняет общий». Указанный принцип не закреплен в законодательстве, однако он является безусловно признанным. Отказ от этого принципа привел бы к тому, что правовая система государства полностью сводилась бы к нормам общим и только к таким специальным, которые эти общие нормы могут лишь детализировать. Тем самым законодатель лишился бы возможности достаточно полно отражать в принятых нормах специфику отдельных разновидностей регулируемых отношений.
Таким образом, можно выделить несколько основных факторов, оказывающих влияние на построение иерархичной системы норм права:
1) юридическая сила закона, которая зависит: от компетенции органа, его принявшего; статуса закона, например, Конституция РФ, федеральный конституционный закон или федеральный закон; акта ратификации международного договора; кодифицированности закона;
2) время принятия закона, в котором содержатся нормы;
3) четкость и определенность регламентации соответствующих отношений.
Неизменное первенство среди выделенных факторов принадлежит компетенции органа, принявшего нормативный акт. Такой подход является преобладающим в современной науке. Это объясняется тем, что нормы права принимаются государственными органами, которые также находятся в состоянии иерархической соподчи-ненности.
Отметим, что в юридической литературе можно встретить более широкий перечень факторов. Так, В.А. Толстик [12, с. 58-59] выделяет следующие факторы и дает каждому из них исчерпывающее обоснование:
1. Степень непосредственности выражения воли народа.
2. Степень общности (абстрактности) норм права.
3. Значимость (важность) регулируемых общественных отношений.
4. Кодифицированный характер акта.
5. Делегирование нормотворческих полномочий.
6. Надведомственный характер компетенции (для актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации).
7. Совместное нормотворчество.
В условиях заметного увеличения объема законодательства и продолжающейся активной законотворческой работы рассмотренные выше правила разрешения правовых коллизий не всегда эффективно срабатывают. Без должного внимания остаются выделенные нами факторы, которые оказывают первостепенное значение при выборе подлежащей применению нормы и построении их иерархии. Сложившаяся ситуация порождает несовершенство как уже действующих, так и принимаемых норм, а следовательно, и правовую неопределенность.
В связи с этим можно предложить несколько вариантов решения данных проблем. Во-первых, считаем целесообразным принятие федерального закона «О нормативных правовых актах», содержащего, в частности, правила разрешения противоречий норм права, выбора правовых норм, подлежащих применению в конкретных правоотношениях. Это существенным образом облегчило бы процесс правоприменения и, таким образом, поспособствовало эффективности правового регулирования.
Во-вторых, следует помнить, что нормы права возникают на важнейшей, первоначальной стадии механизма правового регулирования - стадии нормативной регламентации общественных отношений. Поэтому считаем необходимым установить такую процедуру принятия НПА, которая исключала бы возникновение коллизий. Например, введение обязательной экспертизы всех проектов правовых актов с целью выявления противоречий между нормами вносимого проекта и уже существующими нормами, закрепленными как на одной иерархической ступени, так и на различных.
Представляется, что заинтересованными субъектами с учетом выделенных факторов, намеченных путей преодоления
коллизий и проблем может быть оказано значительное влияние на сегодняшнюю правовую действительность.
1. Чухвичев Д.В. Кодификационные акты, их специфика и значение в системе права // Государство и право. 2009. № 8.
2. Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1979.
3. Зивс С.Л. Источники права. М.,
1981.
4. Марксистско-ленинская общая теория государства и права: в 4 т. М., 1973. Т. 4: Социалистическое право.
5. Самощенко И.С. Иерархия и основы подразделения нормативных актов социалистического государства // Уч. зап. ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 15.
6. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972.
7. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997.
8. Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990.
9. Лаптев П.А. Международный договор Российской Федерации и Конституция Российской Федерации: проблема иерархии // Российская юстиция. 2009. № 2.
10. Балданов Б.Б. Место международно-правовых договоров в системе источников российского права // История государства и права. 2010. № 11.
11. О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 окт. 1995 г. № 8 // Рос. газ. 1995. 28 дек.
12. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: монография. Н. Новгород, 2002.
13. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000.
