CC BY
32
dr inz. Eugeniusz W. ROGUSKI
Dyrektor Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpozarowej
ELEMENTY LOKALNEJ POLITYKI I STRATEGII
BEZPIECZENSTWA
Streszczenie
Autor sygnalizuje w artykule problematyk? zwi^zan^. z zagadnieniem wplywu decentralizacji i dekoncentracji kompetencji na poziom bezpieczenstwa. Artykul zawiera wprowadzenie do modelu zarz^dzania bezpieczenstwem w uj^ciu lokalnym oraz relacje katastrofa - post^p.
Summary
The author indicates problems connected with influence of decentralization and deconcentration of competences on safety level. The article contains introduction to safety management model from the local point of view and relations the disaster -the development.
Wprowadzenie
Od wielu dziesi^cioleci przyj^to za zasad? w naszym kraju, ze polityka i strategia zastrzezone s^. dla szczebla centralnego. Oznaczalo to w praktyce, ze tak zwany teren tzn. struktury posrednie i lokalne nie podejmowaly dzialan bez sygnalu w postaci dyrektyw, zalecen, instrukcji czy tez po prostu polecen z „gory". System ten funkcjonowal ku „ogolnemu zadowoleniu", tym bardziej, ze nadzor centralny polegal wyl^cznie na kontroli realizacji celow i zadan okreslanych odgornie.
Obecnie w zwi^zku z decentralizacji panstwa przy rownoczesnej dekoncentracji kompetencji i uprawnien wynikaj^cymi z reformy administracyjnej, wdrazany jest kompletnie odmienny model zarz^dzania panstwem. Model ten opiera si? w glownej mierze na samodzielnosci decyzyjnej samorz^dowych organow administracji publicznej. Szerokie kompetencje okreslone ustawami z jednej strony oraz ogromna odpowiedzialnosc z drugiej,
stawiaj^. wladze samorz^dowe przed nie lada problemem, szczególnie przy niezmiernie skromnych srodkach finansowych.
Ograniczone srodki finansowe niewystarczaj^ce do pokrycia wszelkich potrzeb zmuszaj^ lokalne wladze do podejmowania decyzji o wyborze ich przeznaczenia. Decyzje
0 realizacji jednych zadan w pelnym wymiarze, innych w ograniczonym czy tez wreszcie odst^pienie od realizacji pozostalych maj^. charakter strategiczny, a nawet czçsto polityczny (w rozumieniu polityki lokalnej). Czçstokroc stosowane rozwi^zania w s^siednich jednostkach administracyjnego podzialu panstwa s^. rózne i niewiele maj^ wspólnego z tak zwanymi ogólnokrajowymi. Odmiennosci te wynikaj^. z lokalnej specyfiki. Praktyczne kazda gmina czy powiat s^. odmienne pod wieloma wzglçdami, takimi jak:
• powierzchnia,
• zaludnienie,
• uprzemyslowienie,
• posiadane zasoby,
• struktura zatrudnienia,
• jakosc i nasycenie infrastruktur^,
• zasobnosc mieszkanców,
• i wieloma, wieloma innymi.
Lokalna specyfika, wymaga formulowania i planowania odmiennych, indywidualnych, wynikaj^cych z potrzeb i mozliwosci celów strategicznych, pierwszoplanowych, oraz pomocniczych.
Bezpieczeústwo w ujçciu lokalnym
Bezpieczenstwo nalezy do jednej z najbardziej elementarnych potrzeb czlowieka. Ze wzglçdu na sposób zarz^dzania mozna wyróznic kilka poziomów bezpieczenstwa.
1 chociaz zawsze ostatecznym celem funkcjonowania systemów bezpieczenstwa jest bezpieczenstwo czlowieka to sposób ich funkcjonowania zalezy od szczebla organizacji systemu. Podstawowym szczeblem zarz^dzania bezpieczenstwem jest szczebel lokalnej administracji samorz^dowej. Wójtowie, prezydenci, burmistrzowie, starostowie odpowiadaj^ za bezpieczenstwo spolecznosci, którym przewodz^.
Na ogól bezpieczenstwo definiuje siç jako brak zagrozen. Jest to jednak wielce niedoskonala definicja, gdyz taka sytuacja w ogóle nie ma miejsca. Przeciwnie zyjemy w otoczeniu ryzyka. Mozna by rzec, ze nasze zycie przebiega w przestrzeni ryzyk. Ryzyka
s^ wszechobecne i nieuniknione. Problem polega tylko na tym, na jakim poziomie wyst?powania poszczególnych ryzyk mog^ bye one akceptowalne przez dan^. spolecznose. Ryzykoi bezpieczenstwo s^. ze sob^ scisle zwi^zane. Mianowicie bezpieczenstwo jest to stan otoczenia cywilizacyjnego i srodowiska naturalnego dowolnej spolecznosci lokalnej. Stan ten okreslony jest przez poziom calosciowego ryzyka w nich wyst?puj^cego.
Maj^c na uwadze powyzsze, wyst?puje koniecznose zmiany sposobu zarz^dzania bezpieczenstwem z zarz^dzania poprzez sluzby na zarz^dzanie poprzez cele, przynajmniej w pierwszym etapie transformacji zarz^dzania.
Obecny model zarz^dzania bezpieczenstwem na poziomie lokalnym, opiera si? w glównej mierze, na funkcjonowaniu okreslonych sluzb, ich autonomicznym dzialaniu i co najwyzej skladaniu sprawozdan przed organami samorz^dowymi lub rz^dowymi. Strategia dzialania sluzb, inspekcji i strazy (administracji zespolonej) opiera si? glównie na reagowaniu na zdarzenia. A wi?c, skupia si? na obnizaniu ryzyka poprzez minimalizacj? skutków zdarzenia niekorzystnego poprzez szybk^. i skuteczn^ reakcj?. Dominuje paradygmat „gotowosci bojowej". Jedn^. z wazniejszych wad zarz^dzania tylko poprzez gotowose bojow^ jest zamkni?cie si? sluzby w stosunku do spolecznosci lokalnej. Poza zakazami, nakazami, karaniem mandatami, a w najlepszym razie ostrzezeniami nie ma praktycznie zadnego dialogu ze spolecznosci^. lokaln^. A przeciez dialog taki jest niezb?dny, co najmniej z dwóch powodów:
- Powód pierwszy - zwi^zany jest z uswiadamianiem spolecznosci lokalnej spraw zwi^zanych z zagrozeniami po to, by po wyst^pieniu zdarzenia niekorzystnego ich zachowanie bylo bardziej adekwatne do okolicznosci i poprzez swoj^. racjonalnose wspomagalo akcj? ratownicz^..
- Powód drugi - zwi^zany jest z uswiadamianiem spolecznosci lokalnej przyczyn powstawania zdarzen niekorzystnych po to, by mozna bylo ich w cz?sci unikn^e.
O ile powód pierwszy bardziej zwi^zany jest z minimalizacj^ skutków powstalych zdarzen i wi^ze si? w duzej mierze ze strategic gotowosci bojowej, o tyle powód drugi zwi^zany jest ze sfer^. prewencji. Prewencja wymaga od eksperta do spraw bezpieczenstwa innych umiej?tnosci niz umiej?tnosci eksperta z tej samej dziedziny, lecz skupionego na reagowaniu. Wazn^. cech^. prewencji, która decyduje o jej znaczeniu jest to, ze w dluzszej perspektywie czasowej jest ona bardziej oplacalna. I to zarówno ze wzgl?du na koszty jak i samo bezpieczenstwo. Przeciez eliminowanie przyczyn zdarzen niekorzystnych, eliminuje same zdarzenia. Wówczas koszty skutków nie istniejq,. Natomiast koszty prewencji
s^. zawsze nizsze niz koszty usuwania skutkow, w szczegolnosci dotyczy to zdarzen
0 wymiarze katastrofy.
Aby powyzsze zmiany mogly przyniesc oczekiwane efekty, musi nast^pic zjawisko „wtapiania si?" sluzb w tym ratowniczych w spolecznosci lokalne.
W omawianych kierunkach, zmiana doktryny sluzb ratowniczych spowoduje, ze latwiej i pewniej znajd^. one swoje miejsce w obszarze kompetencji starosty. Oznacza to rowniez, ze znajd^. okreslone miejsce nie tylko w powiecie, ale b?d^ spelniac wyznaczon^. im rol? w rozwoju wspolpracy mi?dzy powiatami. Tworzenie zwi^zkow gmin
1 powiatow, zwi^zkow miast i miasteczek, a takze metropolii, to wyrazny znak czasu Polski samorz^dowej. Zwi^zki te, w ramach swoich porozumien, dotykaj^. rowniez spraw zwi^zanych z bezpieczenstwem. Powoduje to zwi?kszenie efektywnosci dzialan, poprzez mozliwosc uzupelnienia sil i srodkow na zasadach wzajemnej pomocy. Jednak kluczowym zagadnieniem przyspieszaj^cym liczb? takich porozumien jest sprawa obnizenia kosztow. Niestety, nawet wsrod rozwini?tych krajow europejskich brak jest doswiadczen zwi^zanych z wplywem tworzenia zwi^zkow terytorialnych jednostek samorz^dowych, a dzialalnosci^ prewencyjn^.W procesie doskonalenia prac prewencyjnych, po eliminacji (prawie likwidacji) przyczyn najprostszych, wymagana jest wi?ksza precyzja badawcza, a ta niestety maleje wraz ze wzrostem skali obszaru, ktorego topografi? ryzyka badamy. Zalet^. natomiast jest pol^czenie wysilkow pracownikow roznych urz?dow, zwi?kszaj^cy ich zdolnosci do zastosowania lepszych narz?dzi, zwi^zanych z analiz^ ryzyka. Poprawia si? przeplyw informacji i uwspolnia prace prewencyjne.
Klasyczny cykl tzw. lancucha bezpieczenstwa tj. sukcesywne przechodzenie z fazy reagowania do odbudowy, a nast?pnie zapobiegania i przygotowania, cechuje si? pasywnosci^. w stosunku do potencjalnych i realnych zagrozen. Jest to klasyczny sposob podejscia do zarz^dzania bezpieczenstwem tzw. strategii reagowania. Oznacza to, ze funkcjonuj^cy system abstrahuje od liczby zdarzen niekorzystnych oraz ich przyczyn, natomiast opiera si? w glownej mierze na reagowaniu na sytuacje „post, factum", czyli leczenie skutkow, nie przyczyn. Stan taki w warunkach krajowych mozna nazwac standardem.
Efekt dzialania takiego systemu stwarza pozorne wrazenie poprawy bezpieczenstwa. Najlepszym przykladem tego stanu jest fakt ci^glego wzrostu liczby zdarzen niekorzystnych, wymagaj^cych reagowania operacyjnego (w ci^gu 5 lat, z 250 tys. w 1999r., do 400 tys. zdarzen w 2003 roku).
Wydaje siç niezbçdnym zmodyfikowanie strategii reagowania o elementy strategii prewencji i stworzenie strategii synergicznej. Polegalaby ona na pelnej analizie potencjalnych zagrozen i ich przyczyn, a nastçpnie zaplanowaniu dzialan niedopuszczaj^cych do ich powstania, niweluj^cych ich liczbç. Tylko zdarzenia nieprzewidziane oraz nieuniknione wymagalyby reagowania operacyjnego.
Ryc. 1 Czterofazowe zarzqdzanie kryzysowe z uwzglçdnieniem reagowania
prewencyjnego
Powstaje w zwi^zku z tym nowa koncepcja tzw. reagowania prewencyjnego - w odroznieniu od reagowania interwencyjnego, polegaj^ca na podejmowaniu czynnosci niedopuszczaj^cych do powstawania sytuacji niekorzystnych, a w przypadku sytuacji nieuniknionych -do ograniczenia ich skutkow. Reagowanie prewencyjne moze byc realizowane dwoma torami:
wedlug wlasnych kompetencji tj. wtedy, kiedy organ, b^dz struktura organizacyjna, identyfikuj^ca zagrozenia posiada mozliwosci prawne i organizacyjne oraz merytoryczne, wedlug kompetencji innych organow b^dz struktur, wtedy, gdy nie posiada bezposrednich kompetencji prawnych, moze jedynie zainicjowac proces reagowania w strukturze wlasciwej.
REAGOWANIE
KRYZYS
PRZYGOTOWANIE
ODBUDOWA
ZAPOBIEGANIE
Ryc. 2 Fazy zarz^dzania bezpieczenstwem w strategii synergicznej
Strategia synergiczna winna opierac si? na logice budowania systemu od dolu ku gorze. Stworzenie bezpiecznych gmin, daje bezpieczne powiaty i dalej wojewodztwa i kraj. W proponowanym systemie logika mafych ojczyzn jest determinant^ uzyskania spodziewanego efektu podniesienia poziomu bezpieczenstwa.
Katastrofy a post^p
Do niedawna, efekty relacji pomi?dzy katastrofami-destrukcyjnymi sytuacjami nadzwyczajnymi i post?pem cz?sto byly ignorowane. Katastrofy postrzegane byly wyl^cznie w wymiarze reagowania na nie i post?p nie byl rozpatrywany w kontekscie redukcji czy tez zwi?kszenia wrazliwosci na katastrofy.
Ponizej przedstawiono mozliwe wzajemne oddzialywania post?pu i katastrofy oraz pozytywne i negatywna relacje pomi?dzy nimi, kazde z podstawowych grup powi^zan zakwalifikowano do jednego z czterech pol diagramu (ryc.3):
Ryc. 3 Relacje katastrofa-postgp
A) Katastrofa moze hamowac programy rozwojowe niszcz^c wieloletnie inicjatywy
rozwojowe. Na przyklad system transportowy lub infrastruktura techniczna moze byc zniszczona w wyniku trz^sienia ziemi, osuni^cia gruntu lub powodzi, jest to szczegolnie istotne przy ograniczonych, scisle reglamentowanych zasobach finansowych;
B) Odbudowa i modernizacja po katastrofie daje istotne mozliwosci do zainicjowania
nowych programow rozwojowych, kreowaniu nowych materialow, technologii i rozwi^zan organizacyjnych, wynikaj^cych z doswiadczen pokryzysowych oraz nowych tendencji i technologii;
C) Programy rozwojowe w przypadku niepelnej analizy tak zwanego otoczenia mog^.
pogl^biac wrazliwosc na katastrofy. Na przyklad; nieskorelowanie planow przestrzennego zagospodarowania z planami gospodarki wodnej moze doprowadzic do wzrostu zagrozenia powodziowego terenow zurbanizowanych,
D) Programy rozwojowe mog^. byc projektowane w celu redukowania podatnosci na katastrofy i negatywne ich skutki. Powszechnie nazywa si? je programami prewencyjnymi.
Lokalne wladze, ktore ignorj relacje pomi^dzy katastrofami a post^pem przynosz^ szkod^ spolecznosci, ktorej sluz^.. Wlasciwe rozwi^zania powi^zan pomi^dzy rozwojem i katastrofy wymagajy instytucjonalnych i strukturalnych zmian w mysleniu poprzedzajycych przyszle dzialanie. Wieloplaszczyznowe analizy skutkow wywolanych planowanymi programami rozwojowymi sy jedyny drogy w celu unikni^cia negatywnych skutkow relacji post^p-katastrofa.
Sprawy oczywisty jest fakt, ze tworzenie lokalnych programow rozwoju i planow ich wdrazania mozna okreslic jako ksztaltowanie lokalnej polityki i strategii. Tak, wi^c elementami lokalnej polityki i strategii bezpieczenstwa winno byc uwzgl^dnianie w pracach koncepcyjnych i planistycznych ponizszych czterech obszarow:
• Katastrofy ograniczaj programy rozwoj owe,
• Programy odbudowy i modernizacji mogy promowac post^p i redukowac podatnosc
na katastrofy,
• Rozwoj moze pogl^bic podatnosc na katastrofy,
• Rozwoj moze zmniejszyc podatnosc na katastrofy.
Powyzszy czteroobszarowy podzial jest w pewnym zakresie, podzialem sztucznym, lecz w celu zrozumienia zawilych zwiyzkow przyczynowo-skutkowych pomi^dzy post^pem czy tez rozwojem cywilizacyjnym, a nadzwyczajnymi zdarzeniami o charakterze destrukcyjnym prowadzycymi do kryzysu, niezb^dny.
Podsumowanie
Ksztaltowanie bezpieczenstwa na okreslonym, poz^danym poziomie jest efektem planowego przemyslanego i sprawnego procesu zwanego zarzydzaniem bezpieczenstwem. Najsprawniejsze nawet zarzydzanie bez okreslenia hierarchii priorytetow nie moze zapewnic wymiernego, dlugofalowego sukcesu.
Tylko lokalne podejscie do zagadnien bezpieczenstwa gwarantuje logiczne i adekwatne do realiow okreslenie celow strategicznych, pierwszoplanowych i pomocniczych. Dopiero po ich okresleniu mozna zaplanowac proces zarzydzania bezpieczenstwem, jako zespol dzialan dlugofalowych polegajycych na:
• Zapobieganiu kryzysom na najwczesniejszym mozliwie etapie, co jest calkowicie uzaleznione od istnienia lokalnego systemu monitorowania zagrozen, a raczej ich objawow, oraz systemu prognozowania rozwoju zdarzen;
• Umozliwieniu podejmowania i wykonywania planowego dzialania organom administracji publicznej w celu zapewnienia bezpieczenstwa ludziom, ich mieniu i srodowisku oraz ciqglosci funkcjonowania administracji w przypadku wyst^pienia zagrozen prowadz^cych do kryzysu lub stanów nadzwyczajnych w tym wojennego;
• Szacowaniu skutków bçd^cych konsekwencjami sytuacji kryzysowych lub nadzwyczajnych;
• Usuwanie negatywnych skutków sytuacji kryzysowych i nadzwyczajnych ze szczególnym uwzglçdnieniem odbudowy i modernizacji.
Tak, wiçc dose powszechne twierdzenie, jakoby decentralizacja i dekoncentracja musialy prowadzie do obnizenia poziomu bezpieczenstwa powszechnego, przy zastosowaniu opisanych wyzej metod i zasad przestaje bye prawdziwe. Wyj^tek stanowi^. zagrozenia ustawowo przypisane szczeblowi centralnemu takie na przyklad jak zagrozenie bezpieczenstwa granic panstwowych, zagrozenia o charakterze militarnym, zagrozenia radiologiczne.
Literatura
1. Ustawa z dnia 8 marca 1990r. O samorz^dzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z pózn. zm.).
2. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. O samorz^dzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z pózn. zm.)
3. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. O samorz^dzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z pózn. zm.)
4. Disaster Management Course, Cranfield University, Disaster Management Center UK 2000
5. Materialy szkoleniowe Reforma Administracji Publicznej. Podstawowe wartosci i zalozenia reformy ustrojowej, Ustrój samorz^du terytorialnego w Polsce. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów 1999r.
6. Materialy szkoleniowe Reforma Administracji Publicznej. Nowy podzial kompetencji i zadan administracji rz^dowej i samorz^dowej. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów 1999r.
7. Community Disaster Education Guide. American National Red Cross, 1992.
8. E.W.Roguski. Planowanie cywilne, matryca bezpieczenstwa, zarz^dzanie skutkami. Zarz^dzanie bezpieczenstwem na poziomie lokalnym, SGSP,Warszawa 2002r.
9. J.Wolanin, E.W.Roguski, D.Wojciechowska „ Sterowanie ryzykiem-rozwi^zania modelowe", mat.konf II Mi^dzynarodowa konferencja „ Perspektywy i rozwoj systemow ratownictwa, bezpieczenstwa i obronnosci w XXI wieku", Gdansk, czerwiec 2002;
10. E.W.Roguski „Elementy lokalnej polityki i strategii bezpieczenstwa", „Planowanie zintegrowane jako element zarz^dzania kryzysowego" praca zbiorowa pod redakj Jerzego Wolanina pt.: „Zarz^dzanie bezpieczenstwem. Wybrane zagadnienia ochrony ludnosci 3" Szkola Glowna Sluzby Pozarniczej, Fundacja Edukacja i Technika Ratownictwa, Warszawa 2003, str. 57-77;
11. E.W.Roguski „Planowanie zintegrowane w zarz^dzaniu bezpieczenstwem", Zarz^dzanie bezpieczenstwem w sytuacjach kryzysowych, Instytut Problemow Wspolczesnej Cywilizacji, Warszawa 2003, str. 5-15;
12. S. Benet, Human error - by Design? Perpetuity Press, Leicester, UK, 2001.
13. S. Benet, Wyci^ganie wnioskow z katastrof - teoria i praktyka, wyklad monograficzny z cyklu Safety of Society, SGSP,2003.
14. T. Brian, S. Raynolds, Learning from disaster, Home Office, UK, 1997.
15. Dealing with disaster, Home Office UK, 1997.
16. R. Gist, B. Lubin, Response to disaster: Psychosocial, Community and Ecological Approaches, Brunner/Mazel, Philadelphia, USA, 1999.
17. E.W. Roguski, „Narodowe systemy zarz^dzania kryzysowego oraz planowania cywilnego w wybranych krajach UE", Zarz^dzanie bezpieczenstwem na poziomie lokalnym, SGSP-EDURA - Cz^stochowa, 2001 r., str. 19-56.
18. E.W. Roguski, „Planowanie cywilne, matryca bezpieczenstwa, zarz^dzanie skutkami", Zarz^dzanie bezpieczenstwem na poziomie lokalnym 2, SGSP - EDURA Warszawa, 2002 r., str. 21-26.
19. E.W. Roguski, „Podstawy planowania cywilnego na podstawie istniej^cych uregulowan prawnych i projektu nowej ustawy". Bezpieczenstwo powszechne - rola powiatow, Lancut 2001 r.
20. W.M. Stringfield, Emergency Planning and Management, second edition, Rockville, Maryland, USA, 2000.
