CC BY
26
mgr Slawomir GÓRSKI
Radca Generalny Departament Unii Europejskiej i Wspólpracy Miçdzynarodowej MSWiA
ROZWÓJ CYWILNYCH ZDOLNOSCI ZARZADZANIA KRYZYSOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ
Streszczenie
W artykule opisano rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczenstwa i Obrony, ze szczególnym uwzglçdnieniem roli i znaczenia zdolnosci cywilnych, które wraz z zasobami militarnymi tworz^ system zarz^dzania kryzysowego UE.
Summary
The article describes the development of European Security and Defense Policy, with particular emphasis on the role and importance of civilian capabilities which, together with military resources, constitute the crisis management system of EU.
Zmieniaj^cy siç charakter wspôlczesnych zagrozen zwi^zany z „przebudow^. architektury bezpieczenstwa" po upadku muru berlinskiego oraz z tzw. nowymi wyzwaniami i zagrozeniami zdefiniowanymi w Koncepcji Strategicznej Sojuszu Pôlnocnoatlantyckiego1 i w Strategii Bezpieczenstwa Unii Europejskiej , spowodowaly koniecznosc dostosowania polityki UE do nowej sytuacji, zwlaszcza w wymiarze bezpieczenstwa. Istotn^ czçsci^. tego procesu bylo utworzenie na mocy Traktatu z Maastricht Wspôlnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczenstwa (WPZiB). Jest ona wyrazem systemowego podej scia do spraw bezpieczenstwa, gdzie komponent militarny i cywilny s^. rôwnie istotne i z zasady powinny siç uzupelniac tworz^c zintegrowany system wspôlnotowego bezpieczenstwa.
1 The Alliance's Strategic Concept, North Atlantic Council 24.04.1999
2 A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy 12.12.2003
Waznym etapem rozwoju WPZiB byly tzw. misje petersberskie przyj^te podczas spotkania panstw Unii Zachodnioeuropejskiej w roku 1992. Wskazane w nich zostaly wiod^ce zadania w zakresie bezpieczenstwa takie jak niesienie pomocy humanitarnej i ratowniczej oraz utrzymywanie i zaprowadzanie pokoju.
Misje petersberskie stanowily podwaliny Europejskiej Polityki Bezpieczenstwa i Obrony (EPBiO), zdefiniowanej w Traktacie z Nicei (2000r.). Kolejnym krokiem bylo praktyczne wzmacnianie EPBiO poprzez podpisanie w 2002 r. porozumienia
0 wspoldzialaniu UE i NATO (tzw. Berlin Plus). W efekcie porozumienia UE mogla korzystac z systemu planowania wojskowego NATO na potrzeby planowania wlasnych misji zarz^dzania kryzysowego (w oparciu o Dowodztwa Strategiczne Sojuszu).
Jednoczesnie trwal proces budowy cywilnego wymiaru EPBiO. W roku 1999 opracowano tzw. Helsinki Headline Goal stanowi^ce zestawienie przedsi^wzi^c niezb^dnych do realizacji misji petersberskich. W roku 2004 uszczegolowiono te zadania w postaci Headline Goal 2010 oraz jego cywilnego odpowiednika Civilian Headline Goal 20084 (CHG 2008), gdzie przewidziano wzmocnienie EPBiO o potencjal ekspertow cywilnych oraz zdefiniowano szesc obszarow priorytetowych cywilnego zarz^dzania kryzysowego: policja, rz^dy prawa, administracja cywilna, ochrona ludnosci, misje monitorjce oraz wspieranie specjalnych wyslannikow UE.
Strukturalnie kierunkowi rozwoju zdolnosci cywilnych odpowiadalo utworzenie Komitetu ds. Cywilnych Aspektow Zarz^dzania Kryzysowego (CIVCOM), odpowiedzialnego za przebieg misji cywilnych oraz udzielanie wsparcia Komitetowi Polityki
1 Bezpieczenstwa (PSC)5 w zakresie dzialan planistycznych. Dalsze rozwijanie zdolnosci cywilnych w ramach EPBiO zaklada Civilian Headline Goal 20106, ktory oprocz kontynuacji kierunkow okreslonych w CHG 2008 kladzie nacisk na zaciesnienie wspolpracy z III filarem (Komitet Art. 36, EUROPOL, EUROJUST) oraz rozwoj efektywnego systemu szkolen, dost^pnego dla wszystkich „aktorow" EPBiO, w tym dla organizacji pozarz^dowych.
Nalezy wi^c stwierdzic, ze cywilne zarz^dzanie kryzysowe jest waznym narz^dziem realizacji EPBiO. Stanowi ono nie tylko dopelnienie „komponentu militarnego", lecz rownowazy t? polityk^ podkreslaj^c znaczenie instrumentow cywilnych dla powodzenia misji stabilizacyjnych i pokojowych. W szczegolnosci ma ono wplyw na budowanie srodowiska
3 EU-NATO Declaration on European Security and Defence Policy (ESDP) 16.12.2002
4 Civilian Headline Goal 2008, approved by the Brussels European Council 17.12.2004
5 Council Decision of 22 January 2001 setting up the Political and Security Committee
6 CHG 2010, Doc.14823/07
bezpieczenstwa po wygaszeniu konfliktu - umacnianie rz^dôw prawa, tworzenie struktur administracji, realizacja projektôw infrastrukturalnych itp.
Problematyka wzmacniania cywilnych zdolnosci jest stale obecna na forum komitetu CIVCOM, a o jej rosn^cym znaczeniu swiadczyc mog^. miçdzy innymi ostatnie konkluzje Rady w sprawie EPBiO , w ktôrych podkreslono znaczenie wypracowywania przez Panstwa Czlonkowskie wlasnych strategii wspieraj^cych angazowanie osôb cywilnych w dzialania EPBiO oraz zachçcono do dalszego rozwijania zdolnosci cywilnych.
Dla wlasciwego rozumienia znaczenia dokumentôw kierunkowych UE dotycz^cych szeroko rozumianego bezpieczenstwa, ktôrych przyklad stanowi^. przywolane powyzej konkluzje, niezbçdna jest swiadomosc, ze realizacja priorytetôw EPBiO jest obowi^zkiem wszystkich panstw czlonkowskich Wspôlnoty i uczestniczyc w niej powinny organy administracji publicznej wlasciwe w sprawach bezpieczenstwa zewnçtrznego i wewnçtrznego panstwa.
Aktywny udzial Polski w pracach UE dotycz^cych rozwoju EPBiO wymaga skoordynowanego dzialania na poziomie miçdzyresortowym. Wiod^cymi podmiotami w tym zakresie s^.: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Spraw Wewnçtrznych i Administracji oraz Ministerstwo Sprawiedliwosci. Glôwnym wyzwaniem w tym obszarze dla MSWiA jest rozwijanie tzw. zdolnosci cywilnych (obszar dzialan policyjnych, administracja cywilna, ochrona ludnosci), ktôre wraz z zasobami militarnymi (grupy bojowe, struktura dowodzenia) tworz^. system zarz^dzania kryzysowego UE.
Dotychczasowe zaangazowanie Ministerstwa Spraw Wewnçtrznych i Administracji w EPBiO dotyczylo glôwnie obszaru dzialan policyjnych i koncentrowalo siç na przygotowaniach i udziale funkcjonariuszy Policji w misjach pokojowych. Istotnym elementem tych dzialan jest odpowiedni dobôr oraz szkolenie osôb przewidzianych do udzialu w operacjach EPBiO. W przypadku polskiej Policji, proces rekrutacji funkcjonariuszy do udzialu w misjach pokojowych koordynuje Wydzial ds. Kontyngentôw Policyjnych i Oficerôw L^cznikowych Biura Miçdzynarodowej Wspolpracy Policji Komendy Glôwnej Policji. Zgloszenia kandydatôw dokonywane s^. w formie raportôw skladanych do Komendanta Glôwnego Policji z zachowaniem drogi sluzbowej w terminach wskazanych przez wlasciwe komôrki kadrowe. Kandydaci powinni posiadac doswiadczenie w pelnieniu sluzby w kontyngentach policyjnych lub byc absolwentami tzw. kursu UN prowadzonego
7 Council Conclusions on ESDP, 10087/09, Brussels 18.05.2009
8
przez Centrum Szkolenia Policji w Legionowie . Sluchaczami tych kursow jest wyselekcjonowana w trakcie rozmow kwalifikacyjnych grupa policjantow, tworz^ca rezerw kadrow^. na stanowiska obserwatorow misji pokojowych ONZ, UE i OBWE. Jednoczesnie nalezy podkreslic, ze zarowno funkcjonariusze resortu spraw wewn^trznych i administracji jak i pracownicy cywilni mog^. uczestniczyc w kursach organizowanych przez siec europejskich osrodkow szkoleniowych funkcjonuj^cych w ramach sieci European Group on Training. Celem tych kursow jest zwi^kszanie cywilnego potencjalu UE do uczestniczenia w operacjach zarz^dzania kryzysowego.
Jakkolwiek obszar dzialan policyjnych jest obecnie wiod^cym elementem „cywilnej cz^sci" EPBiO, nalezy rowniez zwrocic uwage na akcentowan^. na forum UE potrzeb? rozwijania pozostalych obszarow w ramach zdolnosci cywilnych ( rz^dy prawa, administracja cywilna). Swiadczy to o kompleksowym podejsciu do rozwi^zywania sytuacji kryzysowych na forum UE.
Przykladem takich dzialan mog^. byc inicjatywy zmierzaj^ce do wzmocnienia zdolnosci cywilnych zarz^dzania kryzysowego podejmowane w okresie sprawowania prezydencji przez Republik^ Czesk^.. W tym kontekscie wazna byla dyskusja dotycz^c^. rozwijania zdolnosci cywilnych prowadzona na forum wspomnianego juz komitetu CIVCOM jak rowniez nieformalne spotkanie ministrow spraw zagranicznych (tzw. formula Gymnich) w marcu 2009 w miejscowosci Hluboka. W wyniku tego spotkania opracowano dokument „Operacyjne aspekty cywilnych zdolnosci EPBiO follow up Gymnich w Hluboka"9, w ktorym zwrocono uwage na znaczenie cywilnego zaangazowania w operacje EPBiO. Podkreslono ze cywilne misje EPBiO stanowi^. „jedn^. z najbardziej widocznych granic Wspolnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczenstwa i umozliwiaj^ rozwoj demokracji i rz^dow prawa, jednoczesnie przyczyniaj^c si? do zwi^kszania bezpieczenstwa wewn^trznego UE". Przypomniano rowniez o zobowi^zaniach zawartych w Civilian Headline Goal (CHG) 200810 dotycz^cych rozmieszczenia sil cywilnych w okresie 30 dni od podj?cia decyzji o uruchomieniu misji. W konkluzjach podkreslono znaczenie podejmowania dalszych wysilkow w celu implementacji powyzszego zobowi^zania.
Potrzeba wzmacniania zdolnosci cywilnych zostala rowniez podkreslona w Raporcie Prezydencji dotycz^cym EPBiO11. Dokument opisuje implementacji priorytetow zawartych
8 Podstaw^ formaln^ kursu jest decyzja nr 238/98 KGP z 04.XII.1998 r.
9 PSC MD 10-09_Civilian capabilities follow up to Gymnich final 050509
10 15863/04
11 10965/09
w Civilian Headline Goal (CHG) 201012 (stanowi^cego kontynuacjç CHG 2008) jaka miala miejsce w pierwszej polowie 2009 r. Prace implementacyjne koncentrowaly siç na rozwoju
13
systemu informatycznego wspieraj^cego zarz^dzanie EPBiO oraz na rozpoczçciu procesu tworzenia narodowych strategii ulatwiaj^cych rozmieszczenie personelu cywilnego na misjach EPBiO. Za wyzwanie na przyszlosc uznano „wypracowanie przez panstwa czlonkowskie strategii i struktur pozwalaj^cych w sposôb ci^gly pozyskiwac z wlasciwych ministerstw i sluzb niezbçdne sily i srodki na potrzeby EPBiO"
Nalezy rôwniez zwrôcic uwagç na dokument przygotowany w lipcu br. przez Sekretariat Rady „Ulatwianie rozmieszczania personelu cywilnego - obszary aktywnosci i dalsze dzialania"14. Jest on wynikiem seminarium poswieconego „narodowym strategiom" i okresla cztery podstawowe obszary, ktôre powinny byc uwzglçdnione w strategiach opracowywanych przez panstwa czlonkowskie. S3, nimi:
1. obszar regulacji prawnych obejmuj^cy sprawy rozwoju zawodowego i zabezpieczenie miejsc pracy osobom delegowanym na misje;
2. obszar srodkôw finansowych obejmuj^cy place osôb delegowanych na misje, koszty administracyjne, ubezpieczenia indywidualne, koszty szkolen itp.;
3. obszar ekspertôw cywilnych obejmuj^cy tworzenie i aktualizacjç krajowych list ekspertôw ze wszystkich instytucji zaangazowanych w operacje EPBiO;
4. obszar szkolen obejmuj^cy udzial w kursach organizowanych w ramach wlasnych mozliwosci szkoleniowych oraz udzial w kursach oferowanych przez inne panstwa. Nalezy oczekiwac, ze zawarte w tym dokumencie priorytety mog3 w przyszlosci
przybrac formç rekomendacji lub innego rodzaju zalecen, ktôre powinny zostac uwzglçdnione przy tworzeniu rozwi^zan krajowych.
D^zenia Unii Europejskiej do zapewnienia bezpieczenstwa swoim czlonkom oraz przeciwdzialania konfliktom poza granicami wspôlnoty nie ograniczaj^ siç jedynie do aktywnosci poszczegôlnych prezydencji oraz grup roboczych Rady. Rôwniez Parlament Europejski uczestniczy w strategicznym ksztaltowaniu architektury bezpieczenstwa europejskiego. Przykladem jest przyjçta w dniu 19 lutego 2009 r. rezolucja w sprawie europejskiej strategii bezpieczenstwa i europejskiej polityki bezpieczenstwa i obrony.
W czçsci ogôlnej rezolucji zawarto szereg zapisôw o charakterze strategicznym, ktôre wskazuj^ priorytety i obszary wiod^ce w zakresie szeroko rozumianego bezpieczenstwa. Jako
12 14823/07
13 Oprogramowanie Goalkeeper
14 11488/1/09 REV 1 Facilitating the deployment of civilian personnel - Areas of action and way ahead
podstawç europejskiej polityki bezpieczenstwa uznano koncepcjç „bezpieczenstwa ludzi' opart^ na prymacie jednostki a nie panstwa. W tym kontekscie istotnym wyzwaniem dla wspôlnoty jest wypracowanie podstaw do skutecznego dzialania w szerokim spektrum sytuacji kryzysowych. Rôwnoczesnie podkreslono rolç polityki zagranicznej i wspôlpracy wielostronnej z organizacjami miçdzynarodowymi w rozwijaniu autonomii strategicznej Unii Europejskiej. W odniesieniu do rozwoju europejskiej obronnosci, uznano, ze jej podstaw^. powinno bye poszanowanie miçdzynarodowego prawa w zakresie praw czlowieka i prawa humanitarnego oraz odpowiedzialnose parlamentarna za wszelkie dzialania podejmowane w tej sferze.
Rezolucja zwraca rowniez uwagç na rolç stosunkôw transatlantyckich i potrzebç koordynacji dzialan EPBiO i NATO, podkreslaj^c znaczenie wzajemnego poszanowania autonomii i zrozumienia w przypadku odmiennych wzglçdôw strategicznych.
W czçsci poswieconej europejskim interesom bezpieczenstwa zwrôcono uwagç na tendencjç do postrzegania problemôw bezpieczenstwa z perspektywy krajowej i zaniedbywanie odpowiedzialnosci za ochronç wspôlnych interesôw europejskich. Zaapelowano do panstw czlonkowskich o „kompleksowe nastawienie, ktôre pozwoli UE stae siç wazniejszym podmiotem na arenie miçdzynarodowej i stworzye skuteczniejsze europejskie przepisy dotycz^ce bezpieczenstwa". W celu ich wypracowania uznano za konieczne okreslenie wspôlnych dla calej Unii interesôw bezpieczenstwa, co pozwoli na prowadzenie spôjnej i skutecznej polityki w tym obszarze.
Parlament odniôsl siç rôwniez do europejskich ambicji w dziedzinie bezpieczenstwa, podkreslaj^c, ze UE nie powinna d^zyé do statusu supermocarstwa wzorem Stanôw Zjednoczonych lecz gwarantowae wlasne bezpieczenstwo, podejmowae dzialania na rzecz stabilnosci w s^siedztwie i aktywnie uczestniczye w wielostronnym systemie bezpieczenstwa w ramach ONZ.
W czçsci dotycz^cej stosunkôw z Rosj^. podkreslono, ze nie mozna ich postrzegae w oderwaniu od europejskiej struktury bezpieczenstwa, obejmuj^cej w szczegôlnosci NATO i OBWE. Zwrôcono siç do Rady o „otwarte i konstruktywne nastawienie do ewentualnych rozmôw pomiçdzy UE, Stanami Zjednoczonymi, Rosj^ i czlonkami OBWE nie bçd^cymi czlonkami UE na temat odnowienia transatlantyckiego konsensusu dotycz^cego bezpieczenstwa". Jednoczesnie Parlament wyrazil opiniç, ze zarôwno UE jak i NATO powinny prowadzie z Rosj^. dialog dotycz^cy w szczegôlnosci spraw bezpieczenstwa regionalnego, polityki energetycznej, obrony przeciwrakietowej i nieproliferacji broni masowego razenia.
W odniesieniu do budowy zdolnosci europejskich do dzialan w sytuacjach kryzysowych Parlament podkreslil znaczenie cywilnego wymiaru EPBiO i wezwal panstwa czlonkowskie do wzmozenia wysilkôw w celu „oddania do dyspozycji" personelu na potrzeby cywilnych misji EPBiO. Wi^ze siç to z faktem, ze sposrôd 22 przeprowadzonych dotychczas operacji EPBiO 16 mialo charakter cywilny. Parlament zdecydowanie stwierdzil, ze w stosunku do rozwoju wojskowego wymiaru EPBiO postçpy dotycz^ce rozwijania zdolnosci cywilnych nie s^ wystarczaj ^ce i wezwal Radç oraz Komisjç do podjçcia dzialan maj^cych na celu zwiçkszenie tych zdolnosci. Jednoczesnie rezolucja wzywa do utworzenia stalej kwatery operacyjnej UE odpowiedzialnej za planowanie strategiczne i prowadzenie operacji EPBiO. Parlament podkreslil rôwniez potrzebç nowego spojrzenia na sferç bezpieczenstwa i zachçcil do podejmowania inicjatyw zwi^zanych z wypracowywaniem wspôlnych standardôw i systemu szkolenia dla personelu EPBiO.
Podsumowuj 3c, nalezy stwierdzic, ze Europejska Polityka Bezpieczenstwa i Obrony jest waznym instrumentem wykorzystywanym przez Uniç Europejsk^ do ksztaltowania architektury bezpieczenstwa miçdzynarodowego. Istotnym elementem EPBiO s^ tzw. cywilne aspekty. Oznaczaj^ one ogôl sil i srodkôw znajduj^cych siç w posiadaniu administracji cywilnej, ktôre sluzyc mog3 wspieraniu operacji pokojowych organizowanych w ramach EPBiO. Tendencja do wzmacniania „cywilnego wymiaru" EPBiO jest stale obecna zarôwno w pracach Rady jak i Parlamentu Europejskiego.
Literatura
1. The Alliance's Strategic Concept, North Atlantic Council 24.04.1999,
2. A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy 12.12.2003,
3. EU - NATO Declaration on European Security and Defence Policy (ESDP) 16.12.2002,
4. Civilian Headline Goal 2008, approved by the Brussels European Council 17.12.2004,
5. Council Decision of 22 January 2001 setting up the Political and Security Committee,
6. CHG 2010, Doc. 14823/07,
7. Council Conclusions on ESDP, 10087/09, Brussels 18.05.2009,
8. PSC MD 10-09-Civilian capabilities follow up to Gymnich final 050509,
9. 11488/1/09 REV 1 Facilitating the deployment of civilian personnel - Areas of action and way ahead.
