CC BY
71
Проблемы экономики и менеджмента
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
\
УДК 332.01, 332.02
Р.А. Айрапетян
канд. экон. наук, доцент, кафедра управления,
Армянский государственный экономический университет
эл. почта: ruben_hayrapetyan@yahoo. com моб. тел.: 00 3 74 93 198 718
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПАРТИСИПАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ
Аннотация: Партисипативное управление городом предназначает принципиально новое направление принятия решений на общинном уровне, и, вообще, всего процесса управления к формированию всеобъемлющего подхода к развитию, - связывая устойчивость, социальную справедливость, экономическое развитие и свободу культуры. В этом отношении, рассматривая различные подходы и модели относительно задачи, эффективное управление городом в статье рассматривается исключительно как партисипативное.
Ключевые слова: партисипативное управление, крупные города, заинтересованные лица, традиционное управление, стратегическое управление, местное самоуправление, эффективное управление.
R.A. Ajrapetjan, Armenian State University of Economics
THEORETICAL AND METHODOLOGICAL FOUNDATIONS OF PARTICIPATORY MANAGEMENT OF CITIES
Abstract. Participatory management of the city intends to fundamentally new direction for decisionmaking at the community level, and, in general, of the whole control process to the formation of a comprehensive approach to development-linking sustainability, social justice, economic development and cultural freedom. In this regard, by discussing various approaches and models concerning the problem, good governance of the city in the article is viewed solely as participatory management.
Keywords: participatory management, large cities, stakeholders, traditional governance, strategic management, local self-government, good governance.
Следуя идее необходимости партисипативного крупных городов, надо понимать, каковы же это предусловия, при наличии которых участие в управлении, помимо имения концептуального значения, становится неотделимым элементом системы управления городом. Вообще, неуклонная тенденция децентрализации во всех странах мира и системах управления уже предполагает, что существует одна всеобщая «солидарность», связанная с фактом осознания важности передачи власти и контроля центром низшим звеньям. Конечно, иногда такое осознание задачи ограничивается риторическим уровнем, не приводя к фактической передаче дополнительных полномочий органам местного самоуправления [3, с. 81-88]. В то же время понятно, что участие в управлении может иметь большие возможности
4
№ 1 (29) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
при процессе децентрализации. В этом контексте обратимся к тем предусловиям, существование которых необходимо для осуществления эффективного партисипативного управления.
В первую очередь важно проявление политической воли со стороны органов управления на центральном, территориальном или местном уровнях - в связи с обеспечением участия заинтересованных сторон в процессе принятия решений. Существенное значение имеет также наличие должного законодательнонормативного поля, регулирующего процесс участия, без которого этот процесс может превратиться в свалку хаотических и самоцельных процессов. В этой связи, центральную роль имеют также точно разработанные механизмы, которые делают более ясным вопрос о том, какие выгоды или убытки могут иметь заинтересованные стороны в деле управления городом, в условиях участия в той или иной степени. Обобщая, можно сказать, что эффективное партисипативное управление - сложный и системный процесс, осуществление которого, с одной стороны, может обеспечить положительные результаты всем вовлеченным сторонам, но, с другой стороны, возможно только в случае обеспечения и последовательного осуществления вышеуказанных предусловий.
Задачу партисипативного управления городов можно рассматривать в разных плоскостях. Вообще, сфера деятельности органов местного самоуправления формируется и зависит от уровня центрального управления данной страны. Достаточно только отметить то обстоятельство, что полномочия и функции органов местного самоуправления определяются законом, следовательно, посредством общегосударственных исполнительных и законодательных органов. Этот факт может служить основой для оправдания для местных властей, которые часто, просто пассивным образом, ожидают: когда же высшие уровни управления осуществят шаги, направленные на децентрализацию. Подобный подход не может быть оправданным, поскольку, независимо от степени децентрализации системы общественного управления данной страны, органы местного самоуправления почти всегда могут определенным образом, в рамках своих возможностей, обеспечить элементы участия в управлении. Однако необходимо также понять насколько важна роль государственного уровня для участия в управлении на городском уровне.
Результаты международных исследований свидетельствуют о том, что «если органы управления более высоких уровней желают, чтобы децентрализованные единицы достигли успехов, то они должны гарантировать, что, во-первых, органы местного самоуправления будут обеспечены необходимыми ресурсами, а, во-вторых, что эти органы будут подотчетны населению» [4, с. 87].
Это практически означает, что органы государственного управления могут развивать местное партисипативное управление, осуществляя всеобъемлющую политику децентрализации, что включает в себя, как передачу части полномочий от органов государственного управления органам местного самоуправления, так и обеспечение органов местного самоуправления собственными финансовыми
№ 1 (29) - 2014
5
Проблемы экономики и менеджмента
ресурсами, для эффективного осуществления этих полномочий. Кроме того, государство должно обеспечить также осуществление мероприятий, направленных на демократизацию, для того, чтобы местные власти на этой основе продолжали логику партисипативного управления на своем уровне. Можно с уверенностью утверждать, что участие в управлении имеет наибольший потенциал и ценность в том случае, когда возможности местных единиц достаточны для решения политических задач совместно со всеми заинтересованными сторонами. В этом и есть причина того, что, как показывает международный опыт, партисипативное управление часто обеспечивает наилучшие результаты особенно в крупных городах. В деле партисипативного управления необходимо также рассматривать уровень управления городом. Причем, в зависимости от системы общественного управления соответствующего государства, а также от особенностей структуры управления конкретных городов, этот уровень может включать ряд местных единиц, которые наделены разной степенью самостоятельности управления.
Понятно, что органы управления городом, в частности, совет, должны принимать соответствующие решения, которые относятся к участию заинтересованных сторон в деле предоставления общественных услуг, к прозрачности принятия решений, подотчетности населению и т.д. Такие решения могут выражаться принятием соответствующих инструкций или определением сферы политики, конечная цель которых единая, а именно, управление городом по принципу участия.
Как уже отмечалось, концепция партисипативного управления городом, основана на идее решения городских задач в результате сотрудничества с различными заинтересованными сторонами. Однако традиционная модель местного самоуправления зачастую вынуждает население, а также всех других заинтересованных лиц иметь дело с неэффективным, неоткликающимся и искусственно раздутым местным бюрократическим аппаратом. Обычно эти концепции действуют исключительно из их внутренних мотивов, а не в соответствии с интересами и потребностями населения и других заинтересованных сторон. Такие иерархические структуры особенно обостряются в условиях недостатка демократии, поскольку в подобных случаях система управления замешивается клиентными отношениями между властями и местной элитой, эти отношения обеспечивают влияние органов местного самоуправления на электорат [6]. Классический пример указанного система местного самоуправления Бразилии после завершения диктатуры в 1985 году [2].
Понятно, что для развития социального управления одним из способствующих условий является наличие системы политической демократии. Однако даже в условиях недостатка формальных демократических правил и регламентов, возможно найти некоторые пути стратегического планирования и принятия решений на уровне управления городом. Уже говорилось о том, что одним из возможных препятствий эффективного управления городом является строго иерархическая, с подчеркнутой сверху донизу ориентацией и фрагментированная, структура мэрии. Подразумевающая такую структуру управления модель не может соответствовать системной природе
6
№ 1 (29) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
задач экономики современных крупных городов, из которых можно отделить загруженный городской транспорт, рост уровня нищеты городского населения, вследствие продолжительной централизации города, экологические проблемы и т.д. В этой связи, существенным направлением в преобразовании системы управления крупными городами должен быть переход от вышеуказанной подчеркнутой иерархической модели к модели стратегического управления городом. Представленная на диаграмме, в первой ссылке, модель управления городом с традиционной структурой действует на основе строго иерархического стиля управления: крупные подразделения оказания общественных услуг (градостроительство, транспорт, развитие подструктур, коммунальное хозяйство) действуют на высоком уровне автономии и управляются со стороны «сильного» руководителя данного подразделения, что усложняет дело определения межотраслевых стратегических приоритетов городской экономики и осуществление их соответствующих текущих программ. Однако такой подход не позволяет эффективно решить уже обсужденные задачи городской экономики, носящие комплексный характер.
Диаграмма 1 - Общая логика традиционной структуры управления городом
Кроме вышеуказанного, представленная на диаграмме традиционная модель управления имеет также другие недостатки, в частности:
- она часто проявляется радикальной департаментизацией, что приводит к фрагментации и потере оказания услуг, поскольку проводимые в подразделениях инвестиции и процессы их эксплуатации зачастую не едины и не согласовываются;
№ 1 (29) - 2014
7
Проблемы экономики и менеджмента
- модель одновременно характеризуется политической системой, где избранные представительские органы работают посредством собраний, чья работа часто совпадает с проделанной разными подразделениями работой, что также неблагоприятно для осуществления стратегических подходов управления городом, поскольку преобладающе базируется на политическом контроле работы подразделений.
В отличие от традиционной структуры управления городом, модель стратегического развития, в первую очередь, характеризуется присутствием гибкого и откликающегося аппарата управления, который работает четырьмя осями участия в управлении (диаграмма 2) [5, с. 25]:
- сверху вниз -с неформальными элементами гражданского общества: слово в частности относится к более бедным районам и домашним хозяйствам, которым необходимо дать возможность иметь участие в делах управления городом, и учитывать также их выгоды;
- горизонтально - с формальными элементами гражданского общества, такими, как общинные организации, союзы граждан, специализированные группы, общественные организации и т.д., обеспечивая их участие в определении и осуществлении всеобщих стратегических задач города;
- горизонтально - с частным сектором: находя общие грани сотрудничества в пользу развития города и учитывая их выгоды;
- снизу вверх - с центральными и территориальными органами управления: представляя выгоды местных заинтересованных сторон на более высоком уровне управления и, в случае необходимости, также обратное.
Центральные и региональные органы управления
Организации
гражданского
общества
Население
Диаграмма 2 - Логика модели стратегического развития управления городом
8
№ 1 (29) - 2014
Проблемы экономики и менеджмента
Как видно из диаграммы, модель стратегического развития принципиально отличается от традиционной модели обстоятельством непосредственного участия заинтересованных сторон в деле управления городом. К той же идее склоняется И. Тошич, определяя стратегическое планирование города как социальный процесс, с помощью которого местные сообщества откликаются на внутренние и внешние проблемы, связанные с трудностями управления собственной территорией, предпринимают новые стратегические замыслы и политические дебаты, формируют институциональные отношения [1, с. 9]. В связи с этим, можно утверждать, что стратегическое управление городами, исходя из логики осуществления, подразумевает осуществление партисипативного управления, и, наоборот. В тоже время, это не означает, что все функции управления городом должны быть включены в эту логику: часть функций подразумевает применение мероприятий по традиционной административной подотчетности и контролю. Например, предоставление некоторых документов, таких, как свидетельства о рождении или смерти, требует применения простой и экономичной системы управления. С этой точки зрения, основная задача -это формирование оптимальной системы управления для различных услуг, оказываемых мэриэй [4].
Но, тем не менее, модель стратегического развития управления города улучшает выбранную подотчетность выбранных управляющих, поскольку они становятся более реалистичными в разрабатываемых ими программах. Причина в том, что сфера стратегического управления вынуждает органы управления городом разрабатывать долгосрочные и среднесрочные четкие программы. Посредством этого население получает возможность следить за тем, выполняются ли программные приоритеты, представленные правящими политическими силами.
Таким образом, изучая литературу, связанную с партисипативным управлением крупных городов, можно утверждать, что часто игнорируется то обстоятельство, что эффективная деятельность установленных порядков в общественной сфере требует существования четко разработанных и силой закона обязывающих регламентов. По этой причине, необходимым условием для фактического запуска указанных в этой части работы концепций и структурных порядков, является разработка и применение политики, законодательных норм, указателей и других типов формальных правил. В частности, мэрии должны разрабатывать соответствующие порядки для партнерства с частным сектором, обеспечения участия жителей и совместной работы с другими заинтересованными сторонами. Без четких правил, регламентов и политики, партисипативное управление в крупных городах не может работать эффективно. Назначение таких порядков и политики заключается в том, что они сокращают неопределенность и заинтересованные стороны управления городом более лучше представляют свою роль в участии управлением. Наличие формальных регламентов является той основой, посредством которой еще более уточняются права и обязательства каждой стороны, что неизбежно способствует управлению крупным городом - основанному на партнерском подходу к управлению.
№ 1 (29) - 2014
9
Проблемы экономики и менеджмента
Список литературы:
1. Тошич, И. Стратегическое планирование в городах Европы / Метрополитен Рисерч Институт. - М., 2003.
2. Abers, R. Learning Democratic Practice: Distributing Government Resources through Popular Participation in Porto Alegre, Brazil / Douglas & Friedmann eds. - Cities for Citizens. Chichester: John Wiley & Sons, 1998.
3. Crook, R.C. To what extent can decentralised forms of government enhance the development of propoor policies and improve poverty alleviation outcomes? / Crook R.C., Sverrisson A.S. 1999. Prepared as part of the DFID Study on: www.dfid.gov.uk.
4. Human, P. Blueprint for Transformation / P. Human, A. Yenza. Cape Town: Oxford University Press, 2008.
5. Manor, J. Democratic decentralisation in Africa and Asia // IDS Bulletin. - 1995. -Vol. 26 (2). - P. 87.
6. Pieterse E.A. Participatory Urban Governance: Practical Approaches, Regional Trends, and UMP Experiences. Front Cover: UN-HABITAT, 2000.
7. Turner, M. Governance, Administration & Development / M. Turner, D. Hume. -London, 1997.
10
№ 1 (29) - 2014
