CC BY
28ТЕЗИСЫ ОБ ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ В СОВРЕМЕННОМ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОМ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ
THESES ABOUT SHARED OWNERSHIP IN MODERN AGRICULTURAL LAND USE
Липски Станислав Анджеевич, доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», Москва, Россия, lipski-sa@yandex.ru
Stanislav A. Lipski, doctor of economic sciences, docent, head of the chair of land law, State university of land use planning, Moscow, Russia, lipski-sa@yandex.ru
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы, связанные с проблемами земельных долей и активно развивающимся с 2011 г. процессом признания в судебном порядке невостребованных долей муниципальной собственностью. Сделан вывод, что в ближайшие 5-6 лет проблема невостребованных долей будет в основном решена.
Summary: The article considers the issues related to the problems of land share and the process of recognizing of unclaimed shares as municipal property in court that has been actively developing since 2011. The author concludes that the problem of unclaimed shares will be mostly solved in the next 5-6 years.
Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, земельные доли, приватизация, долевая собственность, законопроекты.
Keywords: agricultural land, land plot, land shares, privatization, share ownership, legislative proposals.
Проблема земельных долей очень актуальна [1, 2, 8]. Автор статьи исследует ее более 25 лет (подробнее - [6, 7]), это, наряду с анализом
текущей статистической отчетности [3] позволило охарактеризовать современное сельскохозяйственное землепользование следующими тезисами.
1. Суммарная площадь сельскохозяйственных угодий, переданных сельским жителям в виде земельных долей, к середине 1990-х гг. составляла 114,4 млн. га. К настоящему времени она сократилась на четверть - до 84,8 млн. га, в результате: а) приобретения земельных долей у их собственников агрохозяйствами, б) выдела долей в земельные участки (например, для фермерства), в) «работы» с 2011 г. муниципалитетов по выявлению невостребованных долей, признанию их муниципальной собственностью и последующего выделения в участки.
2. С момента образования земельных долей политика государства в отношении них балансирует между двумя вариантами:
-социальным, соответствующим интересам граждан-собственников земельных долей и предусматривающим их существование на длительную перспективу;
-экономическим (агропроизводственным), соответствующим интересам агрохозяйств - постепенная или даже единовременная ликвидация долей, как временного инструмента, созданного на период реорганизации агрохозяйств, которая уже завершена [9].
Вплоть до 2005 г. основным оставался первый из них, но в том году, во-первых, возможности распорядиться своей долей были сильно ограничены - только: 1) указать ее в завещании, 2) внести ее в уставный капитал «своего» агрохозяйства, занимавшего монопольное положение; 3) передать ее другому сособственнику общего участка или этому же агрохозяйству (или фермеру, уже использующему участок); 4) выделить свою долю в участке. Во-вторых, прежнее право государства и муниципалитетов выступать в качестве преимущественного покупателя земельных долей перешло к агрохозяйствам.
При определении вектора государственной политики по отношению к приватизированным в период реорганизации агрохозяйств СТОЛЫПИНСКИЙ ВЕСТНИК 1.2020 Страница 21
сельскохозяйственным угодьям на последующие периоды представляется важным сохранять преемственность и безусловное признание ранее возникших и подтвержденных государством прав на земельные доли. При разработке возможных законопроектов, корректирующих сложившееся регулирование вопросов, связанных с земельными долями и реализацией прав на них, нужно не ограничиваться (ставшей за последние годы нормой) оценкой степени возможного регулирующего воздействия разрабатываемых актов (она больше связана с предпринимательской и иной экономической деятельностью и бюджетными расходами), но и учитывать социальный фактор.
3. Невостребованные земельные доли упоминаются в нормах законодательства с середины 1990-х гг. Однако только к 2011 г. был разработан работающий на практике правовой механизм решения этой проблемы, предусматривающий их переход к муниципалитетам. В нем два ключевых участника: 1) органы местного самоуправления и 2) суды. Анализ судебной проведенной нами практики выявил, что последние часто ставят под сомнение в правомерности включения местными администрациями долей в списки невостребованных. К настоящему времени суды удовлетворили иски о признании собственностью муниципалитетов невостребованных долей общей площадью 16,9 млн. га (примерно половина), темпы этого процесса позволяют судить, что в ближайшие 5-6 лет острота проблемы невостребованных долей спадет.
При этом надо учитывать, что современный механизм перехода невостребованных долей к муниципалитетам дифференцирует такие доли по трем основаниям их невостребованности:
1) собственники долей не распоряжались ими за последние 3 года; это
наиболее «работающее» основание, но определенная сложность при этом
состоит в том, в случае смерти собственника доли, включенной в список
невостребованных, вступление в права на нее наследника означает начало
нового отсчета 3-летнего срока нераспоряжения, и если такая доля была СТОЛЫПИНСКИЙ ВЕСТНИК 1.2020 Страница 22
включена в «общий» список, то «бракуется» он весь. Насколько это правомерно и справедливо? Нами предлагается такой подход, что не принятие собственником доли каких-либо юридически значимых действий по поводу нее можно расценивать как факт того, что в данном случае приватизация не завершилась (государство ее передало, даже выдало документ-свидетельство, но процесс до конца не доведен - к реализации прав лицо так и не приступило). Тогда как иные трактовки такой безвозмездной принудительной передачи невостребованной доли муниципалитету означают ни что иное, как ее конфискацию;
2) не упоминание «собственника» в акте о приватизации соответствующих земель. Таких случаев меньше, но они намного более спорны. Ведь если число долей (и сособственников) сокращается, то это основание, в первую очередь, для пропорционального увеличения долей всех остальных сособственников общего участка (который уже несколько десятков лет как приватизирован), а не для изъятия доли муниципалитетом;
3) собственник доли умер, и никто не вступил в права наследования ею. Сложность в этом случае состоит в том, что муниципалитетам некому предъявлять иск. Поэтому вполне обоснованными представляются предложения решать такие вопросы, оставаясь в рамках гражданского права и применяя правила о выморочном имуществе.
4. Общую площадь всех невостребованных долей к моменту начала действия современного механизма их перехода к муниципалитетам следует оценить в 34 млн. га, но этот показатель носит, в общем-то, оценочный характер, по причине того, что следует допустить возможность включения региональными органами АПК одних и тех же долей в списки и невостребованных, и перешедших в муниципальную собственность.
5. За 2014-2018 гг. число долей, включенных в списки невостребованных, увеличились с 792,4 тыс. до 1736,7 тыс., а их суммарная площадь - с 15,8 млн. га до 16,9 млн. га. Но включение и исключение из таких списков представляет собой непрерывный процесс, поскольку с СТОЛЫПИНСКИЙ ВЕСТНИК 1.2020 Страница 23
течением времени местные администрации выявляют новые доли, инициируют по ним собрания дольщиков и обращаются суды, которые в одних случаях признают их муниципальной собственностью, а в других -нет.
6. За 5-летний срок судами удовлетворены иски местных администраций в отношении 1690,7 тыс. невостребованных долей общей площадью 16,9 млн. га (это более 90% от того, что было изначально заявлено как невостребованные доли). Затем из них муниципалитетами было выделено в земельные участки 480,1 тыс. долей общей площадью 8,4 млн. га (это составляет, соответственно, 28,4% и 49,7% от перешедших в их собственность долей). При этом темпы формирования муниципалитетами земельных участков в счет невостребованных долей превышают ход работ по постановке на кадастровый учет участков, находящихся в общий долевой собственности. Объяснениями этого являются как прямое требование закона, так и экономическая заинтересованность муниципалитетов в этом - ведь как раз для такого выдела в участки признанных их собственностью долей они и ведут всю работу с ними.
7. Следует рассмотреть вопрос о возвращении муниципалитетам имевшейся у них до 2005 г. возможности выкупа земельных долей у граждан -собственников, которые хотят их продать, но не находят покупателя с достойным предложением. Это не только будет способствовать росту их имущественного потенциала и повышению доходной базы, но и позволит защитить собственников земельных долей от монопольного диктата агрохозяйств. В то же время предоставление соответствующего права муниципалитетам, изменяющее нынешнее монопольное положение агрохозяйств, изменит сложившийся баланс между ними. Принятие такого решения также будет означать более сбалансированный подход государства к выбору приоритетного направления решения проблемы земельных долей -социальное или экономическое.
8. К настоящему времени в отношении 56,9% площадей, находящихся в общей долевой собственности проведены кадастровые работы и на 9,8% составлены проекты межевания. Также ежегодно по стране целом из находящихся в общей собственности земель выделяется в участки 285-290 тыс. долей площадью 8-8,5 млн. га (то есть около 15% от площади таких земель). Это достаточно высокие темпы и такие объемы могут создавать проблемы для агрохозяйств, осуществляющих на общих участках (из которых производится выдел) текущую хозяйственную деятельность, а никакого согласия на это от агрохозяйства сейчас не требуется. Поэтому следует рассмотреть возможность введения обязательности получения такого согласия (если ранее собственник доли не возражал против заключения арендного соглашения с агрохозяйством). Это будет способствовать устойчивости землепользования. В то же время с 2005 г. выдел участка, фактически, остался единственной возможностью для собственника доли самостоятельно распорядиться ею (без согласия агрохозяйства). Поэтому эту идею следовало бы продвигать в мягкой форме, например, рекомендовав предусматривать такой запрет при перезаключении арендного соглашения на новый срок.
9. Решение всего комплекса проблем общей долевой собственности на приватизированные в начале 1990-х гг. земли (неурегулированность взаимоотношений между их собственниками, которых более 8 млн., и занимающими по отношению к ним с 2005 г. монопольное положение агрохозяйствами, использующими их угодья) в краткосрочной перспективе вряд ли возможно. Причем, учитывая социальный фактор, каких-либо скоропалительных решений здесь быть не должно - только эволюционные. Но ее масштаб постепенно сокращается, так как часть долей (невостребованные) переходит в муниципальную собственность, идет процесс установления границ для общих земель, из них отдельными сособственниками выделяются участки под фермерство и в других целях. Определенные меры следует предпринять для снижения ее остроты, СТОЛЫПИНСКИЙ ВЕСТНИК 1.2020 Страница 25
подключив к ее решению как возможных покупателей долей муниципалитеты (в качестве альтернативы агрохозяйствам-монополистам).
Литература
1. Актуальные проблемы развития земельного законодательства и смежных отраслей (к международной научно-практической конференции «Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт ХХ века и современность»): монография. / Под редакцией С.А.Липски. - М.: ИП КИМ Л.А, 2018. - 186 с.
2. Волков С.Н., Хлыстун В.Н. и др. Основные направления использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации на перспективу. - М.: ГУЗ. 2018. - 344 с.
3. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в 2017 году. - М.: Росинформагротех, 2019. - 328 с.
4. Иванов Н.И. Перспективы использования сельскохозяйственных земель Московской области на современном этапе. // Путь науки. 2015. № 1. С. 59-61.
5. Комов Н.В., Чешев А.С. Комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов. // Экономика и экология территориальных образований. 2018. Т. 2. № 1. С. 6-21.
6. Липски С.А. Правовые аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения в постсоветской России. // Журнал российского права, 2014. № 4, С. 12-19.
7. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсоветской России (теория, методология, практика): монография - М.: ГУЗ, 2017. - 316 с.
8. Полунин Г.А., Алакоз В.В., Черкашин К.И. Институт долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения: проблемы и их решения. //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 9 (176). С. 5-21.
9. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.
References
1. Aktual'nye problemy razvitiya zemel'nogo zakonodatel'stva i smezhnykh otraslei (k mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii « Vektory razvitiya zakonodatel'nogo obespecheniya gosudarstvennoi zemel'noipolitiki: opyt ХХveka i sovremennost'»): monografiya.(2018). Pod redaktsiei S.A.Lipski. M.: IP KIM L.A.
2. Volkov S.N., Khlystun V.N. i drugie. (2018). Osnovnye napravleniya ispol'zovaniya zemel'sel'skokhozyaistvennogo naznacheniya v Rossiiskoi Federatsii na perspektivu [Main directions of use of agricultural land in the Russian Federation for the future.]. Moscow: GUZ.
3. Doklad o sostoyanii i ispol'zovanii zemel' sel'skokhozyaistvennogo naznacheniya v 2017 godu (2019) [Report on the state and use of agricultural land in 2017]. Moscow: Rosinformagrotekh.
4. Ivanov N.I. (2015). Perspektivy ispol'zovaniya sel'skokhozyaistvennykh zemel'Moskovskoi oblasti na sovremennom ehtape [Prospects of use of agricultural land of the Moscow region at the modern stage]. Put' nauki, no. 1. pp. 59-61.
5. Komov N.V., Cheshev A.S. (2018). Kompleksnyi podkhod k planirovaniyu i ratsional'nomu ispol'zovaniyu zemel'nykh resursov [Integrated
approach to planning and rational use of land resources], Ekonomika i ekologiya territorial'nykh obrazovanii, T, 2, no, 1, pp, 6-21,
6, Lipski S,A, (2014), Pravovye aspekty oborota zemel' sel'skokhozyaistvennogo naznacheniya v postsovetskoi Rossii [Legal aspects of agricultural land turnover in post-soviet Russia], Zhurnal rossiiskogoprava, no, 4, pp, 12-19,
7, Lipski S,A, (2017), Transformatsiya sistemy gosudarstvennogo upravleniya zemel'nym fondom v postsovetskoi Rossii (teoriya, metodologiya, praktika) [Transformation of the system of state management of land fund in postsoviet russia (theory, methodology, practice)]: monografiya, Moscow: GUZ,
8, Polunin G,A,, Alakoz V,V,, Cherkashin K,I, (2019), Institut dolevoi sobstvennosti na zemel'nyi uchastok iz zemel' sel'skokhozyaistvennogo naznacheniya: problemy i ikh resheniya [Institute of equity ownership of land from agricultural land: problems and solutions], Zemleustroistvo, kadastr i monitoring zemel', no, 9 (176), pp, 5-21,
9, Khlystun V,N, (2015), Chetvert' veka zemel'nykh preobrazovanii: namereniya i rezul'taty [A quarter of a century of land transformation: intentions and results], Ehkonomika sel'skokhozyaistvennykh ipererabatyvayushchikh predpriyatii, no, 10, pp, 13-17,
