CC BY
137
Хайретдинова М.Д.
Типичные дефекты дефиниций современного российского законодательства и основные пути
Активное законотворчество в России последних лет, актуализация его международно-правовой интеграции сопровождаются интенсивным увеличением числа законодательных дефиниций. Как отмечается в постановлении Совета Федерации Федерального собрания РФ от 11 марта 2005 года № 67-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации"» [1], «важнейшим системообразующим элементом в законодательстве является его понятийный аппарат. Поэтому одним из эффективных методов оценки состояния российского законодательства на современном этапе может стать системный анализ легальных дефиниций (определений, понятий), содержащихся в нормативных правовых актах».
Законодательные дефиниции пронизывают все, без исключения, отрасли современного российского законодательства, используются в интерпретационных актах, находят отражение в международно-правовой сфере.
Вместе с тем роль законодательных дефиниций неодинакова, отношение к этому технико-юридическому средству весьма дифференцированно. Так, статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» содержит лишь два определения [2].
Закон РФ от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в статье «Основные понятия» [3] указывает десять определений. Еще больше дефиниций -15 - в Федеральном законе от 11 ноября 2003 года № 138-ФЗ «О лотереях» [4]. Можно назвать рекордным числом 63 дефиниции Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [5].
Мировоззренческое признание ценности законодательных дефиниций автоматически не избавляет от изъянов и дефектов, которые сопровождают бытие данного феномена. Наряду с позитивными тенденциями развитие законодательных дефиниций не избавлено от негативных (проблемных, противоречивых) проявлений. По-прежнему общеправовой проблемой, сдерживающей развитие законодательной базы России, является неразвитость понятийного аппарата, отсутствие легитимных определений многих важнейших понятий. Это затрудняет организацию системы комплексного планирования как федерального, так и регионального развития [6].
Дефекты законодательных дефиниций характерны для всех отраслей законодательства. В общем смысле понятием «дефекты законодательных дефиниций» охватываются все негативные (отрицательные) аспекты бытия исследуемого предмета.
В то же время каждый дефект несет в себе различный негативный заряд и имеет различный объем распространенности. Поэтому проблему дефектности законодательных дефиниций не следует абсолютизировать и стремиться, как предлагают отдельные авторы, устранить все проявления «непроясненно-сти понятий и юридических норм, пафосности и декларативности, не несущих никакой юридической нагрузки, или просто глупостей» [7, с. 207].
Вполне понятно, что уровень юридической «ценности» той или иной дефинитивной нормы, степень ее декларативности, критерии «пафосности» зафиксировать крайне затруднительно, избежав при этом дополнительных ошибок.
На наш взгляд, необходимо сконцентрироваться на наиболее значимых (вредоносных) дефектах. К этому разряду относятся многообразные изъяны и ошибки законодательного дефинирования, имеющие реальный осязаемый, а не мнимо-умозрительный характер. Это позволит не только выделить дефекты, но и наметить пути их преодоления.
К числу широко распространенных логико-смысловых дефектов дефиниций законодательства относится двусмысленность понятийных формулировок. Нечеткость определений, свойственная неустоявшемуся законодательству, вызывает значительное количество споров между субъектами правоотношений. В частности, российское законодательство широко оперирует следующими понятиями: «денежные средства», «наличные денежные средства», «денежные средства в наличной форме» (Налоговый и Таможенный кодексы РФ, КоАП РФ, ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О политических партиях», «Об исполнительном производстве»). Однако четкого соотношения, понятийной границы между ними, целесообразной с точки зрения юридической техники, в законодательстве нет.
Заметный дефект - излишняя доступность, переходящая в декларативность (малоинформативность) законодательных дефиниций. Как всякое положительное явление, простота и доступность нормативного материала могут быть доведены и до крайности, когда теряют свои положительные свойства.
В частности, в последние годы в доктрине и практике неоднократно отмечается такой дефект современного российского законодательства, как его декларативность. Причин такого явления много. Одна из них - доведение до абсурда представления, что любой закон должен быть ясен и понятен любому гражданину. Ныне содержание отдельных законодательных дефиниций упрощено до такой степени, что даже специалист не всегда может разобраться в том, какова их ценность в правоприменении.
Примеры малоинформативных дефиниций содержит, например, Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года [8], где в статье 1 указано, что «в целях настоящего Кодекса используются следующие основные понятия:...
8) водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом;
9) водопотребление - потребление воды из систем водоснабжения;
14) использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц».
Обратная сторона малоинформативности - дефинитивная чрезмерность, детализированность. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [9] в статье 1 дает несколько миниопределений понятия «правительство»: «Статья 1. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Таким образом, цельное определение «расчленено» на три практически «независимые» дефиниции.
Подобный подход для фиксации законодательных дефиниций не оправдан. Каждое понятие должно характеризоваться цельностью и завершенностью. Демонстрация разноплановости, многомерности определяемого предмета приветствуется только в научных исследованиях и лишь на стадии раскрытия основных признаков.
Разновидностью дефектов выступает неточность дефинитивных формулировок. Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении от 30 января 2001 года [10] указал, что «в пункте же 3 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" объектом налогообложения по налогу с продаж названа и стоимость товаров (работ, услуг), реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет (части вторая и третья); при этом федеральный законодатель не определил, в каких сферах (потребление, производство) осуществляется соответствующая реализация, и распространил указанный налог на подакцизные товары без учета специфики реализации их отдельных видов (часть пятая).
Кроме того, само понятие "реализация товаров (работ, услуг) в розницу или оптом за наличный расчет" является юридически неопределенным. Гражданский кодекс Российской Федерации выделяет реализацию товаров путем розничной купли-продажи - когда покупателю товар передается для личного, семейного, домашнего и иного использования, не связанного с предпринимательской деятельностью (статья 492), и путем поставки - когда продавец передает производимые или закупаемые им товары покупателю для использования их последним в своей предпринимательской деятельности (статья 506).
Устанавливая региональный налог с продаж, федеральный законодатель был обязан определенно и непротиворечиво закрепить объект налогообложения. Вместо этого он ввел ряд дополнительных признаков для его обозначения, используя, в частности, неопределенные понятия, которые не имеют юридического содержания и различно толкуются при применении норм Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации": "реализация товаров (работ, услуг) оптом", "дорогостоящие товары", "товары и услуги не первой необходимости", "товары первой необходимости" (части вторая и третья пункта 3 статьи 20), не предусмотрев каких-либо критериев для их определения, а также произвольно перечислил лишь некоторые товары (работы, услуги), реализация которых подлежит обложению налогом с продаж, и тем самым отказался от установления четких параметров объекта налогообложения.
Таким образом, федеральный законодатель не обеспечил исполнение требования о том, что объект налогообложения подлежит установлению только федеральным законом и надлежащим образом, и потому данный существенный элемент налогообложения по налогу с продаж не может считаться определенно установленным».
Абстрактные дефиниции - один из наиболее распространенных дефектов использования современного российского законодательства. Отсутствие надлежащей конкретности и точности ведет к самым разным правоприменительным ошибкам. Например, в соответствии с Земельным кодексом земля является объектом земельных правоотношений и выступает в этом качестве как природный объект и природный ресурс. Между тем земля в понимании Кодекса - предельно абстрактное понятие и не может являться объектом гражданских прав. Кодекс уделяет основное внимание категориям земельных участков. В этой связи совершенно неясно, какие категории земель могут регистрироваться в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, который может содержать информацию лишь об объектах гражданских прав, относящихся к недвижимости, правах на них и сделках с ними.
Заметим, абстрактность порой приобретает весьма далекие от юридической сферы очертания. Так, статья 1 Земельного кодекса РФ устанавливает, что «настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:...
5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами» [11]. Вместе с тем как следует толковать понятие «судьба земельных участков» остается неясным.
Тавтологичность законодательной дефиниции нередко выражается в том, что в ее содержании употребляется несколько раз одно и то же понятие. Так, пункт 2 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 286 «О взаимном страховании» гласит: «Взаимным страхованием является страхование имущественных интересов членов общества на взаимной основе путем объединения общества взаимного страхования необходимых для этого средств» [12] (курсив наш. -М.Х.).
В столь короткой законодательной дефиниции троекратное использование понятия «взаимный» явно излишне как с грамматической, так и с технико-юридической точек зрения.
Другой пример дает статья 39 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 года № 24-ФЗ [13], которая определяет, что «в целях настоящего Кодекса под нефтью понимается любая стойкая углеводородная минеральная жидкость, в том числе сырая нефть, мазут, тяжелое дизельное топливо и смазочные масла, независимо от того, перевозится она на судне в качестве груза или топлива такого судна».
Дефектом следует считать алогичность дефиниций, которая проявляется, например, в том, что отсутствует возможность указать альтернативное определение.
Статья 49 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 года [14] определяет, что судно конструктивно погибшим считается в том случае, если «судно не может быть восстановлено ни в том месте, в котором судно находится, ни в любом другом месте, в которое судно может быть доставлено; ремонт судна экономически нецелесообразен».
Упрек относительно данной дефиниции в том, что если имеется вариант признания судна конструктивно (частично) погибшим, то, очевидно, должен быть и вариант признания гибели судна в результате его одномоментного полного разрушения, когда полностью утрачиваются все признаки данного объекта (например, в результате столкновения судов различной тоннажности).
Есть у дефектности законодательных дефиниций и социально-антропологический срез. Речь идет о том, что нередко обычные житейские понятия превращаются в сложные для восприятия юридические конструкции.
Статья 11 Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 года [15] фиксирует среди основных понятий следующие дефиниции: «ввоз товаров и (или) транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации - фактическое пересечение товарами и (или) транспортными средствами таможенной границы и все последующие предусмотренные настоящим Кодексом действия с товарами и (или) транспортными средствами до их выпуска таможенными органами;
вывоз товаров и (или) транспортных средств с таможенной территории Российской Федерации -подача таможенной декларации или совершение указанных в абзаце втором настоящего подпункта действий, непосредственно направленных на вывоз товаров и (или) транспортных средств, а также все последующие предусмотренные настоящим Кодексом действия с товарами и (или) транспортными средствами до фактического пересечения ими таможенной границы.
К действиям, непосредственно направленным на вывоз товаров и (или) транспортных средств с таможенной территории Российской Федерации, относятся вход (въезд) физического лица, выезжающего из Российской Федерации, в зону таможенного контроля, въезд автотранспортного средства в пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации в целях убытия его с таможенной территории Российской Федерации, сдача транспортным организациям товаров либо организациям почтовой связи международных почтовых отправлений для отправки за пределы таможенной территории Российской Федерации, действия лица, непосредственно направленные на фактическое пересечение таможенной границы товарами и (или) транспортными средствами вне установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации мест».
С позиции житейской логики не логичным выглядит объем двух, хотя и диаметральных, но очень близких, взаимосвязанных понятий - «ввоз» и «вывоз».
Логичность еще дальше отодвигается на второй план, если обратить внимание на то, что «ввоз» определяется как действие по перемещению товаров через границу, а «вывоз» - как подача декларации и все действия до пересечения границы. Непонятно в таком случае, что означает сам акт пересечения границы при вывозе?
Однако нельзя не обратить внимание еще на одни нюанс. «Ввоз» означает пересечение границы именно товарами, что, по всей видимости, происходит каким-то чудесным образом без участия человека. При этом определение «вывоз» настолько витиевато, что складывается впечатление об отнесении к числу вывозимых товаров и непосредственно людей.
Дополнительную лепту коллизионности в законодательные дефиниции вносят отсылочные нормы. Встречаются ситуации, когда отсылка производится к несуществующим актам. Статья 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [16] определяет, что «владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации». Однако к настоящему моменту вопросы владения автомобильными дорогами физическим лицами на законодательном уровне не урегулированы.
Порой отсылка делается таким образом, что для точного установления содержания понятий требуется недюжинная юридическая подготовка и серьезные навыки аналитической работы.
Часть 2 статьи 2 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» [17] устанавливает, что «основные термины и понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, применяются в том же значении, что и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом». В то же время явных указаний на «иное» толкование в законе нет, поэтому в ходе интерпретации понятий вполне допустима усмотрительная методика.
К числу серьезных дефектов законотворчества относится проблема пробельности дефинитивного регулирования. Есть в законодательном массиве и такие акты, в которых вообще обходится стороной вопрос фиксации дефиниций. Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ [18] не содержит не только отдельной статьи, посвященной дефиниции, но и по тексту не выделяет ни одного понятия.
В Жилищном кодексе РФ нет определения понятия «коммунальная квартира» (квартира коммунального заселения, квартира совместного заселения). Во многом из-за этого пробела возникают сложности в определении порядка пользования и распоряжения комнатами, объектами общей собственности в этих квартирах, возникают коллизии по вопросам прав собственности. Нет в Жилищном кодексе РФ и дефиниции «малоимущий», которая является юридически значимой, поскольку связана с правом на получение «льготного», социального жилья.
Дефиниция - это краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные, качественные признаки предмета или явления. Применительно к законодательному акту этот вид текста должен адекватно раскрывать содержание того или иного понятия, называть его родовые и (или) видовые признаки, включать характеристики в сжатой и обобщающей форме.
Процесс устранения дефектов законодательных дефиниций должен обрести концептуальную основу, включающую ряд взаимосвязанных аспектов:
- устранение причин и условий, способствующих формированию дефектов законодательных дефиниций;
- выявление и устранение непосредственно самих дефектов законодательных дефиниций;
- активизация научно-методического обеспечения законодательного дефинирования;
- предотвращение дефектности новаций законодательных дефиниций, внесения изменений в дефиниции, исключения их из законодательства;
- выделение и реализация условий, стимулирующих повышение общественного интереса к вопросам реализации и качества законодательных дефиниций.
Как справедливо подчеркивает Г.В. Мальцев, «право должно быть простым, но не упрощенным, стабильным, но не отвердевшим, изменяющимся, но не текучим. Интересам общества отвечает развитие права, которое дает каждому человеку необходимые средства получать и защищать возможности сознательно, свободно конструировать условия собственной жизни, осуществлять свой выбор и нести за него ответственность. Ради этого право должно быть прозрачным, четким, предсказуемым и обозримым; этому служит ясность и относительная простота языка законов» [19, с. 731].
Литература
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 12. Ст. 975.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.
3. Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. Ст. 2615.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46 (ч. I). Ст. 4434.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
6. Постановление Совета Федерации Федерального собрания РФ от 16 марта 2007 г. № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 13. Ст. 1474.
7. Чунакова Н.Б. Проблемы использования лексических средств языка и юридической техники в законотворческом процессе // Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 23. Ст. 2381.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
10. Постановление Конституционного суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта "д" пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 года "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж" в связи с запросом арбитражного суда Челябинской области, жалобами общества с ограниченной ответственностью "Русская тройка" и ряда граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. Ст. 701.
11. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
12. Российская газета. 2007. 4 декабря.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 11. Ст. 1001.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2207.
15. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2066.
16. Российская газета. 2007. 14 ноября.
17. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919.
18. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
19. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2007.
