CC BY
297
Горбенко Алексей Иванович
преподаватель кафедры деятельности ОВД в особых условиях Краснодарского университета МВД России (e-mail: gorbenko_al@mail.ru)
Терроризм как угроза национальной безопасности России: социально-правовой аспект
В статье представлен материал, посвященный исследованию комплекса социально-правовых детерминант развития терроризма в современной России. Автор анализирует законодательную базу противодействия терроризму и выявляет факторы, обостряющие данную проблему в условиях прогресса информационно-компьютерных технологий.
Ключевые слова: терроризм, национальная безопасность, социально-правовой аспект терроризма, факторы терроризма, противодействие терроризму.
A.I. Gorbenko, Teacher of a Chair of Activity of Departments of Internal Affairs in Special Conditions of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: gorbenko_al@mail.ru
Terrorism as a threat to Russia's national security: social and legal aspect
The article presents the material, devoted to the study of complex socio-legal determinants of development of terrorism in modern Russia. The author analyzes the legislative framework for combating terrorism and identifies the factors aggravating the problem during the progress of information and computer technologies.
Key words: terrorism, national security, social and legal aspects of terrorism, factors of terrorism, countering terrorism.
Терроризм представляет собой одну из самых сложных проблем современного общества, носящую системный характер. Терроризм в настоящее время превратился в одно из наиболее опасных и непредсказуемых преступных деяний. Террористические акты оборачиваются массовыми человеческими жертвами, ведут к масштабным разрушениям материальных и духовных ценностей, сеют недоверие, вражду и ненависть между социальными и национальными группами.
К сожалению, в последние 10-15 лет в нашей стране терроризм стал представлять собой явную угрозу национальной безопасности. Российская Федерация, как и весь мир, пережила масштабные атаки со стороны международного и внутреннего терроризма. Акты терроризма внутри страны подрывают территориальную целостность России, суверенитет и конституционный строй, устойчивость политической системы общества, стабильность политического курса. Как показали события 1990-х - начала 2000-х гг., терроризм способен оказывать существенное влияние на внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации.
Ситуация осложняется тем, что терроризм окутан философскими, религиозными, психологическими проблемами, связан с историческими процессами и традициями в жизни наций, религий и государств. Самым главным фактором, затрудняющим единый подход к научному определению терроризма и его юридическому «оформлению», а как следствие этого - выработку согласованных, объединенных международных мер по борьбе с ним, является крайняя политизированность оценок.
Наибольшую сложность представляет отграничение терроризма от социально-политической и национально-освободительной борьбы, от политического оппозиционного противостояния. Как справедливо отмечает Л.А. Моджарян, здесь происходит смешение целей национально-освободительного движения и методов их достижения. Во всех международных правовых актах подчеркивается, что социально-политическое и национально-освободительное движение должно вестись переговорными, парламентскими, политическими, а не террористическими средствами [1, с. 82-83].
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2014 • № 3 (25)
102
Немало сложностей связано с правовыми аспектами феномена терроризма. На первый взгляд, придание терроризму как противозаконному насилию юридической формы (конструирование состава преступления) не должно представлять особых трудностей. Однако при ясном понимании на уровне обыденного и правового сознания, что такое терроризм, в чем сущность возрастающей даже в международном масштабе его опасности, мировое сообщество и внутренние законодательства отдельных стран не смогли выработать единого подхода и общепризнанного правового понятия терроризма.
В уголовно-правовой и международно-правовой литературе предлагаются различные критерии для конструирования модели и юридических признаков терроризма, которые отражают как концептуальные, так и понятийные аспекты. Традиционно в состав определения терроризма включают понятия «использование силы», «вовлечение случайных людей», «ни в чем не повинные жертвы преступлений», «любые действия, не санкционированные законом, которые вызывают страх и ужас среди широких слоев населения», «использование вооруженных сил, если оно не опирается на нормы международного права» [2, с. 213-223].
В Российской Федерации большинство признаков терроризма было уточнено в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом». Суммарно эти признаки представлены в ст. 3 данного федерального закона [3]. В частности, в законе отмечается, что терроризм - насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов [3].
Важное методологическое значение для выработки адекватных подходов к пониманию сущности и структуры государственной системы борьбы с терроризмом имеют положения Закона РФ от 5 марта 1992 г № 2446-1 «О безопасности», который содержит характеристику отдельных элементов системы безопасности, а также определенные основания для выделения в ней подвидов (подсистем) по другим критериям.
По своей структуре правовая подсистема государственной системы противодействия терроризму включает два основных взаимосвязанных блока. К первому относятся Конституция РФ и федеральные законы, ко второму -соответствующие им нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, а также принимаемые в соответствии с ними правовые акты других федеральных органов государственной власти. В правовую основу противодействия терроризму входят также приобретающие все большее значение общепризнанные принципы и нормы международного права, а также много- и двусторонние международные договоры России, относящиеся к упомянутым выше проблемам [4, с. 217].
Важнейший элемент государственной системы противодействия терроризму - это ее институциональная подсистема, которую составляет комплекс государственных органов и негосударственных структур, уполномоченных в законном порядке решать задачи по противодействию терроризму, соответственно правовому положению этих органов и в рамках их компетенции.
Согласно общей идее формирования государственной системы противодействия терроризму ее институциональная подсистема призвана обеспечить максимально возможное, с учетом социально-политических и правовых условий в стране, привлечение различных звеньев государственного механизма и гражданского общества к участию в осуществлении тех пли иных соответствующих функций, т.е. профилактики терроризма, борьбы с носителями террористических угроз, а также ликвидации (минимизации) последствий террористических акций.
По своей структуре институциональная подсистема при ее оптимальном развитии должна включать два основных блока субъектов противодействия терроризму: во-первых, государственные органы различной компетенции; во-вторых, негосударственные структуры - органы местного самоуправления, общественные объединения, бизнес-организации и др. [5, с. 43-49].
Столкнувшись с угрозой терроризма в 1990-е -2000-е гг., наша страна предприняла активные шаги в социально-правовой сфере с целью выработки адекватных механизмов противодействия данному социально опасному явлению.
Об активности государства в сфере построения системы противодействия терроризму свидетельствует ряд законодательных актов. Так, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» [6] содержал широкий круг вопросов концептуального и правового характера, имевших фундаментальное
103
значение для последующего строительства единой государственной системы борьбы с терроризмом.
Важнейшее значение, наряду с Федеральным законом «О борьбе с терроризмом», имела также утвержденная Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации [7]. Кроме того, в 1996 г. принимается Уголовный кодекс Российской Федерации, в котором устанавливается уголовная ответственность за терроризм (ст. 205 УК РФ), вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению (ст. 205 УК РФ), организация экстремистского сообщества (ст. 282 УК РФ); организация деятельности экстремистской организации (ст. 2821 УК РФ) [8]. В 1998 г. принимается Федеральный ядеральный закон «О противодействии терроризму» [9]. К числу современных законодательных актов можно отнести Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [10], а также Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» [11].
Стоит отметить, что Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», по замыслу законодателя, в первую очередь закреплял основы организации борьбы с терроризмом в Российской Федерации с учетом имеющихся недостатков в этой области, выявившихся в предшествующие годы, и новых потребностей, которые стали достаточно ясны уже в конце 1990-х гг. Важное значение для решения задач по созданию единой государственной системы борьбы с терроризмом имело регламентирование данным законом комплекса вопросов, относящихся к субъектам борьбы с терроризмом.
Серьезное значение для реализации установок на создание единой государственной системы борьбы с терроризмом имели также:
расширение круга субъектов борьбы с терроризмом (и определение их роли в ней) посредством включения в их число, помимо федеральных органов исполнительной власти, непосредственно осуществлявших борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции, также других федеральных органов исполнительной власти, «участвующих в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности» в пределах своей компетенции и определяемых по списку Правительства РФ;
нормативно-правовое закрепление круга органов, непосредственно участвующих в борьбе
с терроризмом; определение их основных задач (ст. 7);
создание (во главе с Федеральной антитеррористической комиссией) механизма координации деятельности субъектов, участвующих в борьбе с терроризмом, на федеральном и региональном уровнях [12].
Следует подчеркнуть, что был создан эффективный механизм координации деятельности государственных органов, участвующих в борьбе с терроризмом, в соответствии с Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» и последующим постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. № 1302 «О Федеральной антитеррористической комиссии». Также создание на основе указанных актов комплекса антитеррористических комиссий на уровне Федерации и субъектов Федерации знаменовало собой серьезный шаг в преодолении недостатков, связанных с существованием прежней системы координации борьбы с терроризмом во главе с МАК. Новый координационный орган Федеральная антитеррористическая комиссия в составе руководителей или заместителей руководителей министерств и ведомств, участвующих в борьбе с терроризмом, был значительно поднят по своему правовому статусу (его руководителем был определен Председатель Правительства России), существенно дополнены и изменены возложенные на этот орган задачи (в том числе выработка основ государственной политики в сфере борьбы с терроризмом и рекомендаций по повышению эффективности работы по выявлению причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма).
Позднее постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1999 г. № 1040 «О мерах по противодействию терроризму» было предусмотрено создание оперативных штабов различных уровней на постоянной или временной основе (Межведомственный оперативный штаб, а также оперативные штабы в субъектах Федерации, а также при органах местного самоуправления крупных городов и населенных пунктов по проблемам защиты от проявлений терроризма) [4, с. 245-254].
Новым явлением в системе координации борьбы с терроризмом стало создание в соответствии с Указом Президента РФ от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» региональной координирующей структуры - Оперативного штаба по управлению контртеррористическими операциями на территории региона. На него было возложено руководство оперативной
_104
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2014 • № 3 (25)
группировкой войск (сил) на указанной территории.
Стоит отметить и конституирование в соответствии с Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» несиловой составляющей антитеррористического механизма из числа федеральных органов исполнительной власти новых субъектов борьбы с терроризмом, отнесенных согласно п. 4 ст. 6 закона к числу субъектов, участвующих в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции. Эти органы включены в число субъектов антитеррора постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 660 «Об утверждении Перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности» [12].
Правовая основа принятия соответствующих мер создана упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1999 г. № 1040 «О мерах по противодействию терроризму». Оно, в частности, содержало рекомендации органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления крупных городов и других населенных пунктов создать при них временные оперативные штабы по решению задач защиты населения, объектов особой важности и объектов жизнеобеспечения от проявлений терроризма; принять комплекс неотложных мер по усилению безопасности микрорайонов, мест массового пребывания людей, учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта; развернуть разъяснительную работу среди населения по
1. Моджорян Л. А. Терроризм и национально-освободительное движение // Государство и право. 1998. № 3.
2. Комиссаров В. С. Терроризм, бандитизм, захват заложника. М., 2005.
3. Собр. законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 46.
4. Терроризм в современном мире / под ред. В.Л. Шульца; Центр исслед. проблем безопасности РАН. 2-е изд. М., 2011.
5. Макуев Р.Х. Терроризм в условиях глобализации // Государство и право. 2007. № 3.
6. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=58893
7. Рос. газ. URL: http://www.rg.ru/oficial/doc/ ykazi/24.htm
8. Рос. газ. 2010. 8 июня. URL: http://www. rg.ru/2007/11/12/ukrf-dok.html
повышению организованности, бдительности, готовности действовать в чрезвычайных ситуациях, взаимодействию с правоохранительными органами.
Целенаправленное использование этих мер уже в начале 2000-х гг. способствовало оздоровлению обстановки в определенных районах Северного Кавказа, снижению социально-политической напряженности, возникающей на почве активизации террористических структур, сокращению их социальной базы, постепенному снижению притока наемников в незаконные вооруженные формирования на территории Чечни и др. [13, с. 41-45].
Таким образом, Российская Федерация в 1990-х - 2000-х гг. прошла путь от осознания угрозы терроризма до создания системы государственного противодействия терроризму. Указанная тенденция нашла свое отражение в ряде законодательных актов, принятых в это время. Главная цель системы противодействия терроризму заключается в создании и обеспечении эффективного функционирования единой государственной системы борьбы с этим негативным явлением, позволяющей поддерживать высокую степень готовности правоохранительных органов и других заинтересованных ведомств по выявлению, предупреждению и пресечению фактов терроризма, а также ликвидации их последствий и своевременному раскрытию и расследованию указанных преступлений. Однако проблема терроризма очень сложна, детерминирована действием ряда факторов внутренней и внешней среды общественной жизни, а потому в ближайшие годы ее кардинальное решение вряд ли возможно.
1. Modzhoryan L.A. Terrorism and national liberation movement // State and law. 1998. № 3.
2. Comissarov KS. Terrorism, banditry, hostage taking. Moscow, 2005.
3. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 47. Art. 46.
4. Terrorism in the modern world / ed. by V.L. Schultz; Center for policy research. security problems of the Russian Academy of Sciences. 2nd ed. Moscow, 2011.
5. Makuev R.H. Terrorism in the conditions of globalization // State and law. 2007. № 3.
6. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=58893
7. Rus. newsp. URL: http://www.rg.ru/oficial/ doc/ykazi/24.htm
8. Rus. newsp. 2010. June 8. URL: http://www. rg.ru/2007/11/12/ukrf-dok.html
105
9. Рос. газ. 2006. 10 марта.
10. Рос. газ. 2009. 19 мая.
11. Рос. газ. 2006. 17 февр.
12. Об утверждении Перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности: постановление Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 660// Рос. газ. ийи http://www.rg.ru/oficiai/doc/postan_rf/90.htm
13. Международный терроризм: современные тенденции формирования // Законность. 2009. № 2.
9. Rus. newsp. 2006. March 10.
10. Rus. newsp. 2009. May 19.
11. Rus. newsp. 2006. Febr. 17.
12. On approval of the List of Federal Executive bodies participating in the limits of its competence in the prevention, detection and suppression of terrorist activity: resolution of the government of the Russian Federation of June 22, 1999 № 660 // Rus. newsp. URL: http://www.rg.ru/oficial/doc/ postan_rf/90.htm
13. International terrorism: modern tendencies of formation // Legality. 2009. № 2.
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2014 • № 3 (25)
106
