CC BY
30УДК 332.21
ОСОБЕННОСТИ ИЗМЕНЕНИЙ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РЕГИОНАХ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.А. Липски
Аннотация. Проанализированы процессы, связанные с трансформацией отношений собственности на землю - на общефедеральном уровне и на примере земельного фонда регионов Арктической зоны (как менее исследованных): приватизация земель (проблема земельных долей) и разграничение неприватизированных земель между разными уровнями публичной собственности. Выделение северных регионов обусловлено тем, что при организации использования этих территорий важно соблюдать баланс между промышленным освоением этих земель, традиционным природопользованием коренных народов и сохранением уникальных экосистем Севера. Для анализа использованы официальная отчетность, а также научно-аналитические работы (в том числе автора статьи). В настоящее время в целом по стране основная доля земельного фонда (92,2 %) находится в государственной и муниципальной собственности, в частной собственности - 7,8 %. При этом большая часть приватизированных 133,2 млн га земель приходится на аграрный сектор. Для большинства северных регионов характерен низкий удельный вес земель, находящихся в частной собственности. Процесс разграничения государственной собственности на землю в этих регионах идет по-разному.
Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, приватизация, собственность, земельные доли, Арктическая зона.
THE PECULIARITIES OF CHANGES IN RELATIONS OF LAND OWNERSHIP IN THE REGIONS OF ARCTIC ZONE OF RUSSIAN FEDERATION
S.A. Lipski
Abstract. The article considers the processes associated with the transformation of land ownership relations at the Federal level and at the example of the land fund of Arctic regions (as less investigated): their privatization (the problem of land shares) and differentiation of non-privatized lands between different levels of public property. The allocation of northern regions is due to the fact that when organizing of using of these lands should take into account the balance between: the industrial development of these lands, the traditional nature use and the preservation of unique ecosystems of North. The author used for analysis official reports, as well as scientific and analytical publications. At present, in the country as a whole, the main share of the land fund (92.2 %) is in state and municipal
ownership, in private ownership - 7.8 % (133.2 million hectares). Most of the privatized land falls on the agrarian sector. For most northern regions, the share of land in private ownership is very low. In these regions the process of differentiating state ownership of land goes in different ways.
Keywords: agricultural lands, privatization, property, land shares, Arctic zone.
Особенностью земельного строя советского периода было то, что единственным (исключительным) собственником всей земли (единого государственного земельного фонда) было государство [4, ст. 3-4]. В результате реформ 1990-х гг. и последующего периода в этой части произошли принципиальные изменения. Во-первых, наряду с государственной легализованы и возникли в сопоставимых с ней масштабах иные формы собственности на землю. Во-вторых, в начале 1990-х гг. осуществлен не имевший аналогов процесс единовременной массовой приватизации земли, которая затронула, главным образом, земли, используемые и предназначенные для сельскохозяйственного производства - было образовано почти 12 млн земельных долей, распределенных между сельскими жителями. Сейчас на аграрный сектор приходится 96,5 % всех приватизированных земель в стране. В-третьих, на землях, не вовлеченных в процесс приватизации, начато их разграничение между разными уровнями публичных образований. Фактически, сейчас в стране имеются четыре формы публичной земельной собственности:
- федеральная;
- региональная;
- муниципальная;
- пока неразграниченная государственная [6; 19; 20].
Для последних 10-15 лет весьма важны два процесса, связанные с вышеуказанными изменениями и дальнейшим совершенствованием соотношения форм и видов собственности на землю:
- упорядочение взаимоотношений собственности на сельскохозяйственные угодья между разными субъектами долевой собственности (граждане-собственники земельных долей, агрохозяйства, муниципалитеты);
- разграничение оставшихся в государственной собственности земель между тремя уровнями (федеральным, региональным и муниципальным) [13, с. 163-164, 248-249; 15; 17, с. 20-21].
Естественно, что эти процессы более активно идут на традиционных земледельческих территориях, вблизи мегаполисов и других крупных городов или в зонах промышленного освоения. Для этих территорий ход указанных процессов исследован неплохо. Но примерно пятая часть страны - это весьма специфичные северные территории, где землепользование имеет ряд особенностей. К ним относятся экстремальные климатические условия, удаленность от экономически развитых и густонаселенных частей страны, весьма малочисленное население. При использовании этих земель важен баланс между:
- экономическим развитием (в первую очередь - это добывающая отрасль),
- сохранением уникальных экосистем Севера [18];
- интересами проживающих здесь коренных малочисленных народов, занимающихся традиционным природопользованием (выпас оленей, рыболовство, охота).
Проведем сопоставление процессов трансформации отношений земельной собственности на общефедеральном уровне, а также в регионах, входящих в Арктическую зону Российской Федерации (далее - АЗРФ). Поскольку вопрос об ее южной границе некоторое время трактовался по-разному (в том числе - и в нормативных актах) [3; 7; 8; 12], то в данной статье будут сопоставлены территории субъектов Российской Федерации, официально признанных входящими в ее состав [2], в том числе - частично. Это объясняется современным административно-территориальным делением страны, которому, кроме того, соответствует и основной массив статистической отчетности (в статье использованы отчетные данные федеральных органов исполнительной власти - Росреестр, Минсельхоз России и др.).
1. Итоги приватизации земель и процесс упорядочения взаимоотношений между частными земельными собственниками и муниципалитетами. Уже к середине 1990-х гг. почти во всех субъектах Российской Федерации (кроме ряда республик и автономных округов) процесс наделения земельными долями был практически завершен. Сопоставление его результатов в северных регионах и на общефедеральном уровне отражено в таблице 1, где осуществлена группировка регионов, за основу которой принят
удельный вес приватизированных земель. Данные по регионам, где приватизация тогда не проводилась - Республика Саха (Якутия), ряд автономных округов - не приведены. Как следует из таблицы 1, в арктических регионах процесс массовой приватизации земель затронул более освоенные в сельскохозяйственном отношении территории - показатели Архангельской области и Красноярского края (без включенных впоследствии в его состав автономных округов) близки к общефедеральным. Что касается более северных и дальневосточных регионов, то там удельный вес приватизированных сельскохозяйственных угодий наименьший (или даже отмечается полное их отсутствие).
Таблица 1
Результаты формирования земельных долей в северных субъектах Российской Федерации
Регионы Всего с/х угодий, тыс. га (по РФ -млн га) Количество долей, тыс. (по РФ -млн) Общая площадь долей, тыс. га (по РФ -млн га) Удельный вес прива-тизиро-ванных угодий, % Средний размер доли, га
РФ в целом 186,6 11,8 115,4 61,8 9,8
Архангельская область 734,6 75,4 409,9 55,8 5,4
Красноярский край 5460,1 191,1 3009,9 55,1 15,8
Коми-Пермяцкий автономный округ 348,0 34,0 189,7 54,5 5,6
Мурманская область 27,0 3,3 5,1 18,9 1,5
Корякский автономный округ 44,8 2,9 8,3 18,5 2,9
Республика Карелия 216,2 12,7 37,4 17,3 2,9
Республика Коми 419,3 3,8 23,4 5,6 6,2
Источник: данные о наличии сельскохозяйственных угодий и земельных долей -Росреестр [10]; расчеты - наши.
Примечание: административно-территориальное деление соответствует периоду приватизации земель (1992-1993 гг.).
В секторе земельных долей идет процесс постепенного сокращения их числа (сейчас это 8,5 млн долей) и соответствующей им площади (сейчас это 88,4 млн га). Наиболее проблемной остается ситуация с невостребованными земельными долями, и последние 5 лет идет процесс признания таких долей судами муниципальной собственностью (после принятия федеральным законодателем соответствующего решения [1]). Характеризуя результаты этого процесса, отметим, что за первый год его осуществления (2013) муниципальной собственностью по стране в целом были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн га, что составляло 16,1 % от общего числа долей, принадлежащих на тот момент гражданам. В последующем выявлялись новые невостребованные доли, и их общая площадь выросла до 18,5 млн га. Это достаточно близко к оценочным мнениям о том, сколько их в действительности (экспертные оценки - 20-25 млн га [9; 16, с. 79]). Ежегодно увеличивается и площадь долей, признанных судами муниципальной собственностью, что следует из таблицы 2.
Таблица 2
Общая площадь принадлежащих гражданам земельных долей в 2012-2016 гг., Российская Федерация в целом, млн га
Показатели 2012 г. 2013 г 2014 г 2015 г. 2016 г
Всего в собственности граждан 97,6 94,9 92,3 89,3 88,4
в % к предыдущему году 97,2 97,3 96,7 99
в том числе:
невостребованные 15,3 16,6 18,1 18,5
в % к предыдущему году 108,5 109 102,2
признаны муниципальной собственностью 3,7 4,4 5,5
в % к предыдущему году 118,9 125
Источник: [14, с. 18-19].
Что касается регионов, входящих в АЗРФ, то работа с невостребованными земельными долями имеет здесь меньшее значение и ведется только в Архангельской области и Республике Коми (та-
МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА
блица 3), причем ее темпы, значительно более низкие, чем по стране в целом. Это объясняется тем, что, как отмечено выше, для северных территорий приватизация сельскохозяйственных угодий вообще имела ограниченное распространение.
Таблица 3
Выявление невостребованных земельных долей в Архангельской области и Республике Коми и признание таких долей муниципальной собственностью
Регион Общая площадь, тыс. га % выигранных дел в судах (исходя из площади)
включенных в списки невостребованных признанных судами муниципальной собственностью
Архангельская область 110,62 11,575 10,5
Республика Коми 24,502 0,5 2,0
Источник: исходные данные - Минсельхоз России [11]; расчеты - наши.
2. Разграничение государственной собственности на землю.
Другой, не менее важный процесс, носящий скорее организационно-технический характер, - это разграничения государственной собственности на землю между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями. Он начался еще в «нулевых» годах, когда был принят соответствующий федеральный закон [5], и в целом по стране сейчас разграничено более 63 % территории. Причем абсолютное большинство земель, уже отнесенных к определенному уровню публичной земельной собственности, - это федеральная собственность (966,1 млн га, или 61,5 %). В отношении же формирования муниципальной собственности наблюдаются самые низкие темпы - 0,5 % от общей площади, подлежащей разграничению (12,4 млн га). Объяснение этого заключается в том, что более 60 % территории страны занимают земли лесного фонда, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, а признание этих земель федеральной собственностью произошло на первом этапе разграничения.
Таблица 4
Разграничение государственной собственности на землю (на начало 2018 г.)
Регион Вид публичной земельной собственности
Общая площадь, в тыс. га, (по РФ - в мпн га) Темы разграничения - изменение за год, в% к предыдущему году
федеральная региональная муниципальная неразгра-ниченная федеральная региональная муниципальная неразгра-ниченная
Российская Федерация 966,1 18,6 12,4 582,2 99,5 102,2 125,3 100,3
Мурманская область 10172,5 7,8 7,7 4290,5 100,0 % 102,6 % 95,1 % 100,0 %
Республика Карелия 14940,2 23,8 5,2 3015,8 100,0 % 105,3 % 106,1 % 100,0 %
Архангельская область 22171,4 20,5 11,7 18621,5 100,1 % 101,0% 121,9% 99,9 %
Ненецкий автономный округ 132,8 0,2 0,3 17547,4 100,1 % 100,0 % 100,0 % 100,0 %
Республика Коми 14749,8 15,1 7,7 26801,0 51,8% 103,4 % 105,5 % 204,9 %
Ямало-Ненецкий автономный округ 33604,7 2950 419,6 39948,1 101,1 % 100,0 % 100,0 % 99,1 %
Красноярский край 128432,3 744,1 265,5 104712,8 100,2 % 89,6 % 157,4% 99,8 %
Республика Саха (Якутия) 255196,4 7156,6 95 45739,6 100,0 % 121,8% 113,6% 97,2 %
Чукотский автономный округ 10354,9 5,2 4,2 61783,4 100,0 % 108,3 % 140,0 % 100,0 %
Источник: исходные данные - Росреестр [10]; расчеты - наши.
В таблице 4 приведены текущие (промежуточные) результаты указанного процесса. За указанный период площадь земель, в отношении которых еще предстоит выполнить разграничение, сократилась на 40,4 % (на 888 млн га). За последние годы усредненные темпы разграничения составляют 45-50 млн га в год, это ниже темпов 2005-2012 гг. (тогда было 70-90 млн га в год). Площадь земель, в отношении которых предстоит выполнить разграничение, составляет 582,2 млн га (34 % земель в составе земельного фонда страны).
Что касается регионов, входящих в состав АЗРФ, то для них разграничение публичной земельной собственности имеет следующие особенности.
На территории Мурманской области формирование большей части федеральной собственности произошло еще до 2005 г. Отнесение же земель к иным видам публичной собственности началось позднее: к региональной с 2008 г., а к муниципальной - с 2014 г. Темпы сокращения площади земель, требующих разграничения, значительно отстают от средних по стране (за 10 лет площадь не-разграниченных земель уменьшилась несущественно - на 7,7 %).
В Республике Карелия темпы разграничения превышают средние по стране, и сейчас остаются неразграниченными лишь 16,9 % публичных земель от являвшихся таковыми в 2005 г. (в целом по Российской Федерации этот показатель составляет 36,9 %). При этом наибольшая активность в формировании федеральной земельной собственности здесь отмечалась в 2006-2008 гг., а образование муниципальной земельной собственности началось позднее - с 2016 г.
В Архангельской области процесс разграничения носит более равномерный характер. Темпы формирования региональной и муниципальной земельной собственности сопоставимы и в последние годы выше темпов, свойственных работам в отношении федеральных земель. Однако общая площадь последних несопоставимо выше (22171,4 тыс. га против, соответственно, 20,5 и 11,7 тыс. га). При этом объем еще предстоящих работ по разграничению больше, чем в рассмотренных ранее регионах - площадь неразграниченных земель сократилась за 10 лет только на 47,9 %. Это меньше как общефедерального показателя в 60 %, так и показателей соседнего региона - Республики Карелия.
В Ненецком автономном округе собственника в отношении 99 % территории еще предстоит определить, и пока процесс разгра-
ничения публичной земельной собственности привел лишь к возникновению федеральной собственности (но на весьма незначительных площадях - 0,8 % от общей территории публичных земель).
В Республике Коми формирование большей части федеральной собственности произошло в 2005-2006 гг., а темпы формирования региональной и муниципальной земельной собственности в целом соответствуют как общефедеральным показателям, так и большинству регионов АЗРФ. Здесь требуется провести работы по разграничению в отношении 26801,0 тыс. га, находящихся в государственной собственности (это 64,5 % от общей площади подлежащих разграничению земель, тогда как общероссийский показатель сейчас 36,9, %).
В Ямало-Ненецком автономном округе площадь федеральных земель понемногу возрастает, а площадь все еще неразграниченных земель (39948,1 тыс. га) составляет 51,9 % от общей территории региона.
В Красноярском крае процесс разграничения публичной земельной собственности по своим темпам близок к общероссийским показателям. Сейчас здесь определен публичный собственник в отношении 55,3 % земель, подлежащих разграничению, доминирует по общей площади федеральная собственность, а наиболее высокими темпами последние 3-4 года формируются муниципальные земли.
В Республике Саха (Якутия) площадь федеральных земель, значительно (в 108 раз) увеличившаяся в 2011 г., с тех пор остается стабильной. Темпы же формирования республиканской и муниципальной земельной собственности сейчас выше. В целом процесс разграничения государственной собственности на землю по своим темпам не только самый высокий в АЗРФ, но и существенно превышает общефедеральные показатели. Общая площадь земель, которые еще предстоит вовлечь в процесс разграничения (45739,6 тыс. га), составляет всего лишь 14,8 % от общей территории региона. За рассматриваемый период через указанную процедуру прошло 261163,7 тыс. га (площадь неразграниченных земель в 2017 г. к являвшимися таковыми в 2005 г. составляет 14,9 %).
В Чукотском автономном округе процесс разграничения публичной земельной собственности пока привел лишь к возникновению федерального уровня публичной земельной собственности, а в отношении 85,6 % территории еще предстоит провести разграничение. Причем в округе практически нет частной собственности
(0,0006 % от территории округа), а региональная и муниципальная собственность в совокупности составляют 0,013 %.
Современное соотношение форм и видов собственности на землю в северных регионах показано в таблице 5.
Таблица 5
Распределение земельного фонда по формам собственности (на начало 2018 г.)
Регион В тыс. га (по РФ - в млн га) В % от земельного фонда региона
гос. и муни-цип. граждане юр. лица гос. и муни-цип. граждане юр. лица
Российская Федерация 1579,1 115,3 18,1 92,2 % 6,7 % 1,1 %
Мурманская область 14478,5 7,2 4,5 99,9 % 0,0 % 0,0 %
Республика Карелия 17985 44,4 22,6 99,6 % 0,2 % 0,1 %
Архангельская область 40825,1 434,5 50,7 98,8 % 1,1 % 0,1 %
Ненецкий автономный округ 17680,7 0,2 0,1 100,0 % 0,0 % 0,0 %
Республика Коми 41573,6 85,5 18,3 99,8 % 0,2 % 0,0 %
Ямало-Ненецкий автономный округ 76922,4 1,7 0,9 100,0 % 0,0 % 0,0 %
Красноярский край 234154,7 2257,7 267,3 98,9 % 1,0 % 0,1 %
Республика Саха (Якутия) 308187,6 112,2 52,5 99,9 % 0,0 % 0,0 %
Чукотский автономный округ 72147,7 0,2 0,2 100,0 % 0,0 % 0,0 %
Источник: исходные данные - Росреестр [10]; расчеты - наши.
Таким образом, в целом по стране основная доля земельного фонда (92,2 %) сейчас находится в государственной и муниципальной собственности, соответственно, в частной собственности - 7,8 % (133,2 млн га). Однако соотношение между гражданами и юридическими лицами меняется: за 10 лет площадь земель, находящихся в собственности граждан, сократилась более чем на 10 млн га,
а площадь в собственности юридических лиц, наоборот, увеличилась более чем в 3 раза (на 13,9 млн га). Это связано в основном с земельными долями, которые либо напрямую приобретаются у граждан агрохозяйствами, либо сначала переходят в муниципальную собственность (как невостребованные), а затем - предоставляются хозяйствам.
Для большинства же регионов, входящих в АЗРФ, характерен низкий удельный весь земель, находящихся в частной собственности. Что касается разграничения государственной собственности на землю, то этот процесс идет по-разному. Так, в республиках Саха (Якутия) и Карелия темпы значительно выше средних по стране (площадь неразграниченных земель в 2017 г. по отношению к 2005 г. составляет, соответственно, 14,9 % и 16,9 %), и там этот процесс уже близок к своему завершению. В Мурманской же области и автономных округах наоборот, темпы крайне низкие (например, в Ненецком автономном округе площадь неразграниченных земель за 12 лет почти не изменилась - 2017 г. к 2005 г. - 99,2 %).
Библиографический список
1. Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 47.
2. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. №2 296. «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18. Ст. 2136.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 402 «Об утверждении перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 22. Ст. 2316.
4. Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
5. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу) // Российская газета. 2001. 20 июля.
6. АлакозВ.В., Киселев В.И., ШмелевГ.И. Зачем России земельная реформа? М., 1999.
7. Боголюбов С.А. Пределы Арктической зоны России // Российская Арктика - территория права: альманах. М., 2015.
8. Волков С.Н. Региональное землеустройство. М., 2009.
9. Гаранькин Н.В., Комов Н.В. Аренда - продвинутый сегмент гражданского оборота земли // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2005. № 12.
10. Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1993-2016 годы. М., 1994-2017.
11. Доклады о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М., 2010-2015.
12. Золотова О.А. Правовые проблемы создания и функционирования особо охраняемых природных территорий в Арктической зоне // Российская Арктика - территория права: альманах. М., 2015.
13. Липски С.А. Земельные отношения и особенности государственной земельной политики в современной России (теория, методология, практика): Монография. М., 2014.
14. О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга. М., 2018.
15. Хлыстун В.Н. Аграрные преобразования в постсоветской России (к 20-летию начала современной аграрной реформы) // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2012. № 6.
16. Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе. // Отечественные записки. 2012. № 6.
17. Шагайда Н.И., Алакоз В.В. Земля для людей. М, 2017.
18. Шеломенцев В.Н. Правовой статус и экологический режим Арктики // Аграрное и земельное право. 2015. № 3 (123).
19. Lerman Z., Shagaida N. Land policies and agricultural land markets in Russia // Land Use Policy. 2007. № 24 (1).
20. Wegren S.K. Institutional impact and agricultural change in Russia // Journal of Eurasian Studies. 2012. № 3 (2).
С.А. Липски
доктор экономических наук, доцент
заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, г. Москва; главный научный сотрудник отдела земельных отношений Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова (филиал Федерального научного центра аграрной экономики и социального развития сельских территорий - Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства), г. Москва E-mail: [email protected]
