CC BY
133
УДК 340.130.2
О. В. Пискунова
Основные проблемные аспекты эффективности функционирования правовых норм
В статье на основе анализа положений действующего законодательства, обозначаются основные проблемные моменты эффективности функционирования правовых норм, вскрываются типичные дефекты в реализации правовых предписаний и предлагаются некоторые средства совершенствования процесса функционирования. Отмечается необходимость заблаговременного выявления причин неэффективности правовых положений и принятие определенных мер недопущения этого процесса.
In the article on the basis of the analysis of the current legislation basic issues of efficiency of functioning of legal norms, revealed a typical defects in the implementation of the legal regulations and suggests some means of improving the functioning process. The author stresses the necessity of early identification of the reasons for the inefficiency of the legal provisions and the adoption of certain measures to prevent this process.
Ключевые слова: норма права, эффективность, функционирование, декларативность, конкуренция, механизм реализации.
Key words: rule of law, efficiency, function, declarative, competition, implementation mechanism.
Вопросы эффективности функционирования правовых норм, именуемые в литературе «проблемами высшей степени трудности» имеют большое теоретическое и практическое значение, и требуют учета различных факторов, как внутренних, определяемых структурной особенностью нормы права, так и внешних, выражающихся во взаимодействии норм с социальной средой.
На разных «ступенях жизни» нормы права возникают различные проблемы, оказывающие негативное влияние на эффективность ее функционирования. Прежде всего такие проблемы могут быть связаны с нерешенностью вопроса о необходимости создания и принятия той или иной нормы. В юридической науке бытует мнение о том, что момент принятия нормы (в виде закона или иного нормативного акта) является кульминаци-
© Пискунова О. В., 2014
128
ей правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Законодатель при разработке правовых предписаний бесспорно должен в них отражать закономерности развития общества, игнорирование которых может привести к негативным последствиям.
Проблемой эффективности функционирования правовых норм следует назвать их декларативность, т. е. принятие социально недейственных норм, не достигающих своих целей, поскольку сам законодатель, руководствуясь подчас лишь политическими мотивами, создает иллюзию желания достигнуть поставленной цели1, когда в определенный период развития общественных отношений та или иная норма вообще не нужна, когда отсутствует взаимосвязь между целями правового предписания и реальной действительностью. Нарастание декларативности правовых норм, наряду с непростым состоянием экономики и политики, пишет А.В. Лукашева1 2, наносит серьезный удар по престижу российского законодательства и создает в нем пробелы.
К примеру, положения Закона «О почтовой связи»3 содержат отсылочные нормы о социальной поддержке работников организаций почтовой связи. Данная поддержка предоставляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации. Вместе с тем норм о социальной поддержке работников организаций почтовой связи не содержится больше ни в одном нормативном правовом акте, в том числе и международного характера. Лишь в качестве исключения подобные положения могут закрепляться на региональном уровне.
Нередкие случаи неэффективности норм связаны с отсутствием отлаженного, четкого механизма их реализации. Ярким примером могут служить положения Федерального закона от 27 мая 1998. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих»4 о предоставлении жилья в собственность военнослужащим. Механизма реализации указанного права нет, за исключением, конечно, действующей до 1 января 2010 г. процедуры приватизации жилищного фонда, которую можно использовать, лишь занимая жилое помещение по договору социального найма. Федеральный орган исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная
1 См.: Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журн. рос. права. 2005. № 4. С. 87.
2 См.: Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. № 3-4. С. 27.
3 См.: О почтовой связи (в ред. от 06.12.2011. № 409-ФЗ): федер. закон от 17.07.1999. №176-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697; 2011. № 50. Ст. 7351.
4 См.: О статусе военнослужащих (в ред. от 04.06.2014. № 145-ФЗ): федер. закон от 27.05.1998. № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2014. № 23. Ст. 2930.
129
служба, не может передать жилье в собственность посредством его дарения военнослужащему, так как такого механизма также нет. К сожалению, на практике принято считать, что если военнослужащий захотел получить жилье в собственность, то он должен участвовать в соответствующей государственной программе и использовать государственный жилищный сертификат. Бесспорно, это серьезное нарушение законодательства, и отсутствие механизма передачи в собственность жилых помещений в подобной ситуации не должно создавать препятствий в реализации рассматриваемого права военнослужащего.
Российское законодательство, к сожалению, достаточно «пробель-но». Пробелы сказываются на качестве и эффективности функционирования норм, тормозят процесс достижения целей и задач, превращают право в декларацию. В этой связи полагаем, что законотворческий процесс нуждается в кардинальных изменениях с целью создания правовых норм, адекватных поставленным задачам. Кроме того, полагаем совершенно недопустимым устранять пробелы посредством подзаконного нормотворчества, что сейчас не редкость. Так, к примеру, Налоговый кодекс РФ5 не определяет довольно активно использующуюся категорию «крупнейший налогоплательщик». Восполнить данный пробел законодатель пытается на подзаконном уровне путем издания приказов и утверждения критериев отнесения организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам6, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях. Считаем, категорию «крупнейший налогоплательщик» и основы его специального статуса следует закрепить непосредственно в Налоговом кодексе РФ, а с помощью подзаконных актов лишь детализировать и конкретизировать те или иные особенности статуса крупнейших налогоплательщиков.
Часть 1 ст. 27.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ определяет круг должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. Однако пробелом, на наш взгляд, является отсутствие в нем законодательного закрепления круга лиц, к которым не применяется административное задержание. К сожалению, круг лиц, обладающих неприкосновенностью, определен лишь различными федеральными законами и не систематизирован. Анализ Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что административному задер-
5 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998. №146-ФЗ (в ред. от 04.10.2014. №67-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Рос. газета. 8 окт. 2014. № 229.
6 См.: О внесении изменений в приказ МНС России от 16.04.2004. № САЭ-3-30/290@ (в ред. от 19.09.2014): приказ ФНС РФ от 16 мая 2007 г. № ММ-3-06/308@ // Экономика и жизнь. 2007. № 23.
130
жанию не подлежат Президент Российской Федерации, обладающий неприкосновенностью (ст. 91), члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 98), судьи (ст. 122). Не распространяется административное задержание в соответствии с действующим федеральным законодательством и на некоторые другие категории лиц. Полагаем, что данные положения требуют законодательного закрепления в основном кодифицированном нормативном акте - Кодексе об административных правонарушениях.
Излишнее нормативное регулирование, наличие множества норм, регламентирующих схожую область общественных отношений, приводящее к коллизиям и разногласиям, также порождают ряд проблемных моментов и негативно сказываются на эффективности функционирования правоположений. На наш взгляд, более рационально принятие одной основной нормы, комплексно регламентирующей определенную сферу общественных отношений, и на ее основе разрабатывать конкретизирующие положения, исключающие разногласия. Большинство норм Конституции Российской Федерации носят общий, учредительный характер. Однако на практике они могут оказаться недейственными при отсутствии конкретизирующих положений. Права граждан оказываются декларативными при отсутствии корреспондирующих обязанностей должностных лиц не пося-
7
гать на эти права или оказывать помощь в их реализации .
Серьезную проблему эффективного функционирования правовых норм представляет их дублирование. Справедливо высказывание Н.А. Власенко7 8 9 10 о том, что чрезмерное дублирование - это совпадение содержания и объема правовых норм, приводящее к тождественности правового регулирования. Дублирование порождает множественность норм по одному и тому же вопросу, рассогласовывает систему законодательства, приводит к
9 10
потере времени , дезориентации правоприменения .
Отметим, что в случае регулирования схожих общественных отношений, например, разными субъектами Российской Федерации, дублирование правовых норм допустимо. Однако даже в подобных ситуациях оно будет негативно отражаться на эффективности их функционирования, вы-
7 См.: Денисов С.А. Механизм нейтрализации конституционных норм // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6. С. 25.
8 См.: Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы советского права // Правоведение. 1991. № 3. С. 24.
9 См.: Сиринько В.А. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти: современные проблемы эффективности и совершенствования законодательства: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 21.
10 См.: Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. № 3-4. С. 28.
131
ражаться в неурегулированности или недостаточной урегулированности иных, не менее важных вопросов, в противоправных поступках заинтересованных лиц и др.
Ныне действующей системе правовых предписаний свойственно наличие множества нестыковок, конкурирующих, конфликтующих норм, создающих препятствия эффективному функционированию и отрицательно сказывающихся на механизме правового регулирования. В идеале система права должна быть лишена коллизий. Однако она не идеальна, как и все сущее. Право достаточно консервативно и не может своевременно реагировать на столь быстро развивающиеся общественные отношения, что порождает противоречия и создает преграды на пути эффективного функционирования правовых норм. Действенного механизма нейтрализации и разрешения коллизий нет, что позволяет согласиться с распространенной в юридической литературе позицией о создании всемирного коллизионного права11.
Проблемы эффективности также связаны с большим количеством законодательных норм, утративших свое назначение с течением времени и требующих отмены и ликвидации. Ревизия действующих правовых норм должна выступать одним из приоритетных направлений повышения уровня эффективности правовых норм. Нововведений на сегодняшний день требуют сферы земельной, налоговой, уголовной политики и т. д. Однако уже несколько лет все новеллы остаются лишь в форме законопроектов, бесконечно обсуждаемых и дополняемых, а целые отрасли по-прежнему опираются на явно устаревшую, не адекватную реальности, правовую базу.
Эффективность функционирования норм права напрямую связана с необходимостью учета мнения общества, выступающего своего рода индикатором социальных интересов и потребностей11 12. Так, в 2011 г. Государственной думой был принят закон, регламентирующий деятельность такси. Однако практической реализации он так и не получил, поскольку закрепленные в нем положения оказались далеки от действительности. Отсутствие детального анализа реальной обстановки с области таксообслуживания привели к ряду существенных ошибок. Более 90 % автопарка такси принадлежат физическим лицам, возможность аренды в законе не предусмотрена и установлено лишь требование, чтобы пассажиров перевозили автомобилями, принадлежащими владельцу таксопарка или индивидуальному предприни-
11 См.: Тихомиров Ю.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства области как субъекта Российской Федерации // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 20.
12 См.: Лапаева В.В. Социологическое обеспечение законотворчества: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 18.
132
мателю на правах собственности или на условиях лизинга. Итог данного закона - в этом же году он подвергся серьезной доработке13.
Проблемными аспектами эффективности функционирования норм права являются также недостаточная скоординированность деятельности законодателя; разработка предписаний заинтересованными органами и ведомствами, к компетенции которых относится их непосредственная реализация; разноречия правовых норм и отсутствие единообразия.
Эффективность функционирования нормы права можно связать с ее способностью достижения результата, определенной предусмотренной цели. Вместе с тем степень достижения цели не всегда свидетельствует об уровне эффективного функционирования. Некоторые нормы вообще не указывают конкретные цели, и вывести их можно только логическим путем. Недостижение определенных целей норм может быть связано с влиянием разных факторов как сопутствующих, так и препятствующих фактическому их достижению. Нередко кажущиеся на первый взгляд эффективными правовые предписания на практике порой приводят к негативным эффектам, что связано с изменением условий, в которых норма должна была действовать, с отсутствием необходимого механизма ее реализации, с влиянием иных факторов. Тем не менее, пренебрежение целевыми установками приводит к проблемам на практике, когда правоприменители начинают сами толковать смысл правовых положений с удобной для себя позиции.
Важными предпосылками эффективности функционирований правовых норм выступают и их способность влиться в уже существующую сложившуюся систему, непротиворечие ей, стыковка с ней. Любая правовая норма в одиночку, вне связи с иными нормами, неспособна достичь результатов правового регулирования.
Правовая норма - действенное средство регулирования общественных отношений, значимость которого возрастает с каждым днем. Ежедневно разрабатывается и принимается множество новых норм и вместе с этим возникает множество новых проблем, таких как разработка действенного механизма реализации, установление финансовой основы правового акта, контроль за исполнением правоположений, вопросы юридической ответственности в случае неисполнения норм, проблемы дублирования, декларативности, конкуренции и т. д. Отмеченные проблемы сказываются на эффективности функционирования норм права и в итоге - на общественных отношениях. Поэтому следует заблаговременно выявлять причины их
13 См.: Шкель Т. На поправку. Дума намерена улучшить принятые законы // Рос. газета. 2011. 13 окт.
133
неэффективности и принимать необходимые меры для недопущения. Все проблемы взаимосвязаны и взаимообусловлены, и решать их следует попутно, неразрывно.
Список литературы
1. Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы советского права // Правоведение. - 1991. - № 3. - С. 24.
2. Денисов С.А. Механизм нейтрализации конституционных норм // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 6. - С. 25.
3. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001. №195-ФЗ (в ред. от 21.07.2014. № 257-ФЗ) // СЗ РФ. - 2002. - № 1. -Ст. 1; 2014. - № 23. - Ст. 2829.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
5. Лапаева В.В. Социологическое обеспечение законотворчества: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1993. - С. 18.
6. Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. - 2000. - № 3-4. - С. 27.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998. №146-ФЗ (в ред. от 04.10.2014. №67-ФЗ) // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824; Рос. газета. - 8 окт. 2014. - № 229.
8. О внесении изменений в приказ МНС России от 16.04.2004. № САЭ-3-30/290@: приказ ФНС РФ от 16 мая 2007 г. № ММ-3-06/308@ (в ред. от 19.09.2014) // Экономика и жизнь. - 2007. - № 23.
9. О почтовой связи: федер. закон от 17.07.1999. №176-ФЗ (в ред. от 06.12.2011. №409-ФЗ) // СЗ РФ. - 1999. - № 29. - Ст. 3697; 2011. - № 50. - Ст. 7351.
10. О статусе военнослужащих: федер. закон от 27.05.1998. № 76-ФЗ (в ред. от 04.06.2014. №145-ФЗ) // СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2331; 2014. - № 23. - Ст. 2930.
11. Сиринько В.А. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти: современные проблемы эффективности и совершенствования законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2004. - С. 21.
12. Тихомиров Ю.А. Соотношение федерального законодательства и законодательства области как субъекта Российской Федерации // Законы области как субъекта Российской Федерации. - Воронеж, 1996. - С. 20.
13. Шкель Т. На поправку. Дума намерена улучшить принятые законы // Рос. газета. - 2011. - 13 окт.
14. Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журн. рос. права. -2005. - № 4. - С. 87.
134
