CC BY
143
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТОВАРИЩЕСТВА СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ КАК ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Абагаева Ю.В., аспирантка кафедры конституционного и административного права
Российский государственный социальный университет (Москва)
Контактные данные автора: у [email protected]
Аннотация:. В настоящей статье товарищество собственников жилья рассматривается как часть системы территориального общественного самоуправления. Муниципальные правовые акты по-разному определяют правовой статус товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления. Автор предлагает на федеральном законодательном уровне определить товарищество собственников жилья как форму территориального общественного самоуправления.
Ключевые слова: товарищество собственников жилья, местное самоуправление, форма непосредственной демократии, территориальное общественное самоуправление, местное сообщество
LEGAL REGULATION OF THE COMPANY OF REAL ESTATE PROPRIETORS AS A FORM OF TERRITORIAL PUBLIC SELFGOVERNMENT
Abagaeva Y.V., graduate student Russian state social university
Annotation. In this article company of real estate proprietors is considered as a part of territorial public self-government system. Municipal legal acts differently define legal status of company of real estate proprietors in territorial public self-government system. Author submits to define company of real estate proprietors as a form of territorial public self-government by federal law.
Key words: Company of real estate proprietors, Local selfgovernment, Direct democracy form, Territorial public selfgovernment, Local public
Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ “Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в Российской Федерации”1, с которого начался новый этап муниципальной реформы в России, значительное место отводит формам непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Одной из важнейших форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Важность данного института обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление выступает как связующее звено между гражданами и органами местного самоуправления в системе институтов организации жизни в обществе.
Одним из наиболее важных направлений территориального общественного самоуправления является самоуправление в жилищной сфере, которое ранее осуществлялось общественными объединениями. Это были домовые советы, домовые и квартальные комитеты. Через определенное время , расширяя свои функции и решая не только жи -лищные проблемы, данные домовые советы и квартальные комитеты превращались в ныне действующие органы территориального общественного самоуправления2. В настоящее время функции прежних домовых советов и квартальных комитетов выполняют товарищества собственников жилья (далее - ТСЖ).
В соответствии со ст. 135 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188- ФЗ3 товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме.
Таким образом, ТСЖ является “новой” структурой управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, которое пришло на смену “старым” элементам системы территориального общественного самоуправления - домовым советам, комитетам и квартальным комитетам. При этом ТСЖ, так же как домовые советы и комитеты, является общественным объединением. Учитывая вышесказанное и то, что изначально органами территориального общественного самоуправления являлись общественные объединения, а в основе
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 42. ст. 4216.
2 Киселева А.М. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества. Моногр. - СПб., 2007. С. 165.
3 Жилищный кодекс Российский Федерации от 29.12.2004
№ 188-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федера-
ции. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
территориального общественного самоуправления лежит общественная деятельность, вполне допустимо рассматривать ТСЖ как часть системы территориального общественного самоуправления.
Включение ТСЖ в систему территориального общественного самоуправления было обусловлено проведением жилищно-коммунальной реформы в России (далее - ЖКХ), которая началась с принятия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-14. Второй этап реформы ЖКХ был ознаменован изданием Указа Президента Российской Федерации от 28.04.97 № 425 “О реформе жилищнокоммунального хозяйства”,5 в котором была изложена Концепция реформы ЖКХ.
Одно из положений данной концепции указывало на необходимость передачи управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме гражданам, собственникам помещений, проживающим в этом доме. Концепция предложила руководствоваться принципом предоставления собственнику-домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею. При этом одним из основных путей реформирования ЖКХ, изложенных в концепции, стало стимулирование создания ТСЖ. Концепция сделала акцент на том, что ТСЖ должно стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.
Третий этап реформы начался после вступления в силу с 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса Российской Федерации, который установил за собственниками помещений в многоквартирном доме обязанность выбрать один из способов управления многоквартирным домом. Одним из таких способов является управление многоквартирными домами посредством ТСЖ.
Таким образом, реформирование ЖКХ способствовало вовлечению местного сообщества в непосредственное самостоятельное управление жилищным сектором. Под местным сообществом в юридической науке понимается как население муниципального образования в целом, так и институционализированные объединения граждан для целей решения вопросов местного значения. Так, И.В. Бабичев дает следующее определение понятию «местное сообщество»: «Целеустремленными социальными системами и индивидами, проявляющими волю, т.е. теми, кто сам выбирает и задачи, и средства их выполнения, и могущими вследствие этого быть субъектами местного самоуправления, являются граждане и их институцио-
4 Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1 //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.
5 Указ Президента Российской Федерации «О реформе жилищно-коммунального хозяйства» от 28.04.1997 № 425 //Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N18. Ст. 2131.
нализированные объединения для целей решения вопросов местного значения, для осуществления и участия в осуществлении местного самоуправления - местные сообщества6».
Такой формой самоорганизации местного сообщества по управлению многоквартирными жилыми домами стало ТСЖ. При этом в качестве местного сообщества выступают объединения людей по месту жительства - собственники жилых помещений в многоквартирном доме.
Некоторые авторы утверждают, что ТСЖ входит в систему территориального общественного самоуправления. Однако юридическая литература не дает точного определения места и роли ТСЖ в системе территориального общественного самоуправления. Так, Э.З. Фельдштейн считает ТСЖ важным звеном территориального общественного самоуправления, однако не конкретизирует его место в структуре территориального общественного самоуправления7. А.М. Киселева относит ТСЖ к структурным единицам комитета (органа) территориального общественного самоуправления8. Т.И. Корсун, М.А. Овакимян отмечают, что ТСЖ занимает важное место в системе местного самоуправления. Именно через него, считают авторы, весьма эффективно можно реализовать полномочия территориального местного самоуправления в отношении многоквартирного дома, управление которым представляется наиболее интересным и дей-ственным9.
Товарищества собственников жилья в качестве элементов системы территориального общественного самоуправления не закреплены в федеральном законодательстве. Однако ТСЖ были введены в систему территориального общественного самоуправления муниципальным законодательством в ряде субъектов Российской Федерации. Это соответствует ч. 11 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяются уставом муниципального образования и (или) нормативны-
6 Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 18.
7 Фельдштейн Э.З. Формирование инфраструктуры для ТОС и ТСЖ - создание фундамента гражданского общества в России. Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть. Сборник трудов третьей ежегодной Всероссийской конференции в Москве 21-22 сентября 2001 г. - М., 2002. С. 111.
8 Киселева А.М. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества. Моногр. - СПб., 2007. С. 178.
9 Корсун Т.И., Овакимян М.А. Товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления современных муниципальных образований. Научно-практическое пособие. -Ростов-на-Дону, 2006. С. 63.
ми правовыми актами представительного органа муниципального образования.
При этом место и роль ТСЖ в системе территориального общественного самоуправления определяются муниципальными правовыми актами по-разному.
Некоторые ранее действующие нормативноправовые акты муниципальных образований относили ТСЖ к органам территориального общественного самоуправления. Например, в соответствии со статьей 15 Положения “О территориальном общественном самоуправлении в городе Твери”10 ТСЖ входили в структуру органов территориального общественного самоуправления. В статье 4 Положения “О территориальном общественном самоуправлении в городе Находке”11 была закреплена структура территориального общественного самоуправления, в которую входили ТСЖ.
Муниципальная правовая база содержит также действующие нормативно-правовые акты, которые включают товарищества собственников жилья в структуру территориального общественного самоуправления. Например, в соответствии со статьей 8 “Положения о территориальном общественном самоуправлении в г. Ржеве”12 органы территориального общественного самоуправления в г. Ржеве подразделяются на: советы микрорайонов, жилых комплексов, поселков; товарищества собственников жилья; квартальные, уличные, дворовые, домовые комитеты.
Согласно пункту 5.7.1 статьи 5 “Положения о территориальном общественном самоуправлении в г. Котовске”13 органы территориального общественного самоуправления могут быть созданы в следующих формах: советы микрорайонов; товарищества собственников жилья; квартальные, уличные, дворовые, домовые комитеты; старший по дому; другие формы.
Таким образом, нормативно-правовая база г. Ржева и г. Котовска закрепляет товарищества собственников жилья в качестве органов территориального общественного самоуправления.
В других муниципальных образованиях товарищества собственников жилья не входят в структуру
10 Решение Тверской городской думы от 01.06.2006 № 132 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Твери» // Вся Тверь. N 9 (6 июля). 2006.
11 Положение “О территориальном общественном самоуправлении в городе Находка”, утвержденное Решением Думы г. Находка Приморского края от 13.10.1999 № 108. // Ведомости Находки. N 16 (31). 23 июля 2001 г.
12 Решение Ржевской городской Думы от 25.05.2004 № 204 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Ржеве» // СПС «Консультант Плюс. Регионы».
13 Решение Котовского городского Совета народных депу-
татов от 27.09.2007 № 426 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе
Котовске» // Наш вестник. N 165-168 (7365). 15.10.2007-
21.10.2007.
органов территориального общественного самоуправления. Однако функции товариществ собственников жилья и определенных органов территориального общественного самоуправления в некоторых случаях совпадают. Это происходит тогда, когда территориальное общественное самоуправление создается и действует в пределах подъезда, многоквартирного дома или группы многоквартирных домов. В данных случаях товарищество собственников жилья может действовать вместо органа территориального общественного самоуправления. Например, в соответствии с п.3.2 статьи 3 “Положения об организации и осуществления территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании Ковдорский район”14 органы территориального общественного самоуправления не создаются на территориях кондоминиумов, управляемых товариществами собственников жилья. В Пермской области товарищества собственников жилья не только заменяют деятельность домовых комитетов (органов территориального общественного самоуправления), но и могут наделяться их полномочиями (ст. 21 Закона Пермской области от 05.11.2001 г. № 1850-325 “О территориальном общественном самоуправлении в Пермской области”15).
Таким образом, даже если товарищества собственников жилья не включены в структуру органов территориального общественного самоуправления, они входят в систему территориального общественного самоуправления, поскольку частично выполняют ее функции.
В некоторых муниципальных правовых актах предусмотрена регистрация территориального общественного самоуправления в форме товарищества собственников жилья. В соответствии с п. 7 “Порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления в Южноуральском городском округе”16 территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом, но тогда подлежит еще государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (например: товарищество собственников жилья...). Таким образом, товарищест-
14 Решение Совета депутатов Ковдорского района от 29.05.2006 № 47 «Об утверждении положения об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании Ковдоровский район» // Ковдорчанин. N 22. 08.06.2006. стр. 19 (п. 1 положения); N 23. 15.06.2006. Стр. 19 (п. 2 - 13 положения).
15 Закон Пермской области от 05.11.2001 № 1850-325 “О территориальном общественном самоуправлении в Пермской области”// Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. N 10-11, 12 февраля 2002 года.
16 Решение Собрания депутатов Южноуральского городского округа Челябинской области от 21.02.2006 г. № 130 “Об утверждении Положения о порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления в Южноуральском городском округе”//СПС “Консультант Плюс. Регионы”.
во собственников жилья в данном случае является организационно-правовой формой территориального общественного самоуправления.
Нормативно-правовые акты г. Барнаула по иному определяют место товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления. Так, в Решении Барнаульской городской Думы от 19.06.1997 г. № 146 “О развитии территориального общественного самоуправления в городе Барнауле и ходе выполнения решения Барнаульской городской Думы от 16.11.95 г. №171”17 отмечено, что территориальное общественное самоуправление как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в г. Барнауле имеет различные формы. Наиболее активно проводится работа по созданию товариществ собственников жилья как форм общественного самоуправления в Индустриальном и Центральном районах. Аналогично в г. Саратове товарищества собственников жилья представляют собой форму самоуправления домовладельцев18. То есть в данных случаях территориальное общественное самоуправление осуществляется не только в двух формах - посредством проведения собраний граждан и создания органов территориального общественного самоуправления, но и в третьей форме - посредством создания товариществ собственников жилья.
Проанализировав выше представленные муниципальные правовые акты о территориальных общественных самоуправлениях, следует отметить, что правовое закрепление товариществ собственников жилья в качестве структурной единицы территориального общественного самоуправления было вызвано практической необходимостью, связанной с обеспечением нормального функционирования, совершенствования и развития территориального общественного самоуправления.
Очевидно, что товарищество собственников жилья необходимо рассматривать в качестве составной части территориального общественного самоуправления. Данное положение регулируется нормами муниципальных правовых актов, поскольку порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяются уставами и нормативно-правовыми актами муниципальных образований.
Однако федеральное законодательство не закрепляет товарищество собственников жилья в качестве элемента системы территориального об-
17 Решение Барнаульской городской Думы от 19.06.1997 № 146 “О развитии территориального общественного самоуправления в городе Барнауле и ходе выполнения решения Барнаульской городской Думы от 16.11.95 г. № 171” // Вечерний Барнаул. N 104. 08.07.1997.
18 Постановление Мэра города Саратова от 23.05.2003 № 433 “О развитии территориального общественного самоуправления и самоуправления домовладельцев в городе” // СПС “Консультант Плюс. Регионы”.
щественного самоуправления. В связи с этим, нормативно-правовые акты муниципальных образований по-разному определяют место и роль товариществ собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления. Этим объясняется отсутствие единого общепринятого понимания товарищества собственников жилья как составной части системы территориального общественного самоуправления. В результате те нормы муниципальных правовых актов, которые определяют правовое положение товариществ собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления, нередко противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении. Например, в некоторых нормативноправовых актах муниципальные законодатели ошибочно относят товарищества собственников жилья к органам территориального общественного самоуправления. Однако орган территориального общественного самоуправления отличается от товарищества собственников жилья тем, что имеет право вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
В связи с вышесказанным необходимо на федеральном законодательном уровне закрепить правовое положение товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления. На наш взгляд, следует определить товарищество собственников жилья как форму территориального общественного самоуправления. Для этого необходимо внести изменения и дополнения в ч. 2 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., изложив ее в следующей редакции: «Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, посредством создания органов территориального общественного самоуправления, а также может осуществляться посредством создания товариществ собственников жилья». При этом ТСЖ выступает как самостоятельная форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, то есть является одной из форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Список литературы
1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. N 237.
2.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера-
ции. 2003. № 40. Ст. 3822; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 42. ст. 4216.
3.Жилищный кодекс Российский Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
4.Закон Пермской области от 05.11.2001 г. № 1850-325 “О территориальном общественном самоуправлении в Пермской области”// Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. N 10-11, 12 февраля 2002 года.
5.Решение Думы г. Находка Приморского края от 13 октября 1999 года № 108 «Об утверждении положения «О территориальном общественном самоуправлении в городе Находка» // Ведомости Находки. N 16 (31). 23 июля 2001 г.
6. Решение Ржевской городской Думы от 25.05.2004 г. № 204 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Ржеве» // СПС «Консультант Плюс. Регионы».
7.Решение Котовского городского Совета народных депутатов от 27.09.2007 г. № 426 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Котовске » // Наш вестник. N 165-168 (7365). 15.10.2007-21.10.2007.
8. Решение Барнаульской городской Думы от 19.06.1997 г. № 146 “О развитии территориального общественного самоуправления в городе Барнауле и ходе выполнения решения Барнаульской городской Думы от 16.11.95 г. № 171” // Вечерний Барнаул. N 104. 08.07.1997.
9. Решение Саратовской городской Думы от 18 ноября 1999 г. N 37-363 “О типовом уставе субъекта территориального общественного самоуправления” // Саратовская мэрия. N 50 (346). 02.12.-08.12.1999.
10. Киселева А.М. Территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации местного сообщества. Монография. СПб., 2007.
11.Корсун Т.И., Овакимян М.А. Товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления современных муниципальных образований. Научнопрактическое пособие. Ростов-на-Дону, 2006.
12. Фельдштейн Э.З. Формирование инфраструктуры для ТОС и ТСЖ - создание фундамента гражданского общества в России. Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть. Сборник трудов третьей ежегодной Всероссийской конференции в Москве 21-22 сентября 2001 г. М., 2002.
Literature
1 Сonstitution of Russian Federation dated December 12th, 1993. // Russian newspaper.1993. № 237.
2.Federal law dated October 6, 2003. № 131-FL. “About general principles of organization local self-government in the Russian Federation”// Corpus of legislation in Russian Federation. 2003. № 40. St. 3822; Corpus of legislation in Russian Federation. 2005. N 42. St. 4216.
3.Housing Code of Russian Federation dated December 29 th, 2004. № 188-FL // Corpus of legislation in Russian Federation.2005. N 1 (part1). St. 14.
4.Law of Perm region bulletin dated November 5th, 2001 № 1850325 “About territorial public self-government in Perm region”// Bulletin of legislation body in Permsky region N 10-11, February, 12th, 2002.
5.Act of Duma in city Nahodka dated October 13th, 1999 № 108 “About territorial public self-government in city Nahodka” // State paper Nahodka. N 16 (31). July, 23th, 2001.
6.Act of Duma in city Rzhev dated May 25th, 2004. № 204 “About territorial public self-government in city Rzhev”// ILS “Consultant Plus. Regions”
7.Act of Union peoples of representatives in c. Kotovsk dated September 27th. 2007. № 426 “About territorial public self-government in city Kotovsk” // Our State paper. N 165-168 (7365). 15.10.2007-
21.10.2007.
8.Act of Duma in city Barnaul dated June 19th, 1997. № 146 “About development of territorial public self-government in city Barnaul” dated November 16th, 1995. № 171” // Evening Barnaul. N 104. 08.07.1997.
9.Act of Duma in city Saratov dated November 18th, 1999. N 37363 “About model articles of territorial public self-government”// Saratov administrative body. N 50 (346). 02.12.-08.12.1999.
10.Kiseleva А.М. Territorial public self-government as a form of selforganization of municipal community. Monograph. Spb., 2007.
11.Korsun T.I., Ovakimyan M.A. Company of real estate proprietors in the system of territorial public self-government of modern municipal constituting. Research and Practice book. Rostov-na-Donu. 2006.
12.Feldshtain E.Z. Formation of infrastructure for real estate proprietors and territorial public self-government - creation of civil society in Russia. Collected works of third anniversary All-Russian conference in Moscow dated September 21 -22th, 2001. M., 2002.
Рецензия
В условиях реформирования местного самоуправления и жилищно-коммунальной сферы товарищества собственников жилья были введены в систему территориального общественного самоуправления некоторыми муниципальными правовыми актами. При этом место и роль товариществ собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления определяются ими по-разному, что вызывает определенные споры и противоречия. В связи с этим изучение места и роли товарищества собственников жилья в системе территориального общественного самоуправления является весьма актуальным.
В качестве положительных сторон работы следует назвать анализ Ю.В. Абагаевой муниципальных правовых актов на предмет места товарищества собственников жилья
В системе территориального общественного самоуправления, использование необходимой и достаточной для достижения поставленных целей и задач юридической литературы и правовых источников. Статья обладает новизной Ю.А.Абагаева предлагает рассматривать товарищество собственников жилья, как форму территориального общественного самоуправления и как форму непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
В качестве замечания следует отметить следующие: в целях всестороннего исследования заявленной проблематики весьма целесообразным было бы назвать признаки товарищества собственников жилья ,как формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
Однако, высказанное замечание не умаляет научной значимости проведенного исследования, которое может быть оценено в целом положительно.
Зав.кафедрой конституционного и административного права РГСУ, д.ю.н, профессор Ю.И.Скуратов
