CC BY
21DOI 10.37523/SUI.2022.51.5.020 УДК 340.1
Марченко Дмитрий Эдуардович
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории государства и права,
Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: [email protected]
Линьков Александр Сергеевич
курсант 4 курса,
Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: ALinkov @bK.ru
Dmitriy E. Marchenko
Candidate of Law, Associate Professor,
The Head of the Department of Theory and History
of State and Law,
Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, 24v, Rylskaya str., Samara, Russia, 443022, e-mail: [email protected]
Alexander S. Linkov
Cadet of the 4th year,
Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, 24v, Rylskaya str., Samara, Russia, 443022, e-mail: [email protected]
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФСИН РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ, ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ, СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Аннотация. В научной литературе нечасто дается характеристика правотворчеству Федеральной службы исполнения наказаний. В статье рассматриваются особенности правотворческой деятельности пенитенциарного ведомства России, перечисляются стадии правотворческого процесса, дается характеристика и классификация правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний. Авторы раскрывают особенности нормативных правовых актов и индивидуальных правовых актов, издаваемых в Федеральной службе исполнения наказаний. В статье ставится под сомнение тезис о том, что субъектом нормотворчества в ведомстве является только директор. Проведя анализ содержания правовых актов и сравнивая их с локальными правовыми актами работодателей, которые в силу закона называются нормативными, авторы приходят к выводу о том, что начальники территориальных органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, также являются субъектами правотворчества. В работе рассматриваются виды приказов, издаваемых в ведомстве. Таким образом, отмечается, что в ведомственных источниках четкого разграничения между приказом и распоряжением нет, что несколько затрудняет выбор конкретного вида акта правоприменителем в конкретной ситуации. Также авторами подчеркивается, что по своей форме правовые акты Федеральной службы исполнения наказаний должны делиться на приказы и распоряжения. Постановления, правила, инструкции являются видами правовых актов по содержанию.
В учебной литературе нечасто рассматривается вопрос о стадиях правотворческого процесса, в связи с чем обучающиеся в вузах Федеральной службы исполнения наказаний фактически лишены информации об особенностях правотворческого процесса на ведомственном уровне. В статье авторы дают характеристику каждой стадии ведомственного правотворческого процесса.
Ключевые слова: правовой акт, приказ, распоряжение, регламент, уголовно-исполнительная система, правотворческий процесс, стадии правотворческого процесса, инструкция по делопроизводству.
THEORETICAL AND LEGAL CHARACTERISTICS OF THE LAW-MAKING ACTIVITIES OF THE FEDERAL PENITENTIARY SERVICE OF RUSSIA: FEATURES, TYPES OF LEGAL ACTS
AND STAGES OF THE LAW-MAKING PROCESS
Summary. In the scientific literature, a characteristic of the law-making of the Federal Penitentiary Service is not often given. The article discusses the features of the law-making activity of the penitentiary department of Russia, lists the stages of the law-making process, characterizes and classifies the legal acts of the Federal Penitentiary Ser-vice.The author reveals the features of normative legal acts and individual legal acts issued by the Federal Penitentiary Service. The article questions the thesis that only the director is the subject of rule-making in the department. After analyzing the content of legal acts, and comparing them with local legal acts of employers, which are called normative by virtue of the law, the author comes to the conclusion that the heads of territorial bodies and institutions executing criminal penalties are also subjects of lawmaking. The paper considers the types of orders issued in the department.
The author comes to the conclusion that in departmental sources there is no clear distinction between an order and an order, which makes it somewhat difficult for a law enforcement officer to choose a specific type of act
© 2022 Марченко Д. Э., Линьков А. С.
in a particular situation. The author also comes to the conclusion that, in their form, the legal acts of the Federal Penitentiary Service should be divided into orders and instructions. Decrees, rules, instructions are types of legal acts in terms of content.
The educational literature does not often address the issue of the stages of the law-making process, and therefore, students at the universities of the Federal Penitentiary Service are actually deprived of information about the features of the law-making process at the departmental level. In the article, the author gives a description of each stage of the departmental law-making process.
Keywords: legal act, order, order, regulations, penitentiary system, law-making process, stages of the law-making process, instructions for office work.
Ведомственному правотворческому процессу в научной литературе уделяется недостаточно внимания. В учебниках по теории государства и права правотворческий процесс рассматривается на примере законотворчества. Однако ведомственный правотворческий процесс и ведомственные правовые акты имеют свои особенности и правила.
Федеральная служба исполнения наказаний является исполнительным правоохранительным органом государственной власти, подведомственным Министерству юстиции. В рамках своих полномочий Федеральная служба исполнения наказаний может издавать правовые акты, то есть являться субъектом правотворчества. Правотворчество Федеральной службы исполнения наказаний в силу ее места и роли в системе исполнительных и правоохранительных органов имеет ряд особенностей. Постараемся раскрыть особенности правотворческого процесса в Федеральной службе исполнения наказаний.
Как известно, правотворческий процесс представляет собой нормативно урегулированную деятельность специально уполномоченных на то субъектов, выражающуюся в издании правовых актов.
Федеральной службе исполнения наказаний право издавать правовые акты предоставлено законодателем в соответствии с Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказаний в виде лишения свободы». Кроме того, Президентом Российской Федерации, который как гарант Конституции РФ и прав человека осуществляет общее руководство всеми правоохранительными органами, в отношении ведомства издан указ, регулирующий вопросы организации Федеральной службы исполнения наказаний. Таким образом, право издавать нормативные акты пенитенциарному ведомству предоставлено парламентом и президентом, то есть высшими органами государственной власти. Они же могут ограничить или расширить правотворческую деятельность ведомства.
Как исполнительный орган власти, подведомственный Министерству юстиции России, Федеральная служба исполнения наказаний обязана соблюдать и учитывать в своей деятельности нормы права, издаваемые Правительством РФ и указанным министерством. Так, Правительство РФ в отношении всех министерств и ведомств устанавливает общие начала организации правотворческого процесса: стадии нормотворчества, общие правила, действующие на каждой стадии, и виды правовых актов.
Поскольку Федеральная служба исполнения наказаний подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации, министр юстиции вправе издавать нормативные акты в отношении ведомства, вся правотворческая деятельность ведомства не должна противоречить этим актам. Директору Федеральной службы исполнения наказаний принадлежит право вносить проекты правовых актов в Министерство юстиции Российской Федерации относительно работы своего ведомства.
Между Министерством юстиции Российской Федерации и Федеральной службой исполнения наказаний есть условное разграничение полномочий. Так, если вопрос касается прав человека, статуса осужденного или условий его содержания, акты издаются министром юстиции России. Если вопрос касается организации службы или личного состава ведомства, акты издаются директором Федеральной службы исполнения наказаний.
Разграничение весьма неточное, в связи с чем нормативно установлено, что любые нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации, касающиеся пенитенциарного ведомства, должны быть с ним согласованы и при их разработке должны привлекаться специалисты Федеральной службы исполнения наказаний. Данные требования являются процессуальными нормами, их несоблюдение может служить основанием признания акта Министерства юстиции Российской Федерации недействительным в судебном порядке.
Таким образом, правотворчество Федеральной службы исполнения наказаний является ведомственным, подзаконным и ограниченным как со стороны высших органов власти, так и со стороны Министерства юстиции Российской Федерации, которому подведомственна служба.
Теперь хотелось бы коснуться классификации правовых актов, которая официально действует в ведомстве. В ведомственных нормативных документах правовые акты делятся по шести основаниям:
- по уровням ведомственного управления;
- по действию во времени;
- по юридической силе акта;
- по форме акта;
- по целевому назначению акта;
- по необходимости в регистрации в официальном реестре.
По уровням ведомственного управления акты можно разделить на акты полного ведомственного действия (то есть акты, которые распространяются на все ведомство), акты территориальных органов и акты начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. По времени действия акты можно разделить на постоянные и временные.
Согласно нормам Регламента исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний правовые акты ведомства делятся на нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты.
Нормативные правовые акты обладают следующими признаками: нормативность, формальная определенность и общеобязательность.
Главной особенностью нормативного правового акта является наличие в нем властных велений и правил поведения - норм права. Нормы, закрепленные в данной категории правовых актов, регулируют общественные отношения и относятся к неограниченному кругу лиц (сотрудников, осужденных, обвиняемых и т. д.), то есть имеют общеобязательность. Нормативные правовые акты в Федеральной службе исполнения наказаний оформляются в виде приказа. Официально субъектом нормотворчества в Федеральной службе исполнения наказаний является директор, только ему официально принадлежит право издавать нормативные правовые акты.
Тем не менее многие ученые и практики отмечают, что приказы в виде положений, правил, инструкций, наставлений и т. д., издаваемые начальниками территориальных органов и начальниками учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, также обладают признаком нормативности, хотя формально (в силу закона) официально именоваться нормативными правовыми актами не могут [1].
Индивидуальные правовые акты относятся к конкретным лицам, оформляются в виде приказов, распоряжений и, как правило, имеют ограничение по времени своего действия.
Заметим, что оба вида актов относятся к категории правовых. К примеру, в трудовом праве есть такой термин, как «локальные нормативные акты работодателя». Характеристика «правовой» в трудовом законодательстве не используется. Данное расхождение в подходах можно объяснить определением понятия «права», в котором оно неразрывно связывается с государством. Хотя ряд авторов считают, что издание нормативных правовых актов может быть делегировано государством, как это сделано в отношении актов органов местного самоуправления (муниципальных нормативных правовых актов), в связи с чем акты работодателей тоже могут считаться правовыми [2].
Согласно Инструкции о делопроизводстве в Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденной директором, в ведомстве издаются правовые акты в следующих формах: приказы, распоряжения, а также иные акты, к которым относятся положения, правила, инструкции, решения коллегий территориальных органов ФСИН России.
Тем не менее, практика показывает, что положения, правила, инструкции, решения коллегий утверждаются приказами, в связи с чем считать их отдельным видами нельзя. Это подтверждается также мнением ряда ученых, которые утверждают, что инструкции, правила, положения -это внутренние названия приказов, либо их можно считать видами приказов, а не видами актов вообще [3].
Также Инструкция о делопроизводстве называет аналитические справки, докладные и служебные записки, договоры (контракты, соглашения), деловую и служебную переписку.
Данные документы вообще нельзя отнести к актам, так как любой акт несет в себе определенное властное решение, относящиеся к конкретному лицу, к группе лиц или неограниченному кругу лиц. Дело в том, что Инструкция о делопроизводстве оперирует термином «организационно-
распорядительные документы», а это термин шире, чем правовые акты. Отсюда можно сделать вывод о том, что правовые акты Федеральной службы исполнения наказаний являются главными формами организационно-распорядительных документов.
Следует заметить, что четких отличий между приказом и распоряжением нет, так как в Инструкции о делопроизводстве при характеристике используется термин «как правило», а именно: «распоряжение, как правило, имеет ограниченное во времени действие и относится к конкретным лицам». Это значит, что, как правило, приказ не ограничен во времени и не относится к конкретным лицам, то есть имеет признак общеобязательности.
Приказы и распоряжения запрещено давать в виде писем и телеграмм.
Приказы официально делятся на четыре вида: по основной деятельности, по личному составу, по осужденным и по подозреваемым и обвиняемым. Приказы по основной деятельности, которые регулируют построение и функционирование управлений, отделов и служб.
На наш взгляд, следует уделить внимание еще одной классификации подзаконных актов в уголовно-исполнительной системе. Данная классификация не может считаться официальной, так как ведомственными актами она не предусмотрена, хотя названия правовых актов часто используются. В основе данной классификации лежат те цели и задачи, которые ставит перед собой документ. Итак, по назначению правовые акты Федеральной службы исполнения наказаний могут быть разделены на положения, инструкции, правила, регламенты, уставы, наставления.
Положениями утверждается правовой статус управлений, отделов и иных структурных подразделений центрального аппарата, территориальных органов, исправительных учреждений, учебных заведений Федеральной службы исполнения наказаний. Уставы определяют организационно-правовой статус учреждений, инструкции нужны для разъяснения порядка действий личного состава в тех или иных ситуациях, правила устанавливают внутриведомственные нормы на разных уровнях деятельности, регламенты необходимы для детального административного подтверждения полномочий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Как правило, все эти виды правовых актов издаются в форме приказа.
Заканчивая теоретико-правовую характеристику видового состава правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний, необходимо вспомнить, что часть правовых актов подлежит государственной регистрации, о чем пойдет речь при перечислении стадий ведомственного нормотворческого процесса. В связи с этим правовые акты ведомства могут быть разделены на акты, которые не требуют государственной регистрации, и акты, которые подлежат государственной регистрации.
В учебной литературе крайне редко затрагиваются стадии правотворческого процесса на ведомственном уровне. Это касается и стадий правотворческого процесса в Федеральной службе исполнения наказаний. Сложилось неправильное мнение о том, что правотворческий процесс на ведомственном уровне прост и не требует глубокого процессуального регулирования.
Тем не менее, ведомственный нормотворческий процесс является не менее сложным и процессуально востребованным, чем нормотворческий процесс у высших органов государственной власти.
Можно выделить пять стадий ведомственного правотворческого процесса, а при определенных условиях - шесть. Дело в том, что шестая стадия - регистрация и опубликование - применяется не всегда.
Первой стадией традиционно во всех правотворческих процессах является стадия правотворческой инициативы или выявления определения оснований издания правовых актов. Инициатива в принятии правового акта может исходить от учреждений и органов ведомства, со стороны Министерства юстиции Российской Федерации, со стороны других министерств и ведомств, со стороны общественных объединений и граждан. Решение о принятии проекта в работу принимает директор ФСИН России. Это означает, что ограниченного перечня субъектов правотворческой инициативы нет и обязательного принятия проектов правовых актов в работу от тех или иных субъектов также нет.
Вторая стадия ведомственного правотворчества - утверждение концепции ведомственного акта, сроков и ответственных лиц. На этой стадии назначается ответственное лицо или группа лиц, которые должны выяснить возможность решения той или иной проблемы с помощью издания ведомственного нормативного акта. На этой стадии устанавливается нормативная основа издания нормативного акта.В случае невозможности издания ведомственного правового акта принимается вопрос о подготовке проекта правового акта и направление его в компетентный орган, обладаю-
щий полномочиями по изданию правового акта. Затем составляется план-конспект, план-график подготовки ведомственного акта. Планы подготовки правового акта содержат названия разделов и глав будущего проекта ведомственного акта, а также время их подготовки ответственными лицами. После этого определяются сроки и ответственные лица за подготовку проекта правового акта. Срок подготовки нормативного акта, как правило, не должен превышать одного месяца.
Третья стадия ведомственного правотворческого процесса - сбор необходимой информации и подготовка проекта правового акта. Проект должен отвечать правилам юридической техники, не противоречить вышестоящим нормативным актам, правам и свободам человека и гражданина. Крупные правовые акты могут выноситься на предварительное рассмотрение коллегий, совещаний, либо экспертных советов Федеральной службы исполнения наказаний. Проект правового акта готовит профильное структурное подразделение. Если проект касается нескольких структурных подразделений или имеет межведомственный характер, может создаваться рабочая комиссия.
Четвертая стадия - проведение правовой экспертизы и согласование проекта. Правовая экспертиза предусматривает исследование проекта на предмет соответствия действующим нормативным актам и проводится юридической службой Федеральной службы исполнения наказаний. Проект ведомственного акта должен быть согласован со всеми структурными подразделениями, деятельность которых затрагивает ведомственный правовой акт. Согласование обязательно визируется в юридической службе.
Подписание является пятой стадией правотворческого процесса. Если правовой акт потребует дополнительные затраты при его реализации, к проекту должны быть приложены расчеты финансирования и пояснительная записка, в которой указываются источники финансирования. Правовые акты Федеральной службы исполнения наказаний подписывает директор или лицо, его замещающее.
В случае необходимости в государственной регистрации акта после подписания он в течение десяти дней направляется в Министерство юстиции Российской Федерации. Таким образом, шестая стадия - государственная регистрация - является обязательной только при наличии ряда условий. Если акт является межведомственным или затрагивает правовой статус человека и гражданина, правовой статус организаций, он подлежит регистрации в Реестре государственной регистрации ведомственных нормативных актов в течение двадцати дней со дня его получения Министерством юстиции Российской Федерации. В рамках государственной регистрации кроме правовой экспертизы проводится антикоррупционная экспертиза. Зарегистрированные акты подлежат обязательному опубликованию в течение десяти дней, по окончании десяти дней с момента государственной регистрации правовой акт вступает в силу.
Библиографический список
1. Уманская В. П., Малеванова Ю. П. Государственное управление и государственная служба. М.: Норма, 2020. 176 с.
2. Лапшин В. П. Правила законодательной техники и вопросы их применения (на примере отдельных норм гл. 22 УК РФ) // Российский юридический журнал. 2010. № 3. С. 181-185.
3. Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний // Молодой ученый. 2020. № 52 (342). С. 203-206.
References
1. Umanskaya V. P., Malevanova Yu. P. Gosudarstvennoe upravlenie i gosudarstvennaya sluzhba [Public administration and public service]. Moscow, 2020, 176 р. [in Russian].
2. Lapshin V. P. Pravila zakonodatel'noi tekhniki i voprosy ikh primeneniya (na primere otdel'nykh norm gl. 22 UK RF) [Rules of legislative technique and issues of their application (on the example of individual norms of Chapter 22 of the Criminal Code)]. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal [Russian Law Journal], 2010, no. 3, рр. 181-185 [in Russian].
3. Organizatsiya i pravovye osnovy funktsionirovaniya Federal'noi sluzhby ispolneniya nakazanii [Organization and legal basis of functioning of the Federal Penitentiary Service].Molodoi uchenyi [Young scientist], 2020, no. 52 (342), рр. 203-206 [in Russian].
