CC BY
23
С.А. Липски
ОБЩАЯ ДОЛЕВАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ КАК УСЛОВИЕ И ФАКТОР СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
В статье рассмотрено, как в постсоветской России изменился характер отношений к земельной собственности в сельскохозяйственном производстве. Основным и наиболее проблемным процессом стала приватизация этих земель, которая привела к тому, что значительная их часть принадлежит гражданам (они стали собственниками земельных долей), но используется сельскохозяйственными организациями. Итоги приватизации оценены в целом позитивно, хотя многие ожидания, которые изначально были с ней связаны, не оправдались. В ближайшей перспективе наиболее важным событием в рассмотренной сфере станет окончательное решение проблемы невостребованных земельных долей.
Земельные ресурсы являются главным средством сельскохозяйственного производства. Вместе с тем характерная особенность и одновременно нерешенная проблема современного аграрного производства состоит в том, что почти половина используемых в нем сельскохозяйственных угодий находится в общей долевой собственности. К 2017 г. она равнялась 86,2 млн. га (43,6%) [1], формальными собственниками которых являлись 8,5 млн. чел. (в начале 1990-х годов, соответственно, - 115 млн. га и почти 12 млн. собственников).
Особенность использования этих земель заключается в том, что принадлежат они одним хозяйствующим субъектам, являющимся собственниками земельных долей, а используются другими - сельскохозяйственными организациями. Отношения между первыми и вторыми в одних случаях оформлены надлежащим образом (имеются договоры аренды, доверительного управления и др.), в других - либо договорные обязательства не соблюдаются, либо нет ясности в правовом режиме таких отношений. Так, в 1990-х годах, когда допускались различные варианты соглашений с разными правовыми последствиями, во многих случаях условия соглашения не были конкретизированы. Кроме того, примерно четвертая часть этих земель используется для производства сельскохозяйственной продукции без какого-либо согласования с собственниками земли. Еще одной особенностью правового режима земель, находящихся в общей долевой собственности, является особый порядок принятия решения о распоряжении ими общим собранием собственников с весьма небольшим кворумом решений (до марта 2018 г. он составлял 20%), это зачастую влекло за собой последующий пересмотр предыдущих решений на очередном собрании. Имеются и другие особенности, которые на протяжении четверти века являются специфичным фоном современного сельскохозяйственного производства в России - его условием (так все еще нет определенности в вопросе о землях, используемых сельскохозяйственными организациями, но принадлежащих государству, - процесс их разграничения на федеральные, региональные и муниципальные все еще продолжается; во многих случаях не отмежованы границы участков, имеются проблемы с их постановкой на кадастровый учет); определяют характер рыночного оборота этих земель (ограничивая число потенциальных участников сделок и влияя на принятие решений по участию в них); риски сельхозтоваропроизводителей при осуществлении затрат на очередной урожай (если у них нет легальных прав на главное средство их производства - землю) затрудняют привлечение кредитных средств под залог этих земель. Поэтому вопросы, связанные с об-
щей долевой собственностью на землю, следует рассматривать как важный фактор
1
сельскохозяйственного производства .
Главная же, неразрешимая на протяжении четверти века проблема земельных долей заключается в возникшем противоречии между ключевыми участниками аграрного производства (и вообще сельской жизни): 1) гражданами, ставшими собственниками земли, но не способными организовать их использование (правомерный интерес - получить от статуса собственника земли некие блага) и 2) агрохозяйствами, объективной потребностью которых является осуществление на указанных землях процесса сельскохозяйственного производства (в конечном счете - это интерес сельскохозяйственной отрасли) [2].
Далее в статье рассмотрены: 1) предпосылки образования в начале 1990-х годов общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья; 2) особенности проведенной приватизации земель; 3) ее результаты; 4) современные процессы, связанные с земельными долями.
Предпосылки приватизации земель. На протяжении более 70-ти лет единственным собственником земли в СССР было государство. Начало экономических и социальных преобразований в последние годы существования СССР привело к земельной реформе 1990-х годов и дискуссии о целесообразности приватизации земли (причем тогда речь шла только о землях, используемых в сельскохозяйственном производстве или населением в нетоварных целях - садовые, личные подсобные, дачные и подобные участки). Изменения сложившихся в советский период земельных отношений были направлены на:
- преобразование характера сельскохозяйственного землепользования, сложившегося в условиях плановой экономики;
- повышение заинтересованности работников в более эффективном использовании земель (в условиях становления их собственниками) и распространение в данной сфере механизмов рыночного саморегулирования;
- развитие новых рыночных экономических отношений и более эффективных форм хозяйствования;
- создание условий для рационального и экологически безопасного пользования землей (за счет более рачительного отношения к своему имуществу);
- удовлетворение спроса населения на земельные участки различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей) [3-6].
Перейти к многообразию форм собственности на землю можно было лишь через ее массовую быструю, не нарушающую производственный процесс в АПК приватизацию. Альтернатив к их осуществлению (раздел на доли (паи) между сельскими жителями, работающими в сельскохозяйственных организациях) было три:
1) возврат земли лицам, имевшим ее в собственности до национализации (реституция), как это произошло в Болгарии, Чехословакии, ГДР, Словении, Эстонии [7]. В нашей стране это было нецелесообразно, поскольку в ней после национализации сменились 3-4 поколения, а в указанных странах - только 1-2; кроме того, в России более сложная история заселения различных территорий и выселения с них целых народов);
2) наделение земельными долями всего населения, как это происходило в отношении иного имущества через приватизационные чеки-ваучеры (но это спровоцировало бы противодействие интересов сельского и городского населения - горожа-
1 Выводы и заключения автора статьи являются результатом его многолетней аналитической работы и основаны на многочисленных материалах по данной теме, которые собирались и анализировались им в течение всего периода проведения земельной реформы в современной России.
не никак не могли использовать эти земли в сельскохозяйственных целях и сразу выставили бы их на продажу, обрушив рынок);
3) точечная приватизация, субъектами которой стали бы новые эффективные собственники (в начале 1990-х годов это представлялось неоправданно долгим процессом, могло усилить социальную напряженность и коррупцию при распределении земель).
Поэтому даже с учетом множества недостатков проведенной приватизации она признается приемлемой в сравнении с альтернативными вариантами. Другое дело, что процедура приватизации, и главное - последующие решения по поводу приватизированных земель нельзя назвать оптимальными.
Особенности приватизации земель. Основными отличительными чертами массовой приватизации сельскохозяйственных угодий 1992-1993 гг., обусловленными ее характером (активная фаза аграрно-земельной реформы), стали следующие. Во-первых, огромный масштаб процесса - буквально за год-полтора большая часть сельскохозяйственных угодий страны перешла в частную собственность. Во-вторых, публично-правовой характер возникновения коллективно-долевой частной собственности на большую часть сельскохозяйственных угодий страны (угодья конкретных агрохо-зяйств были переданы их работникам, ставшим собственниками земельных долей). В-третьих, безвозмездность приватизации. Их можно оценить как нейтральные. Также следует отметить, что одновременно с приватизацией земли в собственность передавалось и иное имущество сельскохозяйственных предприятий - собственники земельных долей наделялись еще и имущественным паем (аналогичным земельной доле, но на иное имущество - на сельскохозяйственную технику, постройки и т.п., причем земельная доля и такой пай подлежали взаимному обмену).
Обратимся к особенностям, которые следует оценить, скорее, негативно.
1. Не было юридически определенного объекта приватизации. Ей подлежали только сельскохозяйственные угодья, которые не были отделены от остальных (не-приватизируемых) угодий сельскохозяйственного предприятия (в среднем примерно половина его площади, остальное - угодья, непригодные для использования,-неудобья): овраги, пустоши, болота, поросшие кустарником территории и т.п. - осталось в государственной собственности). Иными словами, в пользовании хозяйства имелся объект - земельный участок с установленными границами (часто - несколько участков, разделенных лесами, водными преградами и т.п.), а передавались в частную собственность его работников только сельскохозяйственные угодья (пашня, кормовые угодья и др.). Это было принято, чтобы не создавать сложности в случае последующего выделения земельных долей (неудобья и пашню трудно сопоставить). Но получилось так, что земельного участка как объекта приватизации не было, и все 1990-е годы шла дискуссия, собственником чего стали дольщики?
2. Неоднократные изменения правил приватизации земли, причем в самой активной ее фазе, расширяли состав лиц - субъектов приватизации, соответственно вели к уменьшению размера земельных долей (так как площадь приватизируемых угодий не изменялась).
3. Изначальная идея о передаче земли в собственность работников сельскохозяйственных предприятий (которая должна была активизировать и реорганизацию самих этих предприятий) была заменена включением в число субъектов приватизации вначале пенсионеров, а затем и лиц, работающих в непроизводственной (социальной) сфере - врачей, учителей и др. И если изначальный замысел позволял предполагать, что трудоспособные работники, став собственниками земли, смогут организовать ее использование (даже в рамках прежнего хозяйства, сменив его менеджмент), то в результате большинство частных собственников составили лица, не находившиеся в трудовых отношениях с хозяйством, в счет земель которого бы-
ла образована их доля. Так, после 5-6-ти лет приватизации большинство владельцев долей составляли пенсионеры (их наследники, как правило, проживали в городах), которые не могли самостоятельно организовать хозяйственное использование земель, соответствующих долям.
4. Отсутствовало однозначное понимание статуса земельных долей, которые в то время воспринимались и как краткосрочный механизм перехода от старых форм хозяйствования в АПК к новым (большинство разработчиков решений по приватизации земли и практиков воспринимали земельные доли именно так, но в правилах приватизации на это не указывалось), и как долговременный институт рыночного аграрного производства.
5. Пробелы в федеральном земельном законодательстве середины и второй половины 1990-х годов были обусловлены тем, что согласно Конституции Российской Федерации, с 1993 г. условия и порядок пользования землей могут регулироваться только законами (до ее принятия это регулировалось почти исключительно решениями Президента РФ и Правительства РФ), но такие законы вплоть до 2001 г. принять не удавалось. Однако именно в 1990-е годы вскрылись основные недостатки процедуры проведенной приватизации, которые следовало компенсировать, принимая управленческие решения.
Таким образом, общая долевая собственность на сельскохозяйственные угодья как итог закономерного развития отношений по поводу этих земель в 1990-е годы признавалась далеко не всеми.
Итоги приватизации земель. Результатом активной фазы приватизации сельскохозяйственных угодий (1992-1993 гг.) стала передача 115 млн. га сельскохозяйственных угодий (примерно 62% их общей площади, используемой колхозами и совхозами) в общую долевую собственность почти 12-ти млн. сельских жителей. На протяжении 1990-х годов законов, которые определяли бы их правовой режим, статус земельных долей, распоряжение ими, не было. Действовавшие акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые еще до вступления в силу Конституции Российской Федерации, с одной стороны, не обладали необходимой юридической силой (это отталкивало потенциальных инвесторов), а с другой - максимально упрощали совершение любых сделок, которые могли бы привести к концентрации долей у реорганизованных и вновь образованных хозяйств или отдельных граждан.
К концу 1990-х годов около 5,5 млн. земельных долей (46%) были переданы в аренду, как правило, тем же хозяйствам, в счет земель которых эти доли были образованы. Еще около 2 млн. долей (17%) были внесены в уставные капиталы сельскохозяйственных организаций. Почти 300 тыс. долей (2,5%) были выделены в земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) или личного подсобного хозяйства. Оставшаяся треть земельных долей не была вовлечена в какие-либо сделки.
Затем подход государства к находящимся в общей долевой собственности землям изменился. Вначале (2002 г.) была запрещена их передача в аренду (она стала возможной только после выделения в счет доли земельного участка), а с 2005 г. из прежних условий распоряжения долями остались только завещание, добровольный отказ и передача ее другому собственнику или хозяйству, уже использующему эту землю [8; 9]. Конечно, собственник доли по-прежнему может выделить в счет нее земельный участок и распорядиться им, но такое выделение не имеет экономических предпосылок (затраты на межевание могут не окупиться [10, с. 15]). Кроме того, мелкие земельные участки, образованные в счет долей - это путь к необоснованному дроблению сельскохозяйственного землепользования (к его парцелляризации).
Что касается не отдельных долей, а в целом земель, собственниками которых в 1990-х годах стали коллективы агрохозяйств и их пенсионеры (по 100-200-300 чел.), то с 2003 г. все решения в отношении них принимаются общим собранием собственников. Это не со-
ответствует требованиям гражданского законодательства о принятии подобных решений на основе консенсуса, но иного варианта нет (поскольку число таких сособственников одного общего участка, как правило, составляет несколько сотен человек).
Текущие процессы, связанные с земельными долями. В последние годы число земельных долей сокращается: часть из них (как невостребованные) переходит в муниципальную собственность, часть - к юридическим лицам (бывшим колхозам/совхозам), часть - выделяется в земельные участки (и прекращает свое существование как земельная доля). И если в момент образования земельных долей их было почти 12 млн., то сейчас их число сократилось до 8,5 млн. Причем это не естественная убыль старшего возрастного поколения (как могло бы показаться) - в случае смерти собственника земельной доли она наследуется.
Наиболее важным сейчас является процесс выявления невостребованных долей и их признание по суду муниципальной собственностью. К таким долям относятся те доли, собственники которых: 1) умерли (а в права наследования никто не вступил); 2) за все время так и не воспользовались переданным им правом на приватизированную землю (необходимое условие - нераспоряжение ею в течение трех лет). Этот процесс начался сравнительно недавно. Поскольку ключевые законодательные изменения в этой части произошли только в 2011 г., его результаты можно наблюдать только с 2013 г. (тогда таковыми были признаны земельные доли общей площадью 15,3 млн. га или 16,1% общего числа долей, принадлежащих гражданам). На протяжении рассматриваемого периода площадь невостребованных долей возрастала (до 18,5 млн. га), поскольку выявлялись новые невостребованные доли. Также увеличивается площадь долей, признанных муниципальной собственностью (таблица).
Таблица
Общая площадь земельных долей граждан за последние 5 лет по состоянию на 1 января 2017 г., млн. га
Земельная доля 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Всего в собственности граждан 97,6 94,9 92,3 89,3 88,4
В том числе
Невостребованные - 15,3 16,6 18,1 18,5
Признаны муниципальной собственностью - - 3,7 4,4 5,5
Приведенные данные не дают ответа на вопрос, почему муниципальной собственностью признано менее трети невостребованных долей, но наиболее вероятными причинами представляются:
1) признание доли невостребованной по причине нераспоряжения ею. Собственнику достаточно заявить о своем несогласии (с соблюдением определенных процедур), и в отношении такой доли процесс признания ее невостребованной прекращается;
2) сомнения в обоснованности признания невостребованными долей умерших лиц: так, если собственник земельной доли умер, и в права наследования вступил его наследник, то с момента перехода прав к нему начинается новый (3-летний) срок нераспоряжения долей - как основание признать ее невостребованной;
3) возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли;
4) организационно-технические ошибки органов местного самоуправления при обращении в суд.
Выводы. Оснований считать, что осуществленная в начале 1990-х годов приватизация сельскохозяйственных угодий была ошибочной, нет. Аграрный сектор (как это и должно быть) является частным в своей основе, земля в нем - главное сред-
ство производства. Даже если бы земельная реформа 1990-х была проведена по «китайскому варианту» - не приватизация земли, а ее передача в аренду частным лицам, то проблемы были бы те же: при частной собственности - как упорядочить отношения между собственниками земельных долей и агрохозяйствами, а при арендной модели - между гражданами-арендаторами и хозяйствами- субарендаторами.
Другое дело, что рассмотренная выше процедура приватизации и непоследовательные действия по отношению к сегменту (огромному) общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья в дальнейшем привели к возникновению ряда проблем. Так, приватизация этих земель вместо того, чтобы способствовать возрастанию мобильности в соответствующем сегменте земельного рынка, наоборот, затрудняла его становление. Образование земельных долей должно было привести к упрощению саморегулируемого санирования аграрного землепользования, а на деле, наоборот, лишь законсервировало сложившуюся в первые годы аграрной реформы структуру в распределении земель между агрохозяйствами (особенно это проявлялось в 1990-е - начале «нулевых» годов).
Некоторые из проблем с земельными долями представляется возможным урегулировать уже в ближайшее время. Так, постепенно (хотя медленнее, чем предполагалось в 2011 г.) идет ликвидация невостребованных земельных долей, как экономико-правового явления. С 2018 г. упорядочен процесс принятия решений общим собранием собственников в отношении общего участка: повышен его кворум с 20 до 50%; оно может принимать решения только по вопросам, которые включены в его повестку и менять ее нельзя; новые решения, отменяющие и (или) изменяющие ранее принятые, должны содержать прямое указание на это.
Однако основной недостаток приватизации 1990-х годов - противоречие между гражданами-собственниками земли (сейчас их 8 млн.) и агрохозяйствами, использующими ее. Позиция государства за прошедшее время диаметрально менялась. Если вначале доминировал социальный подход (в интересах граждан), причем он проявился в самом начале приватизации, не позволив реализовать некоторые ее преимущества, то в течение последних 10-12 лет возобладал экономический подход (в интересах агрохозяйств). В общем, хотя формально бенефициарами приватизации были работники агрохозяйств, в действительности существенных выгод это им не принесло, а опосредованно даже ухудшило их положение, так как из-за нее возник ряд затруднений у сельскохозяйственных организаций, от которых они зависят (продолжая в них работать сами или их родственники). Это заставляет усомниться в позиции выдающегося русского мыслителя И.А. Ильина о том, что «частная собственность есть власть: непосредственно - над вещами, но опосредованно - над людьми ... Частная собственность есть свобода» [11, с. 337]. Впрочем, неслучайно все 1990-е годы шла дискуссия о статусе земельных долей - собственность ли это?
Полагаем, что в указанном противоречии в более уязвимом положении оказывается тот, кто слабее (в данном случае - экономически, организационно-хозяйственно). Тем не менее, разрешение указанного противоречия должно произойти, и сейчас, как и 15 лет назад, имеются все те же две альтернативы (экономическая и социальная). В заключение приведем цитату из нашей статьи 2002 г. (она была написана за три месяца до изменения позиции государства в данном вопросе с социальной на экономическую):
«Оба варианта (постепенная ликвидация земельных долей, как временного инструмента реорганизации сельскохозяйственного производства, или, наоборот, их существование как полноценного элемента земельных отношений в аграрном секторе), с нашей точки зрения, вполне реалистичны. Просчитать все их возможные негативные последствия (естественно, что они есть у обоих вариантов) сейчас вряд
ли возможно. При этом первый вариант (постепенная ликвидация института земельных долей) больше соответствует экономическим интересам сельскохозяйственных предприятий, а второй - собственников долей. С позиции государственных интересов первый подход скорее отражает прагматичный курс на скорейшее упорядочение земельно-правовых вопросов в аграрной сфере и создание условий подлинной хозяйственной самостоятельности для товаропроизводителей, второй же больше отражает преемственность курса на реформирование села и последовательность решений по отношению к российскому крестьянству. Главное же, что продолжающаяся уже несколько лет неопределенность в этом вопросе (отсутствие механизма перераспределения земель и адекватных реальной ценности земли выплат собственникам долей, неуверенность в своих правах на землю как собственников долей, так и тех, кто обрабатывает соответствующие им земли) еще хуже.» [12, с. 38].
Литература
1. Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1992-2016 годы. М.: Роскомзем (Госкомзем России, Росземкадастр, Роснедвижимость, Росреестр), 1993-2017.
2. Lipski 8.А. Private Ownership for Agricultural Lands: Advantages and Disadvantages (Experience of Two Decades) // Studies on Russian Economic Development, January 2015, Vol. 26. № 1. Pp. 63-66.
3. Алакоз В.В., Киселев В.И., Шмелев Г.И. Зачем России земельная реформа? М.: АО «Интердизайн», 1999. 127 с.
4. Крылатых Э.Н. Развитие земельных отношений в аграрном секторе и сельской местности //Достижения науки и техники АПК. 1998. № 4. С. 30-35.
5. Липски С.А. Особенности современного этапа земельной реформы // Экономист. 2002. № 10. С. 77-87.
6. Wegren S.K. Institutional Impact and Agricultural Change in Russia // Journal of Eurasian Studies. 2012. № 3(2). Pp. 193-202.
7. Серова Е.В. Аграрные реформы в переходных экономиках: общие цели и различные траектории // Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы (Никоновские чтения — 2000. ВИАПИ им. А.А. Никонова). Сб. тезисов конференции. М.: Изд-во «Энциклопедия российских деревень», 2000. С. 13-19.
8. Кресникова Н.И. О механизме оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2008. № 4. С. 52-54.
9. Lerman Z., Shagaida N. Land Policies and Agricultural Land Markets in Russia. // Land Use Policy. 2007. № 24(1). Pр. 14-23.
10. Шагайда Н.И., Алакоз В.В. Земля для людей. М.: Центр стратегических разработок, 2017. 34 с.
11. Ильин И А. Путь духовного обновления // Религиозный смысл философии. М.: ООО «Изд. АСТ», 2003. 694 с.
12. Липски С.А. О современном статусе и будущем земельных долей // Экологические системы и приборы. 2002. № 9. С. 33-38.
