CC BY
52
УДК 342
Шугрина Е.С.,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления Высшей школы государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИНСТИТУТ ВЛАСТИ ИЛИ ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В статье обсуждается политико-правовая природа территориального общественного самоуправления и его элементы на разных этапах развития российского государства в советский и постсоветский период. В данной работе констатируется, что если в начале 1990-х годов территориальное общественное самоуправление являлось полноценным элементом системы местного самоуправления, то органы территориального общественного самоуправления рассматривались как особая разновидность органов власти и могли наделяться полномочиями органов местного самоуправления и финансироваться из местного бюджета. В настоящее время территориальное общественное самоуправление воспринимается как элемент гражданского общества, обладающий особым статусом и имеющий четкую территориальную привязку, а органы территориального общественного самоуправления рассматриваются как некоммерческие организации.
Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, местное самоуправление, орган общественной самодеятельности, муниципальное образование
Shugrina E.,
Doctor of Law, Professor, Professor of Chair of Constitutional and Municipal Law of the Moscow State University named after O. Kutafin, Director of the Center of Supporting and Supervision of Local Self-Government Authorities of the Higher Level Public Administration School of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration
THE TERRITORIAL SOCIAL SELF-REGULATION IN RUSSIA: POWER INSTITUTION OR CIVIL SOCIETY INSTITUTION
This article discusses the political-legal nature of territorial social self-regulation and its elements at different stages of the Russian state development in Soviet and post-Soviet period. This paper states that if in the early 1990s the territorial social self-regulation was a full part element of local self-government system, then territorial social self-regulation authorities were regarding as a special kind of public authorities and they could be given powers of local self-government authorities as well as ones could be financed by the local budget. At the present time the territorial social self-regulation is perceived as an element of the civil society with a special status, having a definite territorial binding, but the territorial self-regulation authorities are regarded as non-profit organizations.
Keywords: territorial social self-regulation, local self-government, authority of public initiative, municipal unit
1. Особенности формирования и развития территориального общественного самоуправления в России
В советское время в текстах юридических документах отсутствовал термин «территориальное общественное самоуправление», вместо него использовались иные - общественное самоуправление, общественная самодеятельность и т.п. Наличие именно таких терминов уже определенным образом указывает на роль и место территориального общественного
самоуправления в системе взаимоотношений власть-общество-государство.
Единого понимания элементов общественного самоуправления в советском государстве также не было. Функции общественного самоуправления выполняли сельские, уличные, квартальные комитеты в населенных пунктах [1], домовые комитеты [2], товарищеские суды [3,4] и другие органы общественной самодеятельности
В большинстве нормативных актах советского периода констатировалось, что местные советы осу-
ществляют свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, организуют широкое участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, развивают общественную самодеятельность населения, выносят наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекает их в работу постоянных комиссий, исполнительного комитета и других подотчетных советам органов. Зачастую акцент делался на то, что именно советы руководят работой органов общественной самодеятельности населения [5].
Одним из первых документов, комплексно регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления в советском государстве, стал Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.09.1985 «Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР».
Как и в предыдущих документах советского периода, в Указе предусматривалось, что органы территориального общественного самоуправления - это органы общественной самодеятельности. Так, в статье 1 Указа говорилось, что общественные сельские, уличные, квартальные комитеты в населенных пунктах РСФСР являются органами общественной самодеятельности населения, призванными активно содействовать Советам народных депутатов в широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местного и общегосударственного значения.
Эти общественные комитеты должны были образовываться по территориальному принципу. Территория их деятельности определялась исполнительным комитетом соответствующего местного совета.
Общественные комитеты избирались на общем собрании, сходе граждан или их представителей, проживающих на территории деятельности общественного комитета, открытым голосованием сроком на два с половиной года. Количество членов общественного комитета устанавливалось общим собранием, сходом граждан или их представителей, однако их число не могло быть менее пяти. Избранными в состав общественного комитета считались лица, получившие более половины голосов граждан, присутствовавших на общем собрании, сходе. Члены комитета из своего состава избирали председателя, заместителя председателя и секретаря комитета.
Общественные комитеты в своей деятельности были подотчетны избравшим их общим собраниям, сходам граждан или их представителей, соответствующему Совету народных депутатов и его исполнительному комитету.
В Указе перечислялись основные полномочия общественных комитетов, предусматривалось, что они выполняют также отдельные поручения исполкома местного совета.
Институциональное оформление территориального общественного самоуправления стало происходить в начале 1990-х гг. В Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» территориальное общественное самоуправление стало рассматриваться как элемент системы местного самоуправления. Позже, в декабре 1990 года термин был перенесен и в текст Конституции СССР. Подобные изменения были внесены в Конституцию РСФСР, соответствующий закон РСФСР. Российский закон был более подробным и совершенным, чем его союзный аналог.
Согласно статье 2 Закона СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» система местного самоуправления включала местные советы, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Местные советы были вправе передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления (статья 6 Закона). Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик могли наделяться правами юридического лица. Финансовые ресурсы территориального общественного самоуправления образовывались за счет добровольных взносов и пожертвований предприятий (объединений), организаций, учреждений, населения, доходов от созданных предприятий, проводимых мероприятий. Местные советы были вправе передавать часть своих финансовых ресурсов органам территориального общественного самоуправления (статья 21 Закона).
Данные нормы являлись частью общей концепции реформирования местного самоуправления, внесли существенное изменение в правовое регулирование территориального общественного самоуправления, серьёзно изменяли его место в системе взаимоотношений власти и общества.
В статью 145 Конституции СССР была добавлена часть 2 [6], согласно которой в системе местного самоуправления, кроме местных советов народных депутатов, могли действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Таким образом, территориальное общественное самоуправление предусматривалось на конституционном уровне и регулировалось конституционными нормами.
Анализ правового регулирования территориального общественного самоуправления в новейшей
российской истории позволяет выделить несколько этапов, обусловленных принятием концептуально разных федеральных законов о местном самоуправлении1:
1 этап (1991 - 1995 гг.) - территориальное общественное самоуправление является полноценным элементом системы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления рассматриваются как особая разновидность органов власти, могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления и финансироваться из местного бюджета;
2 этап (1995 - 2003 гг.) - территориальное общественное самоуправление имеет смешанную природу, которая по разному трактовалась в субъектах РФ;
3 этап (2003 - н./вр.) - территориальное общественное самоуправление рассматривается скорее как элемент гражданского общества, хотя и обладающий особым статусом и имеющий четкую территориальную привязку; органы территориального общественного самоуправления рассматривается как некоммерческие организации.
Наиболее значимые различия проявляются в:
- политико-правовой природе территориального общественного самоуправления;
- особенностях правового регулирования;
- учреждении и регистрации территориального общественного самоуправления и его органов;
- наличии собственных властных полномочий, взаимоотношениях с органами местного самоуправления;
- финансов-экономических основах территориального общественного самоуправления.
Рассмотрим особенности территориального общественного самоуправления на каждом этапе. Следует оговориться, что более детальная характеристика отдельных элементов территориального общественного самоуправления будет представлена в других главах.
Особенности осуществления территориального общественного самоуправления в 19911995 гг. Основным нормативным документом этого периода являлся Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». В Законе была целая глава, посвящённая особенностям осуществления территориального общественного самоуправления - глава 10.
1 Строго говоря, за точку отсчета следует брать Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Большая часть положение этого закона так и не были воплощены в жизнь из-за слишком короткого периода его действия. Поэтому с определенной долей условности за точку отсчета взят его российский аналог, который был принят в 1991 году и содержал уже существенно переработанную концепцию организации местного самоуправления и территориального общественного самоуправления как его части.
После принятия данного закона в Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены изменения [7]. Глава 17 Конституции РСФСР стала называться «Местные Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления». В статье 138 Конституции РСФСР перечислялись элементы системы местного самоуправления, в том числе назывались органы территориального общественного самоуправления. В статье 144 Конституции предусматривалось, что система органов территориального общественного самоуправления, их компетенция, порядок организации и деятельности регулируются законом РСФСР.
В части 1 статьи 2 Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривалось, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.
Согласно Закону система территориального общественного самоуправления населения включала в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное). Таким образом, законодатель разделял органы территориального общественного самоуправления населения и органы самоуправления населения по месту жительства.
Территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправления населения, устанавливались по предложению граждан соответствующим местным Советом.
Выборы органов территориального общественного самоуправления населения могли проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства, а также на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам на срок полномочий местного Совета. Общее собрание (сход) или конференция жителей было вправе установить и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет.
В Законе предусматривалось, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет местных Советов при их согла-
сии. Выборы органов территориального общественного самоуправления населения по избирательным участкам признавались состоявшимися, если в них приняли участие не менее половины избирателей, внесенных в списки. Избранными в состав органов общественного самоуправления считались граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
Таким образом, на формирование органов территориального общественного самоуправления были фактически распространены нормы, применяемые к формированию органов местного самоуправления, что лишний раз подчеркивает их властную природу, встроенность в единую систему органов власти.
Территориальное общественное самоуправление должно было обладать собственным положением (уставом). Предусматривалась двойная регистрация -регистрация территориального общественного самоуправления путем установления его границ (в местном совете) и регистрация органа территориального общественного самоуправления как юридического лица (в местном совете, а с 1992 года в местной администрации).
Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определялась их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными советами и местной администрацией. Местные советы и местная администрация могли устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления населения.
Органы территориального общественного самоуправления населения были вправе заниматься экономической деятельностью. Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения состояли из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им местными советами и администрацией.
Местные советы, местная администрация, территориальные депутатские группы должны были содействовать органам территориального общественного самоуправления населения в осуществлении их полномочий. Органы территориального общественного самоуправления населения были вправе участвовать в работе сессий местных советов при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы.
Особенности осуществления территориального общественного самоуправления в 1995 - 2003 гг. Основным нормативным актом этого периода был Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации», содержавший всего одну довольно короткую статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению.
В данном законе появилось легальное определение территориального общественного самоуправления населения. Под территориальным общественным самоуправлением понималась самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Основные полномочия по правовому регулированию территориального общественного самоуправления были возложены на субъекты РФ и муниципальные образования.
В федеральном законе предусматривалось, что органы территориального общественного самоуправления могут быть юридическими лицами и что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Как правило, отдельные нормы, регулирующие общие вопросы территориального общественного самоуправления, содержались в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, реже - в специальных законах о территориальном общественном самоуправлении. Степень регулирования вопросов территориального общественного самоуправления в законах субъектов РФ также была различная [8].
Например, законодатели ряда субъектов РФ в законах о местном самоуправлении при раскрытии понятия территориального общественного самоуправления не оговаривали какие элементы входят в систему территориального общественного самоуправления [9]. В законах других субъектов раскрывалось это понятие. Причем, законодатели ряда субъектов РФ вводили не только понятие органы территориального общественного самоуправления, но и органы общественной самодеятельности. Зачастую происходило смешение понятий «система местного самоуправления» и «система территориального общественного самоуправления». На уровне муниципальных образований этот вопрос решался более корректно.
Ключевым элементом системы территориального общественного являлись его органы. В субъектах РФ не было однозначного понимания политико-правовой природе органов территориального
общественного самоуправления. Ряд субъектов РФ продолжали считать их разновидностью органов местного самоуправления. Но стали появляться и представления о том, что органы территориального общественного самоуправления - это некоммерческие организации.
Например, в статье 4 закона города Москвы о территориальном общественном самоуправлении [10] было закреплено, что органы территориального общественного самоуправления (территориальная община и создаваемые ею органы) - добровольная, самоуправляемая не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.
В Государственной Думе осенью 1996 года были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «Об органах территориального общественного самоуправления» [11]. В соответствии с Проектом орган территориального общественного самоуправления - местное общественное объединение, учрежденное посредством выборов большинством граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом, для защиты собственных прав и интересов и решения тех или иных вопросов местного значения. Налицо появление нового подхода к пониманию природы территориального общественного самоуправления.
Анализ уставов муниципальных образований позволяет выделить несколько подходов к решению вопросов о создании органов территориального общественного самоуправления. В некоторых случаях сохраняли порядок, действовавший с 1991 года (регистрацией органов территориального общественного самоуправления как юридических лиц занималась местная администрация) [12]. Реже, эти функции возлагали на органы юстиции. В городе Воронеже [13] был предложен смешанный порядок регистрации, предполагавший участие и органов юстиции, и органов местного самоуправления. В соответствии с 53 статьей Устава города «принятое общим собранием (сходом), конференцией жителей положение должно было направляться в орган юстиции для регистрации, после чего городская администрация в соответствии с порядком, установленным муниципальным Советом, оформляла за органом территориального общественного самоуправления права юридического лица».
В большинстве нормативных правовых актов предусматривалось, что территория территориального общественного самоуправления - это часть территории муниципального образования. Анализ
региональных и муниципальных правовых актов позволяет выделить разные подходы к установлению территориальных пределов действия органов территориального общественного самоуправления:
- администрациями районов на основе предложений жителей данных территорий с учетом административно-территориального деления и иных особенностей территории (например, город Омск);
- по предложению администраций районов города городским Советом (например, город Новосибирск);
- учредительным собранием жителей (например, город Москва).
Во многих нормативных актах регионального и муниципального уровня предусматривалась возможность передавать органам территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов территориального общественного самоуправления.
Таким образом, концепция территориального общественного самоуправления была довольно противоречива. Если в одних регионах органы территориального общественного самоуправления продолжали рассматривать как полноценный элемент местного самоуправления, обладающий соответствующими властными полномочиями, то в других территориальное общественное самоуправление все активнее трансформировали в элемент гражданского общества, особую некоммерческую организацию [8].
Особенности осуществления территориального общественного самоуправления после 2003 г. В настоящее время основным нормативным актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В данном законе не содержится указаний на то, что у субъектов РФ есть полномочия по правовому регулированию территориального общественного самоуправления.
В соответствии со статьей 27 Закона под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района по предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления. Таким образом, элементами системы территориального общественного самоуправления являются собраний, конференций граждан, органы территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Как и раньше, в собраниях могут принимать участие граждане в возрасте от 16 лет.
В первоначальной редакции Закона говорилось, что собрания, конференции являются правомочными, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших определенного возраста. В 2011 году эта норма была снижена; в настоящее время для правомочности собрания, конференции достаточно не менее одной трети жителей.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Таким образом, в Законе разделяется учреждение и регистрация территориального общественного самоуправления с одной стороны, учреждение и регистрация юридического лица с другой. Причем в Законе говорится о том, что юридическим лицом может быть именно территориальное общественное самоуправление (термин «орган территориального общественного самоуправления» в данном контексте отсутствует, хотя, возможно, подразумевается). Это дает основание некоторым экспертам утверждать, что юридическим лицом может являться только само территориальное общественное самоуправление, но не его органы. Для сравнения следует привести формулировку из действовавшего ранее Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «в соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами» (статья 27).
В настоящее время Министерством юстиции России готовятся предложения по правовому регулированию территориального общественного самоуправления, призванные снять определенные противоречия между законодательством о местном самоуправлении и некоммерческими организациями [14].
2. ТОС в системе институтов гражданского общества
Существует много разных подход к определению того что есть гражданское общество и какова его структура. Не вдаваясь в теоретические дискуссии, следует выделить такой аспект: гражданское общество - это сфера активности, самостоятельности, инициативы граждан, которая предполагает существование независимых от государства и преследующих социально-значимые цели общественных институтов, а также совокупность отношений между ними [15]. Деятельность институтов гражданского общества направлена на общее благо, преследует общественно значимые цели. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что гражданское общество не может быть полностью независимо от государства. Государственное регулирование необходимо обществу, так как иначе оно не сможет нормально функционировать. Цель такого регулирования - обеспечение в обществе законности и правопорядка. Поэтому в гражданском обществе должен соблюдаться определенный баланс интересов, основанный на конституционно значимых ценностях.
Вопрос о структуре гражданского общества до сих пор является спорным в науке. К институтам гражданского общества как правило относят общественные объединения, религиозные объединения, адвокатура, профессиональные объединения, средства массовой информации и др. институты, через которые происходит удовлетворение экономических, политических, культурных, религиозных, профессиональных, национальных и других общественно значимых интересов людей.
Наиболее подробно местное самоуправление как институт гражданского общества исследуется в трудах Н.С. Бондаря [15]. В его работах обосновывается, что гражданское общество - воплощение баланса частных и публичных, государственных и местных интересов [17]. Н.С. Бондарь констатирует, что местное самоуправление, с одной стороны, результат и, с другой - институциональное средство развития гражданского общества во всех его основных характеристиках. Синхронизация всех форм осуществления местной власти в системе единой российской государственности, предполагающая недопустимость противопоставления местного самоуправления и государственной власти, не исключает необходимость учета специфики местного самоуправления не только
как одной из форм публично-властной деятельности, но и гражданского института самоорганизации населения. Без развития местного самоуправления невозможно ни становления гражданского общества, ни утверждение реальной демократии по месту жительства граждан [17]. Сама природа органов местного самоуправления, с одной стороны, объясняется про-изводностью и тесной связью с государством, с другой - внутренней потребностью во взаимодействии с гражданским обществом [18].
В.И. Васильев подчеркивает, что местное самоуправление в самой общей форме можно определить как рубежный институт, где гражданское общество «встречается» с государством и где мера «погружения государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества в государство, определяется конкретными историческими обстоятельствами [19].
К подобному выводу приходит и А.А Сергеев, который подчеркивает, что, не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, территориальное общественное самоуправление, тем не менее, признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично-властного воздействия и полномочия по изданию правовых актов, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления [20].
Как вытекает из правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его определениях от 10 апреля 2002 г. № 92-О, от 18 декабря 2003 г. № 471-О и от 29 сентября 2011 г. № 1048-О-О, территориальное общественное самоуправление по своей конституционно-правовой природе является специфической формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления, которая реализуется на добровольной основе в соответствии с уставами муниципальных образований, является элементом системы местного самоуправления и при этом имеет свои законные интересы, подлежащие защите от каких бы то ни было ограничений, в том числе со стороны муниципального образования. Этим предполагается, что территориальное общественное самоуправление не может быть противопоставлено местному самоуправлению в том смысле, что оно не должно подменять его собой на определенной части территории муниципального образования [17].
Таким образом, для понимания места территориального общественного самоуправления в системе институтов гражданского общества надо проанализировать его сходства и различия с институтами публичной власти, некоммерческими объединениями.
Входя в систему местного самоуправления,
территориальное общественное самоуправление существенно отличается от привычных институтов публичной власти. Это проявляется в следующем [21].
Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления, о которой говорится в статье 34 Федерального закона №131-ФЗ. Эти органы не могут быть отнесены и к иным органам местного самоуправления, поскольку не обладают признаками органов местного самоуправления, перечисленным в статьях 2 и 44 Федерального закона №131-ФЗ - они не наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, но предназначены для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Итак, органы территориального общественного самоуправления не обладают властными полномочиями; принимаемые ими решения не обеспечены механизмами государственного принуждения. Решения, принимаемые органами территориального общественного самоуправления, не являются обязательными для всех субъектов права, расположенных в пределах территории, на которой действуют данные органы. Для сравнения можно привести норму, содержащуюся в статье 7 Федерального закона №131-ФЗ: муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Кстати, вопрос об природе решений, принимаемых органами территориального общественного самоуправления, регулярно возникает в судебной практике [22].
Территориальное общественное самоуправление создается по инициативе, по желанию жителей, оно не должно быть в каждом муниципальном образовании, субъекте РФ. По данным Минюста России по состоянию на 1 марта 2016 г. в Российской Федерации насчитывается 22,4 тыс. муниципальных образований; органы территориального общественного самоуправления функционируют в 4,2 тыс. муниципальных образований [23]. Для сравнения можно привести позицию Конституционного Суда РФ, высказанную еще в 2000 году в отношении местного самоуправления: как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования [24].
Таким образом, территориальное общественное самоуправление относится к факультативным, т.е. не обязательным, формам участия населения в местном самоуправлении. Однако для его создания одного желания жителей недостаточно - помимо инициативы на-
селения для создания ТОС требуется решение представительного органа муниципального образования [25].
Территория, в пределах которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, хоть и устанавливается в особом порядке, но не обладает признаками публично-правового образования, характерными для территории муниципального образования, субъекта Федерации или государства в целом; органы территориального общественного самоуправления не пользуются правами муниципального образования [21], территориальное общественное самоуправление ни в одной из его форм не вправе подменять собой органы местного самоуправления: оно не вправе действовать от имени муниципального образования или принимать решения, распространяющиеся на всю территорию муниципального образования [26].
Это позволяет Н.Л. Пешину сделать вполне логичный вывод о том, что территориальное общественное самоуправление - это особый институт гражданского общества, тесно связанный с местным самоуправлением, постоянно взаимодействующий с ним, но при этом не относящийся к какой-либо из организационных форм осуществления местного самоуправления, а потому занимающий место особого элемента в системе местного самоуправления [26].
В части 5 статьи 27 Федерального закона №131-ФЗ предусматривается, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (в том числе общественного объединения и такой его разновидности, как орган общественной самодеятельности). Однако «обычной» или «стандартной» некоммерческой организацией территориальное общественное самоуправление не является, имеет существенные отличия. Это проявляется, в частности, в следующем.
Существуют разные правила установления территориальных пределов действия территориального общественного самоуправления и общественного объединения (некоммерческой организации) - в первом случае территорию устанавливают представительные органы местного самоуправления на основании обращения органа территориального общественного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления действуют на части территории муниципального образования, населенного пункта; местные общественные объединения действуют в пределах территории органа местного самоуправления, т.е. в границах муниципального образования. Более того, некоммерческих организаций или общественных объединений в пределах конкретной территории может быть несколь-
ко (особенно, если у них разные цели деятельности и разные названия); территориальное общественное самоуправление может быть только одно на соответствующей территории.
А.А. Сергеев обращает внимание на то, что деление граждан по территориальному принципу -важнейший признак публичной власти; регистрация гражданина по месту жительства на территории муниципального образования влечет автоматическое и не зависящее от его воли включение этого гражданина в число жителей данного муниципального образования [27]. Подобный механизм действует и в отношении территориального общественного самоуправления. По мнению А.В. Колесникова, территориальное общественное самоуправление - особая публично-правовая форма самоорганизации граждан по локально-территориальному принципу [28].
О.Е. Кутафин подчеркивал, что в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов [29].
В дополнение к этому В.И. Васильев обращает внимание еще и на то обстоятельство, что органы территориального общественного самоуправления учреждаются большинством граждан, проживающих на данной территории. А органы общественной самодеятельности могут создаваться и меньшинством населения. Деятельность органов территориального общественного самоуправления ограничивается исключительно вопросами местного значения. А органы общественной самодеятельности могут заниматься другими, например, политическими, вопросами. Это позволяет ему прийти к выводу о том, что общественное территориальное самоуправление, не имея свойств публичной власти, служит как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, входит в этом качестве в его систему [30].
Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота порядка их формирования и, главное, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость последовательного повышения их роли в системе местного самоуправления [29].
А.И. Казанник обращает внимание и на особый характер природы устава территориального общественного самоуправления, который по своим формально-юридическим признакам не может быть
нормативным правовым актом, поскольку субъекты территориального общественного самоуправления не наделены публично-властными полномочиями и не вправе принимать общеобязательные правовые акты. «Но устав нельзя отнести и к локальным правовым актам, разновидностью которых является устав объединения граждан. Он неизбежно станет уставом не объединения граждан, а деятельности по осуществлению территориального общественного самоуправления, процесса выдвижения и реализации гражданами различных инициатив по вопросам местного значения» [31].
В 1990-е годы органы территориального общественного самоуправления могли финансироваться непосредственно из местного бюджета, наделяться полномочиями по решению вопросов местного значения или участвовать в этом; руководители органов территориального общественного самоуправления оформлялись на работу в муниципальном образовании, могли быть муниципальными служащими. Действующее законодательство иначе регулирует эти вопросы, однако отголоски привычной ранее практики периодически возникают.
Так, иногда возникает вопрос о целесообразно более активной включенности органов территориального общественного самоуправления в деятельность органов местного самоуправления (например, наделение их отдельными полномочиями или включение решение органа территориального общественного самоуправления в качестве обязательной стадии при принятии решения органом местного самоуправления по определенному вопросу). Согласно Федерального закона №131-ФЗ органы территориального общественного самоуправления наделены правом правотворческой инициативы в органах местного самоуправления - это также отделяет их от иных видов некоммерческих организаций или общественных объединений.
Исследуя данный вопрос, Г.Н. Чеботарев обращает внимание на то, что полномочия территориального
общественного самоуправления могут вытекать из специальных законов. Так, согласно Земельного кодекса РФ органами территориального общественного самоуправления осуществляется общественный земельный контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. В случае передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам территориального общественного самоуправления, по сути, трансформируется сугубо общественная природа органов территориального общественного самоуправления, они во многом становятся муниципально - общественными органами [32].
Особенный характер территориального общественного самоуправления как института гражданского общества проявляется и в том, что в нем сочетаются одновременно представительные и непосредственные начала деятельности граждан. Принято выделять два направления осуществления территориального общественного самоуправления: а) проведение собраний и конференций граждан; б) создание органов территориального общественного самоуправления, которые избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории [33]. Вместе с тем, территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. И в этом смысле выполняет важную функцию вовлечения граждан в развитие общественных гражданских инициатив.
Территориальное общественное самоуправление сочетает в себе свойства общественного объединения и института публичной власти; его можно рассматривать по меткому выражению Е.И. Колюши-на «как нулевой этаж местного самоуправления» [34], важный институт гражданского общества.
Список литературы
1. Закон РСФСР от 19.07.1968 «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР».
2. Жилищный кодекс РСФСР (принят ВС РСФСР 24.06.1983).
3. Указ Президиума ВС РСФСР от 01.07.1982 «Об утверждении Положения о совете народных заседателей при районном (городском) народном суде».
4. Постановление Совмина РСФСР от 29.10.1982 №575 «Об утверждении Положения об управлении внутренних дел исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов».
5. Закон РСФСР от 29.07.1971 «О районном Совете народных депутатов РСФСР».
6. Закон СССР от 26.12.1990 №1861-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления».
7. Закон РСФСР от 24.05.1991 №1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления».
8. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 143-153.
9. Закон Тюменской области от 29 ноября 1995 года «О местном самоуправлении». Тюмень. 1995. 31 с.
10. Закон города Москвы от 10 июля 1996 года № 26-77 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве».
11. Проект Федерального закона «Об органах территориального общественного самоуправления», внесенный депутатами Государственной Думы Фильшиным М.В., Полдниковым Ю.И., Шевелухой В.С., Шелищем П.Б., Тарасовым В.М. М., 1996.
12. Устав города Калининграда. Утвержден решением городской Думы Калининграда от 25 сентября 1996 года № 299.
13. Устав города Воронежа. Утвержден постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 29 декабря 1995 года №189 (в ред. от 27 февраля 1996 года).
14. АлешковаН.П. Некоторые проблемы правового регулирования организации территориального общественного самоуправления в городах // Актуальные проблемы российского права. 2015. №6. С. 95 - 99.
15. Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России. М., 2012. С. 98.
16. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. №4. С. 62 - 74
17. Муниципальное право Российской Федерации. В 2 т. Т. 1. / под ред Н.С. Бондаря. М., 2016. С. 205.
18. Тимофеев Н.С. Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. №9. С. 10.
19. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 29.
20. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.В. Мадьярова и др. / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015. С. 255.
21. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2008. С. 408.
22. Шугрина Е.С. Судебная практика по вопросам, связанным с созданием и ликвидацией территориального общественного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. №1. С. 20 - 25.
23. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. - начало 2016 г.). Мониторинг Минюста РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».
25. Муниципальное право России: учеб. / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др. / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С 257.
26. Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011. С. 209.
27. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 121.
28. Муниципальное право Российской Федерации / под. ред. А.В. Колесникова. М., 2013. С. 132.
29. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 217.
30. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 274.
31. Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова. М., 2007. С. 274-275.
32. Чеботарев Г.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. №11. С. 72 - 77.
33. Овчинников И.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010. С. 326.
34. Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 112.
35. Баженова О.И. К проблеме правового регулирования территориального общественного самоуправления // Местное право. 2015. №5. С. 77-106.
36. Бялкина Т.М. ТОС: простой, понятный и близкий людям формат решения местных проблем // Практика муниципального управления. 2016. №1. С. 21-27.
37. Васильев С.А. Место института территориального общественного самоуправления в российской правовой системе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. №12. С. 28 - 30.
38. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2014. 576 с.
39. Шугрина Е.С. Отдельные вопросы территориального общественного самоуправления в материалах судебной практики // Местное право. 2011. № 4. С. 17-30.
Reference list
1. Law of the RSFSR of 19.07.1968 "On settlement, rural Council of people's deputies of the RSFSR".
2. Housing Code of the RSFSR (Adopted by the Supreme Soviet of the RSFSR in 24.06.1983).
3. The Decree of the Supreme Soviet of the RSFSR dated 01.07.1982 "On approval of a Regulation on the Soviet of people's assessors in a district (town) public court".
4. The Decree of Ministers Council of the RSFSR dated 29.10.1982 №575 "On approval of a Regulation on the administration of internal affairs of the executive committee of the territorial, regional Soviet of people's deputies".
5. Law of the RSFSR of 29.07.1971 "About the district Soviet of people's deputies of the RSFSR".
6. The Law of the USSR dated 26.12.1990 №.1861-1 "On amendments and additions to the Constitution (Fundamental law) of the USSR in connection with improvement of public administration system".
7. The Law of the RSFSR of 24.05.1991 №1329-1 "On amendments and additions to the Constitution (Fundamental law) of the RSFSR in connection with the reform of local self-government".
8. Shugrina E. The municipal law. M., 1999. P. 143-153.
9. The Law of the Tyumen' region dated November 29th, 1995 "About local self-government". Tyumen'. 1995. 31 p.
10. The Law of the Moscow city from 10th of July, 1996 № 26-77 "About territorial social self-regulation in the city of Moscow".
11. The Draft of Federal Law "About territorial social self-regulation", submitted by the deputies of the State Duma Fil'shin M., Poldnikov Yu., Shevelukha V., Shelishch P., Tarasov V. M., 1996.
12. The Charter of the Kaliningrad city. Approved by the decision of City Duma of Kaliningrad from September 25th, 1996. №299.
13. The Charter of the Voronezh city. Approved by the decision of the Voronezh Municipal Council dated 29th of December, 1995. №189 (as amended on 27th of February, 1996).
14. Aleshkova N. Some issues of organization legal regulation of territorial social self-regulation in the towns // Actual Issues of the Russian law. 2015. №.6. P. 95 - 99.
15. Narutto S., Taeva N., Shugrina E. The constitutional law of Russia. M., 2012. P. 98.
16. Bondar' N., Dzhagaryan A. The strong local self-government - powerful state: History and modernity // Constitutional and Municipal Law. 2016. №4. P. 62 - 74.
17. The municipal law of the Russian Federation. In 2 volumes. Vol. 1. / Under the editorship of N. Bondar'. M., 2016. P. 205.
18. Timofeev N. The state, local self-government and civil society: Aspects and interaction limits // Constitutional and Municipal Law. 2005. №9. P. 10.
19. The municipal reform in the Russian Federation: The legal and economic analysis / Under the general editorship of T. Khabrieva. M., 2010. P. 29.
20. The Commentary to the Federal Law "On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation" (itemized) / I. Babichev, V. Volkov, A. Mad'yarov and etc. / Under the general editorship of I. Babichev, E. Shugrina. The second edition; revised and enlarged. M.: NORMA, INFRA-M, 2015. P. 255.
21. Chirkin V. The system of public and municipal administration. M., 2008. P. 408.
22. Shugrina E. Court practice on issues connected with the establishing and liquidation of territorial social self-regulation // Municipal service: Legal issues. 2012. №1. P. 20 - 25.
23. Information and analytical proceedings about the development of a system of local self-government in the Russian Federation (data for 2015 and early 2016). Monitoring of the Ministry of Justice of the Russian Federation [Electronic resource]. Access mode: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya.
24. The Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 30.11.2000 №15-P "On the case about a control of constitutionality of separate provisions of the Charter (Fundamental Law) of Kursk region in edition of the Law of Kursk region of 22nd of March, 1999 "About modification and additions in the Charter (Fundamental Law) of Kursk region".
25. The municipal law of Russia: Textbook. / S. Avak'yan, V. Lyutzer, N. Peshin, etc. / Executive editor S. Avak'yan. M.: Prospekt, 2009. P. 257.
26. Peshin N. The municipal law of the Russian Federation. M., 2011. P. 209.
27. SergeevA. A. The local self-government in the Russian Federation: Issues of legal regulation. M., 2006. P. 121.
28. The municipal law of the Russian Federation / Under the editorship of A. Kolesnikov. M., 2013. P. 132.
29. Kutafin O., Fadeev V. The municipal law of the Russian Federation. M., 2006. P. 217.
30. Vasil'ev V. The municipal law of Russia: Textbook. The second edition;revised and enlarged. M.: Yustitsinform, 2012. P. 274.
31. The municipal law of Russia / Under the editorship of A. Kostyukov. M., 2007. P. 274-275.
32. Chebotarev G. Territorial social self-regulation in the local self-government system // Constitutional and Municipal Law. 2013. №11. P. 72 - 77.
33. Ovchinnikov I. The municipal law of the Russian Federation. M., 2010. P.326.
34. Kolyushin E. The municipal law of Russia. M., 2008. P.112.
35. Bazhenova O. To the issue of legal regulation of territorial social self-regulation // Local Law. 2015. №5. P. 77-106.
36. Byalkina T. Territorial social self-regulation: An ordinary, understandable format of local problems resolve - a close by people // Practice of Municipal Management. 2016. №1. P. 21-27.
37. Vasil'ev S. A place of institution of territorial social self-regulation in the Russian legal system // State Power and Local Self-Government. 2010. №12. P. 28 - 30.
38. Shugrina E. The municipal law. M., 2014. 576 p.
39. Shugrina E. Separate issues of territorial social self-regulation in proceedings of jurisprudence // Local Law. 2011. №4. P. 17-30.
