CC BY
109
08.00.05 УДК 332.2
ТРАНСФОРМАЦИЯ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
© 2018
Станислав Анджеевич Липски, доктор экономических наук, доцент, главный научный сотрудник отдела земельных отношений Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий -Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства (Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова)
Аннотация
Введение: характер отношений собственности на землю кардинально изменился в постсоветской России. Ключевыми процессами стали: 1) приватизация земли, которая в наибольшей степени затронула земли, используемые и предназначенные для сельскохозяйственного производства; 2) уточнение принадлежности неприватизированных земель. Этим процессам свойственны различные задачи, темпы осуществления, возникшие проблемы и степень завершенности.
Материалы и методы: для исследования указанных процессов использованы отчетные данные федеральных органов исполнительной власти (Росреестр, Минсельхоз России), а также научно-аналитические работы (в том числе автора статьи). Применены абстрактно-логический, статистический и исторический методы. Результаты: как это и предусматривалось в начальный период земельной реформы 90-х годов отношения земельной собственности стали совершенно иными. Однако процесс трансформации этих отношений оказался значительнее более длительным, чем предполагалось, а его результаты привели к возникновению проблем, которые даже не рассматривались изначально (невостребованные земельные доли и неопределенность статуса почти половины площади публичных земель спустя четверть века после завершения активной фазы земельной реформы).
Обсуждение: отдельные научные результаты статьи ранее докладывались и публиковались ее автором и получили положительные отклики, однако в систематизированном виде и с учетом данных и тенденций последних 3-4 лет публикуются впервые.
Заключение: итоги приватизации оценены в целом позитивно, хотя многие ожидания, которые изначально были с ней связаны, не оправдались. В ближайшей перспективе наиболее важными событиями в рассмотренной сфере станут: 1) решение проблемы невостребованных земельных долей и вообще урегулирование отношений между субъектами долевой собственности на землю; 2) завершение разграничения неприватизированных земель между разными уровнями публичных образований.
Ключевые слова: собственность, приватизация; сельскохозяйственные угодья; земельные участки; земельные доли; земельный фонд; недвижимость, сделки; законодательство; сельскохозяйственные организации.
Для цитирования: Липски С. А. Трансформация отношений собственности на землю // Вестник НГИЭИ. 2018. № 3 (82). С. 143-155.
THE TRANSFORMATION OF LAND OWNERSHIP RELATIONS
© 2018
Stanislav Andzheevich Lipski, Dr. (Economy), associate professor, chief researcher of Federal research center of agricultural economy and social development of rural areas
All-Russian research Institute of agricultural Economics (All-Russian Institute of agrarian problems andInformatics named after A. A. Nikonov)
Abstract
Introduction: the nature of land ownership relations has changed dramatically in post-Soviet Russia. The key processes are: 1) privatization of lands, in which the most affected lands, used and intended for agricultural production, and 2) the question of ownership non-privatized lands. These processes have different objectives, pace of implementation, challenges encountered and degree of completion.
Materials and methods: the reporting data of Federal Executive bodies (Rosreestr, Ministry of agriculture of Russia), as well as scientific and analytical works (including the author of this article) were used to study these processes. The author used the abstract-logical, statistical and historical methods.
Results: as envisaged in the initial period of the land reform of the 1990s, land ownership relations have become completely another. However, the process of transformation of these relations were significant longer than anticipated and the results have led to the emergence of problems that were not even considered initially (unclaimed land shares and uncertainty over the status of almost half of the area of public land after a quarter of a century after the completion of the active phase of the land reform).
Discussion: some scientific results of the article were previously reported and published by its author and received positive feedback, but in a systematic type and taking into account the data and trends of the last 3-4 years are published for the first time.
Conclusion: the results of privatization are generally positive, although many of the expectations that were initially associated with it have not been performing. In the near future the most important events in this sphere will be: 1) solution to the problem of unclaimed land shares and in General, the normalization of relations between subjects of common land ownership; 2) completion of demarcation of rights at land between different levels of public entities. Key words: ownership, privatization; agricultural land, land plots; land shares; land fund; real estate; transactions; legislation; agricultural organizations.
For citation: Lipski S. A. The transformation of land ownership relations // Bulletin NGIEI. 2018. № 3 (82). P.143-155.
Введение
Одним из наиболее принципиальных результатов реформы землепользования 90-х и последующих годов стало преобразование отношений собственности на землю. Как известно, в советский период единственным (исключительным) собственником всей земли в СССР (единого государственного земельного фонда - ЕГЗФ) было государство. Земля тогда вообще была выведена из системы имущественных отношений. Из-за этого ни в экономической теории, ни в хозяйственной деятельности, ни в праве даже не применялось классическое для экономической и юридической науки понятие - «недвижимость», которое в какой-то мере было заменено определением «основные фонды». К последним относились такие предметы производственного и непроизводственного назначения (здания, сооружения, жилые помещения, машины, оборудование, многолетние насаждения, но не земля и не земельные участки), которые в своей натуральной форме функционировали и использовались на протяжении ряда лет, не теряя в течение всего срока своей службы потребительской формы.
К настоящему времени все это изменилось: а) монополия государственной собственности на землю упразднена (наряду с государственной разрешены и имеются в сопоставимых с ней масшта-
бах частная и муниципальная земельная собственность); б) осуществлен весьма непростой и не имевший аналогов процесс единовременной массовой приватизации земли (приведший к новым, также не имевших аналогов проблемам); в) на неприватизированных землях продолжается процесс их разграничения между разными уровнями публичных образований; фактически, сейчас имеются четыре формы собственности на неприватизированные земли: 1) федеральная; 2) региональная;
3) муниципальная; 4) пока неразграниченная государственная (рис. 1). Причем наиболее кардинальный процесс - приватизация - затронул, главным образом, земли, используемые и предназначенные для сельскохозяйственного производства (на аграрный сектор приходится 96,5% всех приватизированных земель в стране).
Рассмотрим: 1) предпосылки проведенной приватизации земель и ее особенности; 2) ее результаты; 3) процесс упорядочения отношений собственности на неприватизированные земли (этот процесс, хотя и является, скорее, юридико-техническим в сравнении с приватизацией, но он охватывает значительные площади земель и влияет на формы управления ими и компетенцию соответствующих органов публичной власти); а также
4) современное соотношение частных и публичных земель.
Рис. 1. Процессы трансформации земельной собственности в постсоветской России Fig. 1. The processes of transformation of land ownership in post-Soviet Russia (разработано автором статьи)
Материалы и методы
В статье использованы отчетные данные федеральных органов исполнительной власти (Росре-естр, Минсельхоз России). Кроме того, поскольку материалы по данной теме собирались и анализировались ее автором в течение всего периода проведения земельной реформы в современной России, то в определенной степени полученные результаты и выводы основаны на его практическом опыте. Также использованы научно-аналитические работы (В. В. Алакоз [1], Н. И. Кресникова [8], Э. Н. Крылатых [9], Е. В. Серова [16], В. В. Устюко-ва [20], Н. И. Шагайда [21] и др.). Применены абстрактно-логический, статистический и исторический методы.
Результаты
1. Как отмечено выше, приватизация затронула, главным образом, земли, используемые в сельскохозяйственном производстве. Она стала средством решения следующих задач:
- преобразовать прежние земельные отношения, сложившиеся в условиях плановой экономики;
- повысить экономическую заинтересованность работников и запустить механизм рыночного саморегулирования в землепользовании - экономическая мотивация должна была побудить правообладателей отказаться от ненужных им («лишних») земель (такая мотивация включала в себя одновременно, как негативную - плата за землю,
так и позитивную составляющие - земельный рынок, позволяющий с выгодой для себя уступить приватизированную «лишнюю» землю);
- через введение многообразия и равноправия форм собственности на землю содействовать развитию многоукладности новых экономических отношений, становлению более эффективных форм хозяйствования;
- создать условия для прекращения деградации земель и обеспечения их рационального и экологически безопасного использования (используя фактор более рачительного отношения к своему имуществу);
- удовлетворить спрос на земельные участки различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей) [1, с. 8-9; 9, с. 31-32; 11, с. 78-79].
Как известно, механизм приватизации государственных земель в истории земельных отношений применялся достаточно часто, что было обусловлено проведением соответствующей государственной политики. Так, первоначальной формой такой приватизации была раздача находящейся в собственности монарха земли в пожизненное или вечное пользование феодалам в обмен за воинскую и иные повинности. Причем, в истории России, учитывая ее необъятные просторы (присоединение к российскому государству новых земель) и особенности политического устройства процесс ого-
сударствления и приватизации земель часто шел одновременно. Так Иван Грозный в массовом порядке конфисковывал имения опальных бояр и передавал их опричникам. Екатерина II передавала завоеванные и обращенные в собственность государства земли своим фаворитам и приближенным вельможам. То есть, ранее государство расставалось со своей собственностью в обмен на что-то.
Задачи же и механизмы приватизации земли, осуществленной в 90-х годах ХХ века в России, были совершенно иными, обусловленными стремлением государства добиться кардинальных изменений в аграрной экономике, а, в определенной степени, - и обеспечить их необратимость.
На практике процесс приватизации земель был реализован тремя путями:
1) переоформление в частную собственность земельных участков, которые ранее были предоставлены на ином праве (приватизация «по факту использования», которая не решала вышеназванных задач, первое время затрагивала лишь небольшие участки, используемые населением и была сугубо социальной мерой);
2) предоставление на праве собственности новых земельных участков гражданам и юридическим лицам («точечная» приватизация); возможно, что это был бы оптимальный вариант, но тогда он казался очень медленным и коррупционоопасным;
3) передача в общую долевую собственность работников колхозов и совхозов (а также ряда иных категорий сельских жителей) сельскохозяйственных угодий, используемых этими хозяйствами («массовая» приватизация).
При этом первый и второй методы приватизации, хотя и отличались, но оба предполагали активные волевые действия будущих собственников -обращение с заявлением о переоформлении прав на свой участок или приобретение его в собственность непосредственно при предоставлении. К моменту пересмотра в 2001 году системы прав на землю, приватизированные таким путем земли составляли 63,4 % среди личных подсобных хозяйств (далее -ЛПХ) и 62,6 % - среди садовых участков. Несколько меньший удельный вес частной земельной собственности был в секторе крестьянских (фермерских) хозяйств (далее - КФХ; 47,7 %). Совсем мало приватизированных земель было среди огородных участков (6,1 %), закрепление которых в собственность или на другом не ограниченном во времени праве началось только в конце 90-х годов. Но поскольку в 2001 году для граждан и юридических лиц в качестве перспективных видов права на землю были определены только собственность и аренда
(на них должны быть переоформлены иные земельные права - постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения), то в последующем удельный вес частной земельной собственности в хозяйствах населения умеренно увеличился: ЛПХ - 73,8 %, садовые участки - 70,3 %, огороды - 7,6 %. А среди КФХ доля земель, находящихся в частной собственности, наоборот, несколько снизилась - до 40,7 % (что объясняется увеличением суммарной площади фермерских земель, в первую очередь, за счет аренды). Причем чтобы расширить долю приватизированных земель в сегменте КФХ в последние годы выделялись средства (как мера государственной поддержки сельского хозяйства) на возмещение затрат фермеров по проведению кадастровых работ при оформлении в собственность используемых ими участков.
Впрочем, масштабы точечной приватизации (предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц) достаточно скромны в сравнении со сделками, совершаемыми без участия государства - на вторичном земельном рынке. Сейчас соотношение по суммарной площади земель, перераспределенных посредством первичного земельного рынка (предоставление государственных и муниципальных земель), ко вторичному рынку составляет примерно 1 к 20.
Что касается массовой приватизации сельскохозяйственных угодий, осуществленной в России в период 1992-1993 годов, то с ее необходимостью столкнулись практически все бывшие социалистические страны. При этом в одних из них (как и в России) был осуществлен раздел земли на паи (доли) между сельскими жителями. Это произошло в Албании, Венгрии, Белоруссии, Казахстане, Латвии, Литве, Украине. Либо же земли были возвращены тем лицам, которые являлись их собственниками до национализации (реституция) - Болгария, Чехословакия, ГДР, Словения, Эстония [16, с. 15-16].
Основными отличительными чертами осуществленной в России в 1992-1993 годах приватизации земель колхозов и совхозов стали следующие:
- публично-правовой характер формирования коллективно-долевой формы частной земельной собственности на большую часть сельскохозяйственных угодий страны (угодья конкретных агрохо-зяйств были переданы их работникам, получившим право на земельную долю), причем приватизация земель колхозов и совхозов была увязана с их директивной реорганизацией;
- огромный масштаб - в течение 1-2 лет в частную собственность перешла большая часть сельскохозяйственных угодий страны;
- безвозмездность передачи земли из государственной собственности в частную;
- увязка приватизации земли с передачей в частную собственность иных видов имущества сельскохозяйственных предприятий. Так, одновременно с земельной долей происходило наделение имущественным паем; впоследствии земельную долю можно было обменять на такой пай;
- отсутствие установленных границ приватизируемых земель - приватизации подлежал не весь используемый колхозом или совхозом земельный участок (участки), имевший такие границы, а только сельскохозяйственные угодья, которые не были отделены от остальных (неприватизируемых) угодий хозяйства. Т. е. индивидуально определенного объекта приватизации не было;
- значительную часть новых частных собственников составляли лица, не находившиеся в трудовых отношениях с хозяйством, в счет земель которого образована их доля. Так, уже спустя 5-6 лет после приватизации большинство владельцев долей составляли пенсионеры (их наследники, как правило, проживали в городах), которые не могли организовать самостоятельно хозяйственное использование земель, соответствующих долям;
- неоднозначное понимание статуса земельных долей: либо как краткосрочного механизма перехода от старых форм хозяйствования в АПК к новым, либо как долговременного перспективного института в рыночном аграрном производстве; а также заблуждение относительно быстротечности процесса последующей консолидации долей;
- изначальная недостаточная проработанность условий и порядка наделения долями (так, правила приватизации несколько раз пересматривались, что, в свою очередь, влияло на размер долей, передаваемых их правообладателям); неурегулированность многих вопросов и внутренняя противоречивость, свойственные как середине и второй половине 90-х годов (для которых вообще характерна «пробель-ность» федерального земельного законодательства), так и последующему периоду (вследствие изменения подхода государства к приватизированным землям и их правообладателям) [10, с. 250-252].
Рассмотрим последние две особенности подробнее.
Во-первых, весьма долго (все 90-е годы) велась научная полемика, чем являлась возникшая в результате приватизации земельная доля (легальное определение которой тогда отсутствовало): 1) частью земельного массива колхоза-совхоза; 2) правом на выдел «своего» участка; или 3) долей в общей собственности всех работников конкретного
сельскохозяйственного предприятия (и иных, приравненных к ним лиц - пенсионеров этого хозяйства, сельских врачей, учителей и т. п.)?
Так, многие тогда считали земельные доли лишь правом на выдел в счет них «своего» земельного участка [6, с. 5; 7, с. 281-282; 18, с. 6 ]. Да и в последние годы (спустя два десятилетия после приватизации) пусть и не преобладает, но все еще распространена точка зрения о том, что собственники земельных долей не обладают землей на праве долевой собственности, а лишь наделены правом потребовать, чтобы причитающаяся им земельная доля была выделена в натуре и передана в их собственность. Соответственно, по такой логике правопреемниками земель прежних хозяйств являются образовавшиеся вместо них юридические лица [3, с. 105].
Причем соотношение прав прежнего хозяйства (его правопреемника) и собственников земельных долей было наиболее дискуссионным. При этом одни предлагали руководствоваться применительно к данной ситуации правовой конструкцией «разделенной собственности» [2, с. 49-50], другие же хотя и признавали дольщиков коллективными долевыми собственниками земли, но лишь такими, собственность которых («неорганизованная коллективная собственность) после их объединения исчезла, будучи поглощенной собственностью юридического лица [22, с. 97].
При таком разбросе мнений и разнообразии правоприменительной практики возникла ситуация, когда правообладателями одного и того же земельного участка одновременно могли быть и граждане - собственники земельных долей (им были выданы соответствующие свидетельства - они собственники) и сельхозпредприятие, как юридическое лицо. В отношении документального подтверждения прав последних тоже имелись разные варианты - от прежнего акта на бессрочное пользование землей советского периода до договоров о внесении долей или права пользования ими в его уставный капитал. Причиной этого, как отметила, в частности В.В. Устюкова, было несовершенство юридического «сопровождения» аграрной и земельной реформ [20, с. 23].
В таких условиях и предложения по урегулированию отношений между собственниками земельных долей (1), сельскохозяйственными организациями (2) и государством (3) были самыми разными. Так, Е. С. Савченко и П. Ф. Лойко несколько раз предлагали вернуть эти земли в государственную собственность [14, с. 44; 15, с. 5]. Е. С. Строев и С. Н. Волков - установить короткий период - год, в течение которого собственники долей были обя-
заны [17, с. 48] распорядиться ими. А, например, Н. Г. Тарасов и В. М. Володин [19, с. 11-12] - вообще отказаться от института земельных долей -как от ошибочного, и вернуться к праву постоянного пользования землей для сельскохозяйственных организаций.
Во-вторых, нормативные решения уполномоченных органов также не отличались последовательностью. Так, возможности владельцев земельных долей распоряжаться ими менялись несколько раз (и разнонаправленно). Сначала подход государства состоял в максимальном упрощении совершения с долями любых сделок, которые могли бы привести к концентрации долей у реорганизованных и вновь образованных хозяйств или отдельных граждан. Однако такой концентрации не произошло, и с принятием в 2002 году Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте сельхозземель) права собственников земельных долей по распоряжению ими были ограничены. После же внесения поправок в этот закон в 2005 году эти права оказались почти совсем урезаны (из прежних возможностей по распоряжению долями остались только завещание, добровольный отказ и передача ее другому сособственнику или хозяйству, уже использующему эту землю). Распорядиться долей иным образом ее собственник теперь может только путем выделения в счет нее земельного участка. Но подталкивание собственников земельных долей к их выделению на местности в земельные участки не имеет достаточных экономических предпосылок - это путь к парцелляризации сельскохозяйственного землепользования.
Следует отметить, что формально бенефициарами приватизации сельскохозяйственных угодий стали работники колхозов и совхозов (в том числе вышедшие на пенсию), которым была передана в собственность большая часть земель, ранее находившихся в пользовании этих агрохозяйств. Однако, в действительности, существенных выгод это им не принесло, а опосредованно даже ухудшило их положение, так как из-за образования земельных долей возник ряд затруднений у сельскохозяйственных организаций, от которых они зависели (продолжая в них работать, или там работали их родные).
Таким образом, появившиеся в результате приватизации начала 90-х годов земельные доли и общая долевая собственность на сельскохозяйственные угодья и по целям и способу их возникновения, и по характеру последующего распоряжения ими не соответствуют традиционным правилам гражданского законодательства об общем имущест-
ве. Между тем, последние 15 лет (с момента принятия Закона об обороте сельхозземель) реализуется попытка применить к ним именно такие правила. Схематически соотношение статуса и объема прав по распоряжению земельными долями в сравнении с долевой собственностью, свойственной гражданскому законодательству, отражено на рисунке 2 (земельные доли выделены затемнением). Прерывистый характер стрелок, обозначающих права собственников долей после 2005 года, означает, что они могут быть реализованы, только если правоприоб-ретателем будет выступать сельскохозяйственная организация или член КФХ, уже использующие землю, соответствующую этим долям.
2. С 2003 года все решения в отношении приватизированных в начале 90-х годов и находящихся в долевой собственности более чем 5 лиц сельскохозяйственных угодий принимаются общим собранием их сособственников. Это не соответствует требованиям гражданского законодательства о принятии подобных решений на основе консенсуса, но иного варианта нет (поскольку число таких сособ-ственников одного общего участка, как правило, составляет несколько сотен человек).
В последние годы число земельных долей сокращается - часть из них (невостребованные) переходит в муниципальную собственность, часть - к юридическим лицам (бывшим колхозам-совхозам), часть - выделяется в земельные участки (и прекращает свое существование как земельная доля). И если в момент образования земельных долей их было почти 12 млн, то к концу «нулевых» их число сократилось до 8 млн. Причем это не естественная убыль старшего возрастного поколения (как могло бы показаться) - в случае смерти собственника земельной доли она наследуется.
Однако сократившееся на четверть за 90-е и «нулевые» годы число земельных долей не означает, что уменьшилось число невостребованных земельных долей. Последними являются такие доли, собственники которых так и не воспользовались переданным им правом на приватизированную землю и не совершали с долями никаких юридически значимых действий. К таким же невостребованным относят и такое доли, собственники которых умерли, а в права наследования никто не вступил. Поэтому весьма важным процессом по трансформации отношений частной земельной собственности является работа по выявлению таких невостребованных долей и их признанию по суду муниципальной собственностью (табл. 1). Этот процесс начался сравнительно недавно, поскольку ключевые законодательные изменения в этой части произошли только
в 2011 году, когда были внесении соответствующие изменения в Закон об обороте сельхозземель. Соответственно и результаты данного процесса можно наблюдать только начиная с 2013 года (тогда таковыми были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн га или 16,1 % от общего числа до-
лей, принадлежащих гражданам). На протяжении рассматриваемого периода площадь невостребованных долей возрастала (до 18,5 млн га) - поскольку выявлялись новые невостребованные доли. Также увеличивается площадь долей, признанных муниципальной собственностью.
Этап формирования долей
Рис. 2. Сопоставление объема прав по распоряжению земельными долями, в сравнении с иным имуществом, находящимся в общей долевой собственности Fig. 2 Comparison of volume of the rights on the shares of land, in comparison with other property which is in common share property (схема разработана автором статьи)
Таблица 1. Общая площадь земельных долей в целом по Российской Федерации за последние 5 лет, млн га (в млн га)
Table 1. The total area of land shares in general on the Russian Federation in the last 5 years, million ha (million hectares)
2012 2013
2014
2015
2016
Всего в собственности граждан, в том числе /
All the property of citizens, including 97,6 94,9 92,3 89,3 88,4
в % к предыдущему году/ in % to the previous year 97,2 97,3 96,7 99
в % к базовому (2012) году/ in % to the basic (2012) year 100 97,2 94,6 91,5 90,6
Невостребованные/ Unclaimed 15,3 16,6 18,1 18,5
в % к предыдущему году/ in % to the previous year 108,5 109 102,2
в % к базовому (2013) году/ in % to the basic (2013)year 100 108,5 118,3 120,9
Признаны муниципальной собственностью/
Recognized as the municipal property 3,7 4,4 5,5
в % к предыдущему году/ in % to the previous year 118,9 125
Выполнено автором по источникам: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennoe-upravlenie-v-sfere-ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/gosudarstvennyy-monitoring-zemel/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ [4]; http ://old.mcx.ru/documents/document/v7_show/14237.133.htm [5]
Приведенная таблица (и вообще - данные статистики) не дает ответа на вопрос, почему признано муниципальной собственностью менее 30 % земельных долей, включенных в списки невостребованных. Полагаем, что к наиболее вероятным причинам следует отнести:
1) сомнения судов в обоснованности включения долей в такие списки. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то 3-летний срок нераспоряжения долей (как основание признать ее невостребованной) начинается с момента перехода прав на нее к последнему. Кроме того, в случае признания доли невостребованной по причине не распоряжения ею собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур) - это также является основанием для исключения доли из списка невостребованных;
2) возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам);
3) наконец, весьма вероятно организационно-технические ошибки органов местного самоуправления при обращении в суды.
Давая общую оценку осуществленной приватизации земель, основным позитивным результатом следует признать то, что правовой режим земель не диссонирует с общественными отношениями в АПК, носящими рыночный характер, т. е. земельные отношения по своей сути гармонизированы с аграрными отношениями. Также благодаря естественному следствию приватизации земель - разрешению их гражданского оборота удовлетворен ажиотажный спрос населения на земельные участки, который наблюдался в начальный период земельной реформы (спрос и предложение на вторичном земельном рынке уравновесили друг друга, в том числе сформировали равновесную цену на землю).
Недостатками же приватизации земель стали:
- проблема земельных долей, которая имеет несколько составляющих: 1) невостребованные доли; 2) сложность принятие решений в отношении приватизированной земли - через общие собрания сособственников (по итогам которых почти всегда имеются недовольные, решения пересматриваются, причем, зачастую другим составом пришедших на
собрание лиц); 3) большое число граждан, ставших собственниками, но плохо представляющих, что с этой собственностью делать, и т. п. Но главным недостатком следует признать то, что (4) массовая и спешная приватизация 90-х породила противоречие между ключевыми участниками аграрного производства (и вообще сельской жизни): а) гражданами, ставшими собственниками земли, но не способными организовать их использование (точнее их правомерными интересами получать некие блага от своего статуса собственника земли); б) агрохозяйст-вами, объективной потребностью для которых является осуществление на указанных землях процесса сельскохозяйственного производства (а, в конечном счете, - это интерес сельскохозяйственной отрасли), причем, это земли, которые десятилетиями (в советский период) использовали эти хозяйства (их предшественники - колхозы-совхозы);
- не достижение тех результатов, которые ожидались от реформаторских новаций. Так, образование земельных долей вместо возрастания степени мобильности соответствующего сегмента земельного рынка привело к затруднениям в его становлении. Это должно было привести к упрощению саморегулируемого санирования аграрного землепользования, а на деле, наоборот, лишь законсервировало его (особенно это проявлялось в 90-е - начале «нулевых»). Практически не получил развития и залог сельскохозяйственных земель - а ведь возможность такого залога была одним из основных аргументов в пользу введения частной земельной собственности на сельскохозяйственные угодья. Наконец, частные земельные собственники не стали более последовательно противостоять негативным процессам природного характера (эрозия и др.) и инвестировать в повышение плодородия сельскохозяйственных земель (тогда как именно это предполагалось - они ведь теперь хозяева);
- произошла криминализация земельной сферы (попытки завладеть чужим имуществом - особенно это характерно для земельных долей, а также коррумпированность процедур предоставления земли).
3. В отношении разграничения государственной собственности на землю (между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями), следует отметить, что оно предусматривалось уже Республиканской программой проведения земельной реформы на территории РСФСР (утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30). Но в силу пробельности федерального земельного законодательства 90-х годов [12, с. 15-17] начать этот процесс удалось
только в «нулевых» годах, да и первая половина того десятилетия характеризовалась не самой удачной процедурой, требовавшей значительных временных, трудовых, финансовых и организационных затрат. С 2006 года порядок разграничения изменился и этот процесс ускорился. Но он все еще продолжается: к 2013 году была разграничена половина территории, к 2014 году - около 55 %, к 2016 -61 %, а к 2017 - уже более 63 %. При этом абсолютное большинство земель, уже отнесенных к опреде-
ленному уровню публичной земельной собственности, составляет федеральная собственность - 61,5 % (970,8 млн га). Тогда как в отношении формирования муниципальной собственности наблюдаются самые низкие темпы - 0,5 % от общей площади, подлежащей разграничению (9,9 млн га).
Для анализа текущих особенностей процесса разграничения государственной собственности на землю взят временной отрезок за последние 5 лет (табл. 2).
Таблица 2. Процесс разграничения государственной собственности на землю в целом по Российской Федерации (в млн га)
Table 2. The process of differentiation of state ownership of land in general on the Russian Federation (in million hectares)
2012 2013 2014 2015 2016 2016 к 2012, в %
Государственная и муниципальная
собственность, в том числе/
State and municipal property, including 1 576,7 1 576,8 1 576,9 1 577,3 1 579,1 100,1
Федеральная/ Federal 745,4 770,4 862,1 945,1 970,8 130,2
Региональная/ Regional 8,8 9,3 12,6 12,9 18,2 206,8
Муниципальная/ Municipal 3,9 5,1 6,5 8 9,9 253,8
Неразграниченная государственная
собственность/ non-delimited state
ownership 818,6 792 695,7 611,3 580,2 70,9
Выполнено автором по источнику: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennoe-upravlenie -v-sfere-
ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/gosudarstvennyy-monitoring-zemel/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ [4]
Приведенные данные показывают, что за это время площадь земель, в отношении которых предстоит выполнить разграничение, сократилась почти на 238,4 млн га (29,8 %). При этом формирование региональной и муниципальной земельной собственности существенно ускорилось, однако площадь земель, находящихся в федеральной собственности (970,8 млн га), существенно превышает площади других форм публичной собственности. Это объясняется тем, что исключительно в федеральной собственности могут находиться, например, лесные участки в составе земель лесного фонда (эти земли составляют 2/3 земельного фонда страны).
Усредненные темпы разграничения сейчас составляют 47,3 млн га в год, что несколько ниже темпов периода 2001-2011 годов (тогда было 70-80 млн га в год). Площадь земель, в отношении которых предстоит выполнить разграничение, составляет 580,2 млн га (34 % земель в составе земельного фонда страны).
4. Итоги соотношения различных форм собственности приведены в таблице 3 (начиная с середины «нулевых» годов - сопоставление данных 90-х
годов нецелесообразно, поскольку процесс разграничения государственной собственности тогда еще не начался, кроме того он претерпел существенное изменение в 2006 году).
Согласно данным, приведенным в таблице 3, основная доля земельного фонда страны (92,2 %) сейчас находится в государственной и муниципальной собственности, соответственно, в частной собственности - 7,8 % (133,4 млн га). За рассмотренный период площадь земель, находящихся в собственности граждан сократилась на 8,9 млн га, а площадь в собственности юридических лиц, наоборот, увеличилась более чем в три раза.
В отношении современного соотношения площадей, находящихся в частной и публичной собственности, отметим, что за последние годы оно почти не меняется, а с учетом присоединенной в 2014 году территории Республики Крым (где преобладание публичной собственности более существенное) даже следует констатировать определенное уменьшение доли частных земель в общей площади земельного фонда страны. При этом меняется соотношение между гражданами и юридическими лица-
ми: суммарная площадь земель, принадлежащих первым, сократилась на 5,5 млн га, а площадь в собственности вторых почти на столько же увеличилась (на 5,6 млн га). Из этого можно заключить, что процесс приватизации государственных и муниципальных земель практически прекратился - сектор частной земельной собственности сформирован (на
площади 133,4 млн га), и там начался новый процесс - переход земель от граждан к различным корпорациям. Причем темпы этого процесса относительно стабильны (1-1,5 млн га в год). Но площади земель, находящихся в собственности граждан все еще существенно (в 6 раз) превышают корпоративную земельную собственность.
Таблица 3. Структура земельного фонда Российской Федерации по формам собственности (в млн га) Table 3. Еру structure of the land Fund of the Russian Federation by forms of ownership (in million hectares)
Фо зма собственности\ Forms of properties
Год\Year государственная и муниципальная/ state and municipal собственность граждан/ citizen's property собственность юридических лиц/ property legal entity
2005 1 580,4 124,2 5,2
2006 1 880,0 123,8 6,0
2007 1 577,6 125,1 7,1
2008 1 576,9 124,3 8,6
2009 1 576,3 123,2 10,3
2010 1 576,4 121,4 12,0
2011 1 576,7 119,6 13,5
2012 1 576,8 118,3 14,7
2013 1 576,9 117,0 15,9
2014 1 577,3 115,4 17,2
2015 1 579,1 115,3 18,1
Выполнено автором по источнику: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennoe-upravlenie-v-sfere-
ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/gosudarstvennyy-monitoring-zemel/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ [4]
Обсуждение
Отдельные научные результаты, изложенные в данной статье (соответствующие предыдущим промежуточным результатам, когда были иные темпы разграничения государственной земельной собственности и не проводилась систематическая работы в отношении невостребованных земельных долей) ранее докладывались и публиковались ее автором [10; 11; 13] и получили положительные отклики, однако в систематизированном виде и с учетом данных и тенденций последних 3-4 лет публикуются впервые.
Заключение
1. За последние десятилетия отношения собственности претерпели весьма существенную трансформацию (приватизация и уточнение принадлежности неприватизированных земель) - на что и были направлены реформы, начатые еще в 90-е годы. В наибольшей степени это затронуло земли, используемые и предназначенные для сельскохозяйственного производства (96,5 % всех приватизированных в стране земель имеют сельскохозяйственное назначение).
2. К настоящему времени процесс приватизации земель, как их перераспределения между формами собственности прекратился. Однако в пределах этих форм продолжается изменение соотношения между видами собственности. И основные проблемы теперь связаны с урегулированием отношений между субъектами долевой собственности -переход прав от граждан к юридическим лицам, а также к муниципальным образованиям (невостребованные доли). Также в ближайшие 5-6 лет следует ожидать окончательного завершения разграничения неприватизированных земель между разными уровнями публичных образований.
3. Наиболее проблемным аспектом трансформации отношений земельной собственности сейчас стала работа по выявлению невостребованных земельных долей и признанию их муниципальной собственностью. Этот процесс можно считать деприватизацией, ограниченной по времени (как по срокам ее проведения, так и учитывая, что впоследствии эта муниципальная земля через процедуру торгов должна вновь перейти к частным лицам).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алакоз В. В., Киселев В. И., Шмелев Г. И. Зачем России земельная реформа? М. : Интердизайн, 1999,
127 с.
2. Быстров Г. Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право. 2000. № 4. С. 49-50.
3. Евсегнеев В. А. Нерешенные вопросы приватизации государственных земель в России //Аграрное и земельное право. 2013. № 7. С. 100-108.
4. Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1992-2015 годы. М. : Роскомзем (Госкомзем России, Росземкадастр, Роснедвижимость, Росреестр), 1993-2016.
5. Доклады о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М. : Минсельхоз России, ФГНУ Росинформагротех, 2010-2015.
6. Краснов Н. И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. 1993. № 12. С. 5.
7. Крассов О. И. Земельное право : Учебник. М. : Юристъ, 2000. 624 с.
8. Кресникова Н. И. О механизме оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2008. № 4. С. 52-54.
9. Крылатых Э. Н. Развитие земельных отношений в аграрном секторе и сельской местности // Достижения науки и техники АПК. 1998 № 4. С. 30-35.
10. Липски С. А. Земельные отношения и особенности государственной земельной политики в современной России (теория, методология, практика) : Монография. М. : ГУЗ, 2014. 300 с.
11. Липски С. А. Особенности современного этапа земельной реформы // Экономист. 2002. № 10. С.77-87.
12. Липски С. А. Тенденции и перспективы в развитии земельного законодательства : Монография. М. : Издательство Русайнс, 2015. 220 с.
13. Lipski S. Private Ownership for Agricultural Lands: Advantages and Disadvantages (Experience of Two Decades) // Studies on Russian Economic Development, 2015, V. 26, №. 1, P. 63-66.
14. Лойко П. Ф. «Круглый стол» Совета Федерации. Аграрная реформа: вопросы теории и практики. Вып. 13. М. : Совет Федерации, АС Плюс, 2001. 135 с.
15. Савченко Е. С. Проблемы регулирования земельных отношений на современном этапе // Международный сельскохозяйственный журнал. № 1. 2001. С. 3-6.
16. Серова Е. В. Аграрные реформы в переходных экономиках: общие цели и различные траектории // Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы. М. : Энциклопедия российских деревень, 2000. С. 13-19.
17. Строев Е. С., Волков С. Н. Земельный вопрос в России в начале XXI века (проблемы и решения). М. : ГУЗ, 2001. 55 с.
18. Сыродоев Н. А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями // Бюллетень правовой информации «Земля и право». 1997. № 3. С. 6.
19. Тарасов Н. Г., Володин В. М. Проблемы земельных отношений в сельскохозяйственных производственных кооперативах - сельскохозяйственных артелях (колхозах) // Земельные отношения в агропромышленном комплексе России. Тез. докл. Всерос. научн.-практ. конф. Углич, 2-5 сентября 1998 г. С. 11-12.
20. Устюкова В. В. Общая собственность граждан на земельные участки сельскохозяйственного назначения: миф или реальность? // Экологическое право. 2007. № 2. С. 19-24.
21. Шагайда Н. И., Алакоз В. В. Земля для людей. М. : Центр стратегических разработок, 2017. 34 с.
22. Шейнин Л. Б. Недвижимость: пробелы и несоответствия в правовом регулировании. М., 2011. 97 с.
Дата поступления статьи в редакцию 15.01.2018. принята к публикации 12.02.2018.
Информация об авторе:
Липски Станислав Анджеевич, доктор экономических наук, доцент, главный научный сотрудник отдела земельных отношений Федеральный научный центр аграрной экономики и социального развития сельских территорий
Адрес: Всероссийский научно-исследовательский институт экономики сельского хозяйства (Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова), 107078, Москва, Большой Харитоньевский пер., д. 21, стр. 1 Email: [email protected] Spin-код: 8703-2676
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.
REFERENCES
1. Alakoz V. V., Kiselev V. I., Shmelev G. I. Zachem Rossii zemel'naja reforma [Why Russia land reform?], Moscow: Publ. Interdizajn, 1999, 127 p.
2. Bystrov G. E. Zemel'naja reforma v Rossii: pravovaja teorija i praktika [Land reform in Russia: legal theory and practice], Gosudarstvo i pravo [State and law], 2000. No. 4. pp. 49-50.
3. Evsegneev V. A. Nereshennye voprosy privatizacii gosudarstvennyh zemel' v Rossii [Unresolved issues of privatization of state land in Russia], Agrarnoe i ze-mel'noe pravo [Agrarian and land law], 2013. No. 7. pp. 100-108.
4. Gosudarstvennye (nacional'nye) doklady o sostojanii i ispol'zovanii zemel' Rossijskoj Federacii za 1992-2015 gody [State (national) reports on the status and use of lands of Russian Federation for the years 1992-2015], Moscow: Roskomzem (Goskomzem Rossii, Roszemkadastr, Rosnedvizhimost', Rosreestr), 1993-2016.
5. Doklady o sostojanii i ispol'zovanii zemel' sel'skohozjajstvennogo naznachenija [Reports on the status and use of agricultural land], Moscow: Minsel'hoz Rossii, FGNU Rosinformagroteh, 2010-2015.
6. Krasnov N. I. Zemel'naja reforma i zemel'noe pravo v sovremennoj Rossii [Land reform and land law in modern Russia], Gosudarstvo i pravo [State and law], 1993. No. 12, pp. 5.
7. Krassov O I. Zemel'noe pravo [Land law], Uchebnik. Moscow: Jurist, 2000. 624 p.
8. Kresnikova N. I. O mehanizme oborota zemel' sel'skohozjajstvennogo naznachenija [On the mechanism of turnover of agricultural land], Zemleustrojstvo, kadastr i monitoring zemel' [Land Management, cadastre and land monitoring], 2008. No. 4. pp. 52-54.
9. Krylatyh Je. N. Razvitie zemel'nyh otnoshenij v agrarnom sektore i sel'skoj mestnosti [Development of land relations in the agricultural sector and rural areas], Dostizhenija nauki i tehniki APK [Achievements of science and technology agroindustrial complex], 1998, No. 4, pp. 30-35.
10. Lipski S. A. Zemel'nye otnoshenija i osobennosti gosudarstvennoj zemel'noj politiki v sovremennoj Rossii (teorija, metodologija, praktika) [Land relations and peculiarities of state land policy in modern Russia (theory, methodology, practice)], Monografija. Moscow: Publ. GUZ, 2014. 300 p.
11. Lipski S. A. Osobennosti sovremennogo jetapa zemel'noj reform [Features of the modern stage of land reform], Jekonomist [Economist], 2002. No. 10. pp. 77-87.
12. Lipski S. A. Tendencii i perspektivy v razvitii zemel'nogo zakonodatel'stva [Trends and prospects in the development of land legislation], Monografija. Moscow: Publ. Rusajns, 2015. 220 p.
13. Lipski S. Private Ownership for Agricultural Lands: Advantages and Disadvantages (Experience of Two Decades), Studies on Russian Economic Development, 2015, Vol. 26, No. 1, pp. 63-66.
14. Lojko P. F. «Kruglyj stol» Soveta Federacii. Agrarnaja reforma: voprosy teorii i praktiki [Round table of the Federation Council. Agrarian reform: issues of theory and practice], Vol. 13. Moscow: Sovet Federacii, AS Pljus, 2001.135 p.
15. Savchenko E. S. Problemy regulirovanija zemel'nyh otnoshenij na sovremennom jetape [Problems of regulation of land relations at the present stage], Mezhdunarodnyj sel'skohozjajstvennyj zhurnal [International agricultural journal], No. 1. 2001. pp. 3-6.
16. Serova E. V. Agrarnye reformy v perehodnyh jekonomikah: obshhie celi i razlichnye traektorii [Agrarian reforms in transitional economies: common goals and different trajectories], Rynochnaja transformacija sel'skogo hoz-jajstva: desjatiletnij opyt i perspektivy [Market transformation of agriculture: ten years of experience and prospects], Moscow: Jenciklopedija rossijskih dereven', 2000. pp. 13-19.
17. Stroev E. S., Volkov S. N. Zemel'nyj vopros v Rossii v nachale XXI veka (problemy i reshenija) [The land issue in Russia at the beginning of XXI century (problems and solutions)], Moscow: Publ. GUZ, 2001. 55 p.
18. Syrodoev N. A. Notarial'noe udostoverenie sdelok s zemel'nymi doljami [Notarization of transactions with land shares], Bjulleten'pravovoj informacii «Zemlja i pravo» [Bulletin of legal information «Land and law»], 1997. No. 3, pp. 6.
19. Tarasov N. G., Volodin V. M. Problemy zemel'nyh otnoshenij v sel'skohozjajstvennyh proizvodstvennyh kooperativah - sel'skohozjajstvennyh arteljah (kolhozah) [Problems of land relations in agricultural production cooperatives - agricultural artels (collective farms)], Zemel'nye otnoshenija v agropromyshlennom komplekse Rossii [Land relations in the agro-industrial complex of Russia], Tez. dokl. Vseros. nauchn.-prakt. konf., Uglich, 2-5 sentjabrja 1998 g. pp. 11-12.
20. Ustjukova V. V. Obshhaja sobstvennost' grazhdan na zemel'nye uchastki sel'skohozjajstvennogo naznache-nija: mif ili real'nost'? [A common property of the citizens of land for agricultural purposes: a myth or reality?], Jeko-logicheskoepravo [Environmental law], 2007. No. 2. pp. 19-24.
21. Shagajda N. I., Alakoz V. V. Zemlja dlja ljudej [The land for the people], Moscow: Centr strategicheskih ra-zrabotok, 2017, 34 p.
22. Shejnin L. B. Nedvizhimost': probely i nesootvetstvija v pravovom regulirovanii [Real estate: gaps and inconsistencies in legal regulation], Moscow, 2011. 97 p.
Submitted 15.01.2018; revised 12.02.2018.
About the author:
Lipski Stanislav Andzheevich, Dr. Sci. (Economy), associate professor,
chief researcher of Federal research center of agricultural economy and social development of rural areas Address: All-Russian research Institute of agricultural Economics (All-Russian Institute of agrarian problems and Informatics named after A. A. Nikonov) 107078, Moscow, Bol'shoj Hariton'evskij 21, s. 1 Email: [email protected] Spin-Kog: 8703-2676
Author have read and approved the final manuscript.
