CC BY
40
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕАСПЕКТЫ СИСТЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА
В.В. СМИРНОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры отраслевой экономики
факультета управления и психологии Чувашский государственный университет им. И. Н. Ульянова
В условиях нестабильной экономики все уровни управления развитием региона должны быть нацелены на повышение собственной эффективности. При этом главными целями системы регионального управления должны стать удовлетворение духовных потребностей людей, поддержание здоровья нации и удовлетворение материальных потребностей людей путем создания жизненно необходимых благ.
Решение вопроса о формировании системы эффективного управления развитием региона возможно только при условии опоры на методологию системы управления развитием региона вообще и эффективного управления в частности.
Ключевые слова: экономика, нестабильность, регион, управление, эффективность, духовная потребность, здоровье нации, удовлетворение материальных благ.
Методологический подход к обеспечению процесса организационной трансформации экономики Российской Федерации от административно-командной системы к рыночной требует теоретико-методологического переосмысления теории функционирования региональных социально-экономических систем с учетом возможности их эффективного развития.
Выступая 8 февраля 2008 г. на расширенном заседании Государственного совета Российской Федерации «О стратегии развития России до 2020 года», Президент РФ (2000-2008гг.) В.В. Путин отметил: «Важнейшим аспектом модернизации государственного управления является проведение эффективной региональной политики. Уже
в ближайшие годы мы должны перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации — равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации эконо-микитерриторий» [16].
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев 5 ноября 2008 г. в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации подчеркнул: «До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Их вообще очень много, надо их сокращать. А также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему» [16].
Методологические аспекты системы управления развитием региона. В условиях нестабильной экономики все больше требований предъявляется к системе управления развитием региона, включающей в себя цели, функции и процесс управления. В рамках системы управления, как правило, протекает весь управленческий процесс, в котором участвуют все органы исполнительной власти — федеральные, региональные, муниципальные.
Уровень развития экономики России в настоящее время характеризуется многогранностью и сложностью возникающих управленческих задач. Это диктует необходимость разработки адекватных управленческих структур, учитывающих задачу реформирования всего хозяйственного механизма в связи с его переориентацией на рыночный тип хозяйствования [22, с. 33].
В целях адекватного функционирования административно-территориальных образований требованиям рыночной экономики система управления развитием региона должна исполнять свои полномочия таким образом, чтобы все протекающие в ней процессы осуществлялись своевременно, качественно и эффективно.
Автор предполагает, что наиболее целесообразно рассматривать систему управления развитием, а не функционированием региона, так как функционирование внутренне порождает развитие. Функционирование является источником и основой развития системы, поскольку именно на стадии функционирования возникают предпосылки и возможности для перехода системы на новую ступень ее совершенствования и развития. Существует и обратная связь — влияние развития системы на ее функционирование [19, с. 12].
Следовательно, для обеспечения эффективного социально-экономического развития региона необходима эффективная система управления развитием. При этом изучение и совершенствование системы управления развитием как в рамках государства, так и региона должно способствовать скорейшему достижению поставленных целей и задач.
В данном контексте следует выделить проблему оценки эффективности управления. Например, отечественный ученый-регионалист В. Н. Лексин отмечал, что: «... всложноустроенныхфедеральных государствах с официально принятой системой территориальной децентрализации власти... проблема получения объективных, параметрических и количественно выраженных оценок деятельности каждого уровня управления в отдельности зачастую представляется вообще неразрешимой» [10].
В современных условиях существует несколько подходов, содержащих упрощенное решение проблемы эффективного управления. Во-первых, предпринимаются попытки заменить результаты управления количественными показателями экономического развития или экономической деятельности (объемы производства, национального дохода, производительность труда и т. д.). Во-вторых, затраты на управление отождествляются с
затратами на содержание управленческого аппарата, что в принципе позволяет определить затраты на «производство» одного управленческого акта, закона, постановления, решения и т. п.
В то же время такие упрощения не позволяют строго научно выделить долю управленческого эффекта в общем эффекте деятельности управляемого объекта. В связи с этим мы предлагаем формировать методы эффективного управления социально-экономическим развитием региона в контексте «регион—система». При этом необходимо выделить потребность системного подхода в управлении эффективностью социально-экономического развития региона.
Так, например, В. И. Ленин утверждал, что: «.. .кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы» [11, с. 368]. В. А. Лефевр полагал, что: «В большинстве конкретных исследований выбор данного представления объекта как системы в значительной степени определяется выбором исходного расчленения на элементы, так как о связях можно говорить лишь после того, как расчленение произведено, и их характер будет определяться типом выделенных элементов» [12, с. 60].
Отметим, что любая система, в том числе система управления регионом, должна функционировать в рамках единых принципов существования и действия сложных систем управления.
Рассмотрим основные принципы управления С. Вира [1]:
1) управление совершенно невозможно отделить от организма, но его существование вытекает из поведения самой системы;
2) реакция системы есть ее действие, которое должно интерпретироваться в качестве следствия стимулов;
3) реакция действующих систем на стимулы бываетлибо негативной, либо позитивной;
4) системы существуют, и они работают; если нет, то они не системы;
5) управление есть то, что способствует существованию и работе систем.
6) в системе есть входные и выходные сигналы.
В процессе анализа адекватности системы
управления современным условиям следует учитывать, что процесс управления эффективностью социально-экономического развития региона является слабоструктурированной, сложной задачей из-за наличия инерционных звеньев, как правило, социальных.
Основным источником инерционности социального звена являются люди — субъекты и объекты управления. Как правило, действие субъективных факторов (в данном случае рассматриваются субъекты и объекты управления) существенно ограничивает возможность формализации системы. То есть многие факторы, характеризующие функционирование и развитие социально-экономической системы, трудноизмеримы, а между некоторыми существуют только качественные отношения.
Следовательно, структура экономического пространства региональных систем есть совокупность определенным образом взаиморасположенных региональных элементов экономики, находящихся в сложном взаимодействии в процессе ее развития [4, с. 21]. При этом управление регионом связано с решением системообразующих проблем, которые возникают в процессе постановки и достижения целей территории. Суть управления региональной системой во многом заключается в разрешении противоречий между функционированием и развитием, стабильностью и динамикой, материальной и духовной сторонами развития [19,с.4].
Необходимо понимать, что такая крупная система, как регион, и процессы его организационного построения могут иметь множество состояний, определяемых уровнем их развития и состояния, зависящим от числа элементов, входящих в систему, качественного уровня и взаимосвязей. Скорости функционирования и эволюции элементов системы различаются, что приводит к нарушению внутреннего баланса системы, возникновению системных напряжений, способствует ее распаду. В результате таких противоречий снижается эффективность функционирования процесса как системы. Таким образом, возникает задача синхронизации системы, решением которой является приоритетность в развитии ее подсистем, определяющаяся комплексностью мероприятий, синер-гетичностью связей и результатов.
По мнению автора, основным положением при выборе системы управления развитием региона является адекватность реагирования на внешние и внутренние воздействия, создающая, тем самым, предпосылки для повышения эффективности управленческой деятельности и придание региону адаптационной способности к изменяющимся условиям. При этом процесс управленческой деятельности следует рассматривать как совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию связей между частями системы. Как явление — это объединение элементов (цели,
программы, средства) для реализации миссии региона.
Принятие управленческих решений должно базироваться на все более полном и последовательном применении системного подхода. Это выражается в рассмотрении отдельных хозяйственных объектов любого уровня управления как особых систем, органически связанных и активно взаимодействующих с другими системами в рамках народно-хозяйственного комплекса, в выявлении роли каждой из них в общем процессе функционирования экономики. То есть для оценки эффективности управленческого решения необходимо определить все существенные взаимосвязи и установить его влияние с учетом этих взаимосвязей на поведение всей системы, а не только ее части.
Применительно к административно-территориальному образованию субъектно-объектная зависимость составляет сущностную характеристику системы управления развитием региона. Система управления развитием формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей региона. От субъекта исходит управляющая информация, от объекта поступает информация обратной связи.
Управляющая система в ее институциональной и структурно-функциональной сущности предстает как совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти и организаций с различной степенью влияния и компетенции. При этом система управления развитием региона должна создавать условия эффективного использования всех существующих в обществе ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, информационных, демографических и т. д.
Таким образом, при системном подходе экономика отдельных регионов рассматривается как система, состоящая из функционально и структурно обособленных подсистем, образующих ряд устойчивых иерархических уровней управления для достижения конечной цели.
Следствием иерархической организации региона является наличие вертикальных и горизонтальных связей. Вертикальные связи ориентируют взаимодействие подсистем различных уровней административно-территориального образования, горизонтальные — одного уровня.
Принцип иерархической организации региона связан с понятием относительной обособленности подсистем разных уровней. Относительная обособленность означает, что такие подсистемы обладают
некоторой независимостью (автономностью) по отношению к выше- и нижестоящим подсистемам иерархического ряда, а их взаимодействие осуществляется по входам и выходам. Вышестоящие системы воздействуют путем подачи сигнала на вход нижестоящих и наблюдают за их состоянием по выходу; в свою очередь, нижестоящие подсистемы воздействуют на вышестоящие, реагируя на их сигналы.
В социально-экономических системах отношение принадлежности эквивалентно «подчиненности» по разделению функций принятия решений и является, как правило, явным в рамках некоторого механизма управления. Поэтому при рассмотрении задач управления на первый план выступает не просто формальная принадлежность некоторого элемента (субъекта) определенному множеству (множеству субъектов, образующих систему — группу, коллектив и т.д.), и, следовательно — принадлежность определенному уровню иерархии, а то, что именно принадлежность к определенному уровню иерархии определяет функции данного элемента (служебные обязанности и т. д., вплотьдо социальной роли) [14, с. 6—7].
Следовательно, в организационных системах выделяются критерии эффективности системы управления, которые, с одной стороны, сформулированы в виде, пригодном для реализации их системой управления, с другой стороны, оценивают степень реализации целей системы и эффективность их достижения, т. е. эффективность функционирования системы в процессе реализации ее целей [2, с. 23]. При этом было установлено, что влияние изменения централизации (централизация или децентрализация активных систем) на эффективность управления вызвано действием присущих многоуровневым системам факторов [2, с. 39—41; 14, с. 139-140]:
• фактор агрегирования — заключается в изменении информированности участников системы в результате агрегирования информации о состояниях и поведении конкретных активных элементов, подсистем и т. д. по мере роста уровня иерархии;
• экономический фактор — заключается в изменении ресурсов управления (ограничений механизмов управления, множеств допустимых стратегий и т.д.) при введении новых участников (активных элементов, промежуточных управляющих органов ит. д.), обладающих собственными интересами, т.е. участников, либо привносящих новые ресурсы управления, либо потребляющих часть имеющихся ресурсов;
• фактор неопределенности — заключается в изменении информированности участников активных систем о существенных внутренних и внешних параметрах их функционирования (в том числе — в изменении неопределенности в субъективных оценках ситуации) в результате изменения состава системы, ее структуры (информационных и других связей между участниками активных систем) ит. д.;
• организационный фактор — заключается в изменении отношения власти, т. е. возможности влияния на деятельность элементов системы. В частности, власть как система поощрений и штрафов позволяет добиться преобладания коллективного интереса над индивидуальными целями;
• информационный фактор — заключается в изменении информационной нагрузки на участников активных систем и вызван, в первую очередь, объективной ограниченностью их способностей по передаче и переработке информации.
Таким образом, стремление системы управления поддерживать устойчивое развитие, необходимость избегать разрушительных социальных, экономических, политических кризисов, адекватно реагировать на изменения внешней среды приводит к усложнению системы целей и направляет развитие системы управления по пути усложнения структуры управления и взаимосвязей между структурными элементами.
Указанные факторы экономической и социальной специфики объектов инфраструктуры ведут к тому, что инфраструктурные системы могут управляться только как единое целое, конкуренция между их частями технически невозможна и экономически нецелесообразна.
Если социальная система направлена на удовлетворение духовных потребностей людей, поддержание здоровья нации, то экономическая система направлена на удовлетворение материальных потребностей людей путем создания жизненных благ [18, с. 28].
Необходимо понимать, что управление социально-экономическим развитием региона не может быть просто сведено к реализации только его общих функций. Оно представляет собой сложную систему, состоящую не только из территориально организованной структуры, но и процесса, целей, методов. Как правило, данная система должна быть эффективно скоординирована.
Вследствие изложенного математическая формализация процесса управления социально-
экономическими системами ведет к построению модели активной системы с неопределенностью, являющейся в достаточной степени адекватной рассматриваемой системе «регион».
Для всех моделей активных систем с неопределенностью можно выделить следующие этапы [3, с. 45-47]:
1) описание модели: определение целевых функций и допустимых множеств, их свойств, а также порядка функционирования и информированности участников активных систем ит. д.;
2) определение рационального поведения активных элементов в рамках рассматриваемой модели: задание процедуры (метода) устранения неопределенности и рационального выбора активных элементов (определение множества решений игры — множества реализуемыхдействий);
3) определение эффективности механизма стимулирования и формулировка, собственно, задачи синтеза оптимального механизма стимулирования;
4) решение задачи синтеза: поиск аналитического решения и/или разработка алгоритмов численного решения задачи и исследование их свойств: сходимости, сложности ит.д.;
5) нахождение необходимых и достаточных условий оптимальности;
6) анализ оптимального решения:
а) свойства оптимального решения и множества реализуемых действий, содержательные интерпретации;
б) влияние неопределенности на эффективность и свойства оптимального механизма стимулирования;
в) влияние параметров модели и определения рационального поведения на эффективность и свойства оптимального механизма стимулирования, в том числе — анализ устойчивости оптимального решения;
7) исследование частных случаев (при усилении предположений и допущений о параметрах и свойствах модели активных систем) и возможностей обобщения (соответственно, при ослаблении);
8) исследование устойчивости решений и адекватности модели моделируемой системе;
9) внедрение модели: корректировка, разработка рекомендаций по практическому использованию, создание вычислительных средств, автоматизированных систем поддержки принятия решений и имитационных моделей.
Этапы 1—3 включают описание активных систем и постановку задачи, этапы 4—5 соответствуют
аналитическому и/или численному решению задачи, этапы 6—8 — исследованию модели и свойств оптимального решения, этап 9 — внедрению и практическому использованию результатов исследования.
В то же время при проектировании управления социально-экономических систем необходимо учитывать их нестационарность и возможности эволюционирования во времени. При этом использование формальных методов моделирования таких систем минимизируется вследствие их большой размерности, недостаточной априорной информации, наличием плохо формализуемых факторов, нечеткостью критериев оценки принимаемых решений ит.д. [21].
Трудности формализации социально-экономических систем создают предпосылки для построения адаптивного механизма управления, подразумевающего необходимость изменения структуры и параметров модели описания процесса в соответствии с изменением характеристик самого процесса.
Эффективность управления реальными объектами имеет прямую зависимость от степени использования адаптивного механизма в процессе управления независимо от природы управляемого объекта [21].
В условиях нестабильной экономики процесс адаптации следует рассматривать как накопление и использование информации для достижения оптимального состояния или поведения системы при начальной неопределенности в изменяющихся внешних условиях.
Адаптивной считают систему, которая может приспосабливаться к изменениям внутренних и внешних условий. Наряду с понятием адаптивной системы существует понятие «адаптивное управление», т. е. управление в системе с неполной априорной информацией об управляемом процессе, которое изменяется по мере накопления информации и применяется с целью улучшения качества работы системы [21].
На основе изложенного можно сделать вывод, что формирование системы управления социально-экономическим развитием региона представляет большую сложность из-за практической невозможности формализации внешних и внутренних процессов.
Для эффективного управления социально-экономическим развитием региона необходимо применение модели активной системы с неопределенностью в целевой ситуации адаптивного управления,
что позволит решить поставленную задачу в рамках требуемых параметров, определяющих общий вектор развития социально-экономической системы.
Теоретические аспекты эффективного управления развитием региона. Процесс общедемократических преобразований, затронувший все стороны жизнедеятельности общества и экономики страны, кардинально изменил внутреннюю среду их функционирования и развития, всю систему целеполагания.
Необходимо учитывать, что целеполагание — это важнейшая функция управления, определяющая стержень всего процесса управления, общих и конкретных его функций.
Функция целеполагания обеспечивает выполнение принципа системности, когда каждая подсистема управления имеет специфическую цель, которая в свою очередь соотносится с целью вышестоящей подсистемы управления и главной целью общества [9, с. 36].
Функция регионального целеполагания должна осуществляться в рамках системообразующей функции государства, с учетом того, что регион как подсистема государства и национальной экономики должен формировать «свои» цели в рамках государственных федеральных целей более высокого уровня [24, с. 73].
В ходе рыночных преобразований, происходящих в России, все больше проявляется тенденция изменения форм и методов государственного воздействия на социально-экономические процессы, основное направление которой состоит в смещении акцентов от отраслевого управления, господствовавшего в централизованной экономике, к территориальному. Целью регулирования развития регионов и их систем в рыночной среде является обеспечение условий для структурной перестройки и устойчивого роста производства, улучшения социального и экологического положения [20], т. е. создание оптимальных условий для достижения определенного уровня взаимодействия общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.
Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную составляющие общего процесса жизнедеятельности населения страны [13, с. 55].
По мнению А. Г. Гранберга: «... экономика России — это многорегиональный организм, функционирующий на основе вертикальных (центр-регион) и горизонтальных (межрегиональных) взаимодействий и входящих в систему мирохозяйственных
связей» [6, с. 15]. То есть государство, его экономика представляют собой сложную, построенную по иерархическим принципам общественно-политическую и экономическую систему, включающую подсистемы и звенья соответствующих уровней. Характер взаимодействия между ними, т. е. целым и частями, его образующими, всецело обусловливается качеством их общественно-политического и экономического устройства, внутренней средой функционирования и развития. Изменение этой среды объективно влечет за собой преобразование ролевых функций как целого, так и его разномасштабных (разнопорядковых) частей, изменение принципов их взаимодействия.
Основной задачей иерархического управления в условиях нестабильной экономики является повышение эффективности всехуровней управления.
Необходимо отметить, что в управлении исторически первой стала самостоятельно обсуждаться проблема эффективности. Эффективность была первым «идолом» управления, а с другой стороны, понятие эффективности — прагматическое по своей сути и признается рядом философов «одним из важнейших, если не основным, для деятельнос-тного подхода» [5,с. 18].
Один из первых представителей теоретиков менеджмента — Г. Эмерсон — считал эффективность основной задачей управления: «...главной заботой управляющего должна быть эффективность» [25, с. 117]. При этом Г. Эмерсон увидел в эффективности то, что было совершенно не выявлено у экономистов — ее связь с функциональностью.
Первое и основное требование к эффективному управлению есть надежность как свойство, обеспечивающее соответствие процесса функционирования системы его норме. Вторым требованием к эффективному управлению, по мнению Т. Питерса, Р. Уотермена, Дж. Харрингтона, У. Деминга, является партисипативный стиль управления, который они определяют как «...взаимную ответственность в системе взаимоотношений руководителей и подчиненных» [17,с. 11].
Хотя термин «эффективность» зародился в экономической литературе, но используется он по отношению к действиям субъекта управления, например правительства (федерального и/или регионального), которое переставали воспринимать только как субъект власти. Это подтверждается тем, что для оценки его деятельности предлагались некоторые рациональные подходы, связанные с объективированным измерением результата деятельности по отношению к определенной цели.
Подход к оценке эффективности органов государственного управления характеризуется двумя основными аспектами. Во-первых, анализируется уровень учреждения, а итоги деятельности как бы остаются в тени. Во-вторых, все внимание направлено на результаты деятельности учреждения, практически без учета вопроса об эффективности. Оба подхода придают большое значение четкому описанию затрат [8].
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленную на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационныхресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан.
Целевая направленность государственного управления предполагает постановку рациональных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании ресурсов. Формулировка целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, а также решении задач, направленных на повышение эффективности управления.
В условиях нестабильной экономики все большее значение приобретает эффективность управления как возможность достичь цели, поставленной управляющим субъектом. Достижение цели — главный результат управленческого действия, свидетельство его результативности. Однако в категориях результативности оценка имеет преимущественно формальный характер, если не учитываются усилия, затраченные на достижение цели и характер последней. Затратные усилия оцениваются в категориях эффективности.
Как правило, эффективность рассматривается как критерий достижения цели, т. е. с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии. При этом в процессе оценки эффективности важно учитывать характер цели. Усилия могут оказаться напрасными, если цель необъективна или в данный момент недостижима.
В современных условиях система государственного управления включает в себя организационные структуры государственного аппарата, систему государственной бюрократии, совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления. При этом процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов.
Самый важный и главный объект системы регионального управления — экономические интересы и отношения, проявляющиеся в самих субъектах Федерации [15, с. 47—52].
Целями регионального управления являются:
• преодоление системного кризиса в регионе;
• обеспечение роста экономики на базе разумного сочетания рыночных механизмов и целевого регулирования органами власти;
• укрепление финансового положения региона за счет его деятельности, привлечения частных и иностранных инвестиций, нормативной целевой помощи Федерального центра;
• повышениеуровняжизнинаселения;
• сокращение безработицы, в том числе за счет развития малого и среднего бизнеса;
• выравнивание уровня экономического развития между регионами посредством их экономического взаимодействия, а также отношений с Федеральным центром [7].
По утверждению А. Г. Гранберга: «... стратегия территориального развития и региональной политики одной из внутренних проблем ставит адаптацию хозяйственных структур регионов к требованиям рыночной экономики и устойчивого развития» [6, с. 15].
В целях повышения адаптационных свойств хозяйственных подсистем региона в отдельности и региона в целом необходимо обновление региональной экономической системы в соответствии с требованиями региональной политики [23]:
• последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;
• учет в решениях центральных органов управления интересов и особенностей регионов, которых эти решения касаются;
• повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления.
Основной задачей государственной региональной политики является, с одной стороны, снятие искусственных ограничений на мобильность ресурсов, а с другой — создание специального механизма, позволяющего сдерживать рост межрайонных различий. Среди компонентов региональной политики следует выделить:
• социальные — направлены на социальную защиту и поддержку населения, развитие и поддержание в соответствующем состоянии объектов социальной инфраструктуры;
• экономические — повышение эффективности производства на территории региона с учетом природно-ресурсного потенциала, финансовых и материальных ресурсов, развитие и поддержка малого и среднего бизнеса, экспорта, стимулирование инвестиционной активности и др. Следовательно, организационные цели государственного управления заключаются в создании системы функциональных структур, ихинституци-ализации, способной обеспечить соответствующее влияние субъекта управления на объект управления. При этом предполагается оптимизация человеческого фактора и конкретизация деятельности всех структур и составных частей управляемой системы на основе максимального приближения к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.
В то же время главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории региона. В принципе степень удовлетворения потребностей является своего рода критерием оценки способности региональной власти осуществлять свои функции.
Основными инструментами государственного регулирования экономики регионов России в настоящее время являются федеральные целевые программы развития регионов, свободные экономические зоны. Это обусловлено, во-первых, наличием реально действующих органов управления, с которыми можно координировать действия по реализации целевых программ. Во-вторых, по субъектам Федерации имеется наиболее полный объем статистической информации, необходимой как для разработки программ, так и для контроля параметров их выполнения [20].
Однако эффективность реализации федеральных целевых программ развития регионов, по мнению многих экспертов, является очень низкой. Одной из причин, обусловливающих это, является в значительной степени стихийный характер распределения
инвестиций из федерального бюджета по субъектам Федерации. В число регионов как с высокими, так и низкими объемами федеральных инвестиций на душу населения попадают одновременно и высоко- и низкоразвитые субъекты Федерации.
Преодоление стихийности в распределении федеральных средств может быть достигнуто на основе разработки и использования совершенного организационного механизма государственной поддержки регионов, основанного на научно обоснованных критериях выбора объектов государственного регулирования.
В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства все большее распространение получает делегирование полномочий. Основными принципами делегирования полномочий являются:
• принцип субсидиарности — максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;
• принцип достаточности полномочий — полномочия уровня управления, реализующего функцию, должны быть необходимыми и достаточными для ее эффективной реализации;
• принцип соответствия полномочий и ответственности — ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объема предоставленных полномочий, но и не должна быть меньше этих полномочий;
• принцип обеспеченности ресурсами — реализация конкретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми ресурсами;
• принцип децентрализации — рациональное перемещение функций принятия управленческих решений от центральных органов управления к периферии;
• принцип партнерства — правила поведения объектов и субъектов регионального управления в процессе их взаимодействия должны быть основаны на равенстве и взаимовыгодности;
• принцип мобильности и адаптивности — способность системы регионального управления грамотно реагировать на изменения внешней среды, за счет ее организационно-функционального видоизменения;
• принцип выделенной компетенции — дифференциация функций управления должна осуществляться не между административно-территориальными образованиями региона, а внутри них.
В условиях децентрализации функций государственного управления и расширения самоуправления на региональном уровне происходит усиление значимости процедуры выработки самостоятельной стратегии социально-экономического развития региона в целом, его районов и муниципальных образований и проведение региональной политики, соответствующей этой стратегии.
Таким образом, можно сделать вывод, что регион — социально-экономическая система, характеризующаяся иерархичностью управления, активностью отдельных ее подсистем и имеющая сложную внутреннюю структуру. Взаимодействие подсистем в рамках данной структуры определяется функциональными связями, специфика которых определена сложившимися на определенный момент социальными, экономическими, политическими, правовыми, институциональными и другими условиями. При этом эффективное управление социально-экономическим развитием региона следует определять как целенаправленно организованную совокупность социальных, экономических, политических, правовых, институциональных и других воздействий на условия устойчивого развития отдельных административно-территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью обеспечения эффективного воспроизводства регионального потенциала.
Следовательно, целенаправленный выбор управляющих решений в рамках заданной стратегии развития региона должен определять такие пропорции общественного воспроизводства, которые в максимальной степени способствуют удовлетворению потребностей населения в регионе и повышению качества его жизни.
Для повышения эффективности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в рыночных условиях необходимо определиться с теоретическим инструментарием эффективного управления регионом.
Предметом исследования эффективного управления социально-экономическим развитием региона должен стать комплекс взаимосвязанных проблем, возникающих в процессе взаимоотношений между федеральными, региональными, муниципальными органами управления и территориальными субъектами хозяйствования.
4-й уровень
«Регион»
3-й уровень
«Территория муниципального образования»
2-й уровень
«Отрасль» (ОКДП)
1-й уровень
«Хозяйствующий субъект»
Задачи эффективного управления социально-экономическим развитием в регионе должны сводиться к обеспечению высокого качества жизни населения, эффективного использования ресурсов, комплексного решения социальных, экономических и экологических задач на основе баланса интересов всех субъектов.
Выделим систему дефиниций в теоретических аспектах эффективного управления социально-экономическим развитием региона:
1) эффективное управление социально-экономическим развитием региона — процесс государственного регулирования экономики и социальной сферы в рыночных условиях, в основе которого лежит совокупность целей, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления, соответствующих социально-экономической политике исполнительной власти регионов в отдельности и Российской Федерации в целом;
2) субъекты эффективного управления — исполнительные органы государственной власти;
3) объекты эффективного управления — макроэкономика регионов, виды экономической деятельности, социальная сфера, муниципальные районы, городские округа, поселения, хозяйствующие субъекты;
4) цель эффективного управления — обеспечение экономической самодостаточности населения административно-территориальных образований, хозяйствующих субъектов, муниципальных образований (районов, городских округов, поселений) и региона в целом;
5) многоуровневая система эффективного управления регионом (рис. 1) и программно-ориенти-
Социально-экономические процессы в регионе
Социально-экономические процессы территорий
Социально-экономические процессы в отрасли экономики или социаль-
Хозяйственная и финансовая деятельность организации
Предмет
Социально-экономическая сфера
Территория
Отрасль экономики (ОКДП)
Организация
Объект
Правительство региона
Администрация муниципального образования
Отраслевое министерство (ведомство)
Администрация организации
Субъект
Рис. 1. Многоуровневая система эффективного управления регионом
4-й уровень
«Регион»
1. Анализ и оценка социально-экономического положения региона.
2. Реализация плана развития региона.
3. Исполнение государственного заказа на управление.
4. Исполнение закона о республиканском бюджете
1. Прогноз инвестиционного развития региона.
2. Программа инвестиционного развития региона.
3. План действий.
4. Государственный заказ на управление и развитие.
5. Федеральные и республиканские целевые программы.
6. Республиканский бюджет
1. Прогноз инновационного развития региона.
2. Программа инновационного развития региона.
3. Федеральные и республиканские целевые программы.
4. Перспективный финансовый план.
5. Соглашения с муниципальными образованиями
1. Прогноз инвестиционно-инновационного развития региона.
2. Стратегия инвестиционно-инновационного развития.
3. Схема территориального планирования региона.
4. Программа инвестиционно-инновационного развития.
5. Федеральные и республиканские целевые программы
3-й уровень
«Территория муниципального образования»
1. Анализ социально-экономического положения муниципального образования.
2. Реализация плана развития муниципального образования.
3. Исполнение муниципального заказа на управление.
4. Исполнение местного бюджета
1. Прогноз инвестиционного развития муниципального образования.
2. Программа инвестиционного развития муниципального образования.
3. Муниципальный заказ на управление и развитие.
4. Республиканские и муниципальные целевые программы.
5. Местный бюджет
1. Прогноз инновационного развития муниципального образования.
2. Программа инновационного развития муниципального образования.
3. Республиканские и муниципальные целевые программы.
4. Соглашения между муниципальными органами власти и организациями.
5. Инновационно-финансовая программа
1. Прогноз инвестиционно-инновационного развития муниципального образования.
2. Стратегия инвестиционно-инновационного развития муниципального образования.
3. Схема территориального планирования муниципального образования.
4. Программа развития муниципального образования.
5. Республиканские и муниципальные целевые программы
2-й уровень
«Отрасль» (ОКДП)
1. Анализ развития отрасли экономики.
2. Реализация Плана действий.
3. Исполнение государственного заказа на управление.
4. Реализация республиканских целевых программ
1. Прогноз инвестиционного развития отрасли.
2. Программа инвестиционного развития отрасли.
3. Государственный заказ на управление и развитие.
4. Республиканские целевые программы
1. Прогноз инновационного развития отрасли.
2. Программа инновационного развития отрасли.
3. Республиканские целевые программы.
4. Соглашения с организациями
1. Прогноз инвестиционно-инновационного развития отрасли.
2. Стратегия инвестиционно-инновационного развития отрасли.
3. Республиканские целевые программы.
4. Соглашения с организациями.
5. Формирование полюсов роста
1-й уровень
«Хозяйствующий субъект»
1. Анализ хозяйственной и финансовой деятельности организации.
2. Реализация текущего плана действий
1. Инвестиционная программа организации.
2. Бизнес-план (технико-экономическое обоснование).
3. Программа развития организации
1. Инновационная программа организации.
2. Бизнес-план (технико-экономическое обоснование).
3. Программа развития организации
1. Инвестиционно-инновационная программа организации.
2. Бизнес-план (технико-экономическое обоснование).
3. Стратегия развития организации
Текущие
Краткосрочные
Среднесрочные
Долгосрочные
Рис. 2. Программно-ориентированныеустановки на определенный период развития
рованные установки на определенный период развития (рис. 2). Сущность многоуровневой системы эффективного управления регионом определяется ее особенностями:
• система состоит из семейства взаимодействующих подсистем;
• некоторые из подсистем являются принимающими решения;
• принимающие решения подсистемы располагаются иерархически;
6) система показателей эффективности социально-экономического развития региона рассматривается в контексте количественно-качественной характеристики социально-экономических явлений и процессов, происходящих в регионе. При этом качественная — отражает сущность явлений или процессов социально-экономического развития в определенный момент времени, а количественная — его размер, абсолютную или относительную величину.
Для эффективного управления социально-экономическим развитием региона необходимо условно выделить четыре уровня показателей:
1-й уровень — «Хозяйствующий субъект» — система показателей социально-экономического развития хозяйствующих субъектов. Данная система
включает показатели развития государственных или негосударственных организаций реального сектора экономики и бюджетных учреждений социальной сферы;
2-й уровень — «Отрасль» (ОКДП) — система показателей социально-экономического развития направлений экономической деятельности, отраслей экономики и социальной сферы в рамках общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (сокращенная форма записи — ОКДП). Предназначен ОКДП для использования в качестве единого языка общения производителей и потребителей видов продукции и услуг, а также для описания и регулирования национальной экономики Российской Федерации. Отражает важнейшие ориентиры развития отраслей, межотраслевых комплексов, а также сферы обслуживания и предоставления социальных услуг;
3-й уровень — «Территория муниципального образования» — система показателей социально-экономического развития муниципального образования характеризует уровень развития экономики и социальной сферы территории и отражает возможность влияния муниципальных органов управления на процесс формирования целей и задач группы ведущих отраслей региона;
4-й уровень — «Регион» — обобщенные макроэкономические показатели уровня жизни населения, которые характеризуют экономическое и социальное развитие региона (валовой региональный продукт надушу населения, показатели, отражающие намечаемые структурные сдвиги экономики, развитие направлений экономической деятельности и социальной сферы).
Следовательно, эффективное управление региональным развитием — это целенаправленно организованная совокупность социальных, экономических, политических, правовых, институциональных и других воздействий на условия устойчивого развития отдельных административно-территориальных образований и взаимосвязей между ними с целью обеспечения эффективного воспроизводства регионального потенциала.
В условиях нестабильной экономики сильное российское государство — это эффективно функционирующая система, элементами которой являются действенные федеративные отношения, процветающая экономика, эффективное государственное управление и власть. Один из главных приоритетов в деле его построения — достижение консенсуса по основным вопросам между президентскими и правительственными структурами, с одной стороны, и ключевыми экономическими и политическими субъектами, — с другой.
Качественные условия функционирования законодательной, исполнительной, судебной власти и распределенных между ними полномочий как на федеральном, так и региональном уровне должны создаваться эффективной системой управления, которая должна обеспечить непрерывное совершенствование развития как системы в целом, так и ее отдельных составляющих.
Система управления развитием региона должна адекватно реагировать на внешние и внутренние воздействия, а процесс управленческой деятельности следует осуществлять с использованием системного подхода, учитывая все существующие взаимосвязи и влияние этих взаимосвязей на поведение всей системы.
Следовательно, одной из основных целей региональной политики как составной части регионального управления должно стать обеспечение условий устойчивого и эффективного развития региона. При этом достижение потенциально возможного уровня эффективности развития как региона, так и его административно-территориальных образований возможно лишь при максимально полном использовании всех региональных ресурсов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бир С. Мозг фирмы. Пер. с англ. М. М. Лопухина. — М.: Радио и связь. 1993. 416 с.
2. Бурков В. ^.Большие системы: моделирование организационных механизмов. / В. Н. Бурков, Б. Данев, А. К. Еналеев, В. В. Кондратьев, Т. Б. Напева, А. В. Щепкин. Ин-т проблем управления. -М.: Наука. 1989.245 с.
3. Бурков В. Н. Теория активных систем: состояние и перспективы. /В. Н. Бурков, Д. А. Новиков. - М.: Синтег. 1999. 128 с.
4. Буянова М. Э. Риски развития макрорегиональ-ного хозяйства: выявление и регулирование: ав-тореф. дис. на соис. уч. степ, д-ра экон. наук. — Волгоград: Волгоградский государственный университет. 2008. 50 с.
5. Гегель Георг Вильгельм Фридрих. Сочинения. Т. 5: Наука логики. / Пер. Б. Г. Столпнера; под ред. М. Б. Митина. - М.;Л.: Соцэкгиз. 1937. 715 с.
6. Гранберг А. Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации. // Вопросы экономики. 2001. № 9. — С. 15-28.
7. Коробова О. В. Региональная экономика: реструктуризация системы управления развитием региона. / О. В. Коробова, Б. И. Герасимов, В. В. Быковский; под науч. ред. Б. И. Герасимова. — Тамбов: изд-во Тамб. гос. техн. ун-та. 2002.104 с.
8. Кубликова О. В. Понятия «эффективность муниципального управления». // Материалы VI регион, науч.-тех. конф. «Вузовская наука — Северо-Кавказскому региону». — Ставрополь: СевКавГТУ. 2002. - URL: http://www.ncstu.ru.
9. Кузнецова Е. Стратегическая концепция устойчивого развития экономики. //Проблемы теории и практики управления. 2007. № 6. — С. 35-43.
10. Лексин В.Н. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. /В. Н. Лексин, Е. Н. Андреева, А. И. Ситников, А. Н. Швецов. // Российский экономическийжурнал, 1993. №9.— 1997. № 4.
11. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 15. — М.: Политиздат. 1982.
12. Лефевр В. А. Конфликтующие структуры. Издание второе, перераб. и доп. — М.: Изд-во «Советскоерадио». 1973. 158 с.
13. Механизмы управления развитием региона. / В. Я. Афанасьев, И. К. Быстряков, В. И. Видя-пин и др. Под ред. В. Ф. Уколова. — М.: Луч. 2001. 336 с.
14. НовиковД.А. Механизмыфункционирования многоуровневых организационных систем. — М.: Фонд «Проблемы управления». 1999. 161 с.
15. Орлов А. Об условиях разработки региональной экономической политики. / А. Орлов, М. Фир-сова. // Экономист. 1999. №12. - С. 47-52.
16. Официальный сайт Президента Российской Федерации. — URL:http://www.kremlin.ra.
17. Питере Т. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний). / Т. Питере, Р. Уотер-мен. Пер. с англ. — М.: Прогресс. 1986. 418 с.
18. Пчелинцев О. С. Проблемы региональной инфраструктуры как источник экономических и социальных угроз. // Проблемы прогнозирования. 2006. №6. - С. 20-29.
19. Семенова Т. Ю. Региональная социально-экономическая политика развития инновационной деятельности: автореф. дис. на соиск. уч. степ, д-ра экон. наук. / Т. Ю. Семенова. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет. 2008. 38 с.
20. Серебрякова Л. А. Общие подходы к выбору регионов — объектов государственного регулирования. // Вестник СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2003. №3.
21. СкурихинВ. И. Проектирование систем адаптивного управления производством. / В. И. Ску-рихин, В. А. Забродский, Ю. В. Копейченко. — Харьков: Вища шт. Изд-во при Харьк. ун-те. 1984. 206 с.
22. Уголъницкий Г. Структурные особенности систем управления и методы управления. / Г. Угольницкий, А. Усов. // Проблемы теории и практики управления. 2007. №2. С. 33—39.
23. Указ Президента РФ от 03.06.1996. №803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.06.1996. № 23. Ст. 2756.
24. ШеховцеваЛ. С. Стратегическое целеполагание развития региона: концептуальные основы. // Экономические науки. 2007. №2 (27). С. 71-74.
25. Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. — М.: Экономика. 1972. 224 с.
