CC BY
253
Теория права и государства
УДК 35.08 С.Е. Байкеева*
Теоретико-методологические основы исследования проблем кадрового обеспечения государственной службы
Строительство правового государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы. Практика государственного управления свидетельствует, что государственная служба - это не только аппарат государственных органов, но также правовой и социальный институт.
Государственная служба представляет собой сложный социальный феномен, она многогранна и характеризуется политическими, экономическими, правовыми и другими аспектами. Государственная служба как социальный институт рассматривается как совокупность правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности. Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных органов, их деятельность по реализации законов, а также личный правовой статус служащих. Осмысливая концептуальные основы административной ветви власти, важно понять сущность государственной службы, ее юридическую природу, определить место и роль кадрового обеспечения системы органов государственной власти и управления.
Исследуя юридическую природу и сущность государственной службы, необходимо прежде всего определиться с понятиями «теория» и «методология». Под теорией понимается система основных идей той или иной отрасли знаний; форма научного знания, дающая целостное и объективное представление о предмете. Методология - учение о принципах, структуре, организации и методах научного познания; это концептуальный, доктринальный взгляд на предмет исследования. Анализируя теорию и практику государственной службы, необходимо прежде всего выделить системный подход, позволяющий рассматривать административную власть как систему. При этом следует обратить
* Кандидат юридических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
внимание не только на ведущие элементы и связи в государственной службе, но и на сущность самой системы государственной службы. Наряду с этим системный подход требует рассматривать государственную службу в структурно-функциональном отношении. При анализе административной власти следует обращать внимание на структуру государственной службы на функции государственных органов и обеспечивающих их служб, а также на принципы и механизмы построения, организации и функционирования каждого из структурных элементов государственной службы1.
Важным и необходимым для понимания проблемы является принцип единства концептуальных и правовых основ государственной службы, предполагающий, что теоретические установки и нормативноправовая база государственной службы должны быть адекватны и не противоречить друг другу. Система государственной службы и организация ее деятельности в стране создаются совместными усилиями ученых, политиков, администраторов и правоведов под эгидой политической власти.
Актуальным является исторический подход к изучению государственной службы и государственности в целом. Без знания истории явления нельзя формулировать теоретические положения. Историзм как научный подход и принцип требует рассмотрения государственной службы России под углом зрения российских вековых традиций государственного управления, политической, правовой и административной культуры общества. В организации и функционировании отечественной административной власти укоренились такие ее традиционные особенности, как этатизм, моноцентризм, корпоративный характер, верность государству, службе.
Структурно теория и методология государственной службы включают в себя несколько составляющих: философские доктринальные основания и концептуальные идеи; понятийный аппарат; принципы государственной службы; методы изучения теории и организации государственной службы.
Одним из важных структурных компонентов теории и методологии государственной службы, как и любой социальной науки, выступают философские доктринальные основания. Без этого элемента невозможно определить предмет государственной службы, ее генезис и сущность, уровни и пределы, сущностные связи и противоречия. Поскольку государственная служба неотделима от государства, то ее происхождение следует рассматривать в рамках различных теорий происхождения государства
- теории насилия, теории общественного договора, теологической теории, патриархальной теории, ирригационной теории и др. С возникновением государства возникла и стала укрепляться государственная служба как механизм и инструмент реализации внешних и внутренних функций государства.
В качестве основных концептуальных идей и положений, позиционирующих и определяющих такое явление, как государственная служба, следует назвать следующие:
- определение государственной службы как особой сферы профессиональной управленческой деятельности людей, как публичного социально-правового института, предназначенного для реализации функций государства и служащего не частным интересам, а государству и обществу;
- представление государственной службы как демократического института, подконтрольного гражданскому обществу.
Данные концептуальные положения обязаны соответствовать основам конституционного строя России и должны приниматься во внимание учеными и практиками при разработке проблем государственной службы.
Структурным компонентом теории и методологии государственной службы является понятийный аппарат. Именно в понятиях, на уровне высокой мыслительной абстракции, мы познаем действительность, проникаем в сущность предмета или явления.
Принципы государственной службы - неотъемлемый структурный компонент теории и методологии государственной службы. Принципы - это концептуальные идеи и исходные базисные положения теории и организации государственной службы. Они выступают как выражение объективных закономерностей и тенденций функционирования и развития государственной службы, как развитие целевых установок, ориентации, намерений субъектов государственного управления2.
Важнейшим структурным компонентом теории и методологии государственной службы являются методы изучения теории и организации государственной службы. Научный метод - это способ, путь познания, достижения какой-либо цели, решения научной задачи. В изучении процессов и отношений в государственной службе может быть использован весь комплекс научных методов: исторический, социологический, гносеологический, социально-психологический, статистический, сравнительного анализа, системный, структурно-функциональный, логический и другие.
Таким образом, теория государственной службы является прочным научным и методологическим фундаментом для организации и функционирования государственной службы.
Следует различать теоретические и нормативные определения такого социального явления, как государственная служба. Они не вполне совпадают, но дополняют друг друга, раскрывая ту или иную грань этого понятия.
На сегодняшний день в науке существует множество различных подходов к трактовке данного понятия. Вообще под словом «служба» в русском языке понимается польза, угода, услуга, жизнь для других, полезное дело3. Проблемой сущности государственной службы занимались и занимаются в основном юристы и социологи - А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Б.М. Лазарев, В.Н. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Е.В. Охотский, В.Л. Романов, А.И. Турчинов, В.Д. Граждан и другие ученые.
Традиционным в научной литературе для советского периода стало определение государственной службы, данное В. М. Манохиным: «Государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства»4.
Такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки:
1) государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным;
2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи;
3) данное определение объединяет два различных явления - государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию.
Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах5.
Как видим, спектр определений очень широк. Все зависит от критериев оценки данного феномена, от подходов того или иного ученого к решению проблемы. Так, например, в курсе лекций под редакцией Е.В. Охотского государственная служба представляется как деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публичноправовое отношение между государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу6;
По мнению Г.В. Атаманчука, государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах7.
Традиционным в современной научной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:
- механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и управления;
- инструмент и технология государственного управления, реализации функций государства;
- публичный институт реализации государственной власти;
- единство правового, социального и организационного институтов, регулирующих осуществление государственной власти;
- система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных
задач;
- система юридически регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти по обеспечению и исполнению их полномочий;
- способ и форма реализации связей и отношений между государством, гражданским обществом и человеком;
- совокупность процессов и процедур государственно-служебных отношений;
- публично-правовое отношение между государством как работодателем и госслужащим как наемным работником;
- особый вид профессиональной, управленческой деятельности - административной или аппаратной8.
Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы. Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, т.к. они отражают разные явления.
Впервые в постсоветское время правовое определение понятия «государственная служба» было дано в Федеральном законе № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Ст. 2 гласила: «Под государственной службой ... понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Это лаконичное и строгое определение как бы поставило точку в дискуссии о сущности государственной службы в современной России. Законодатель, сделав выбор, акцентировал внимание на профессионально-деятельностной стороне государственной службы.
Вместе с тем законодатель не отвергает и институциональный подход к определению сущности административной власти. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., государственная служба (гл. 2) квалифицируется как комплексный - публичный, социальный, правовой, организационный -институт по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов.
В действующем законодательстве, например, в Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», сохранен прежний концептуальный подход Закона 1995 г. и дается следующее нормативное определение государственной службы (ст.
1): «Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти...; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ.; лиц, замещающих государственные должности РФ; лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ...»9.
С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Понятие государственной службы многозначно, что создает определенные сложности как в теории, так и в практике государственно-служебных отношений. Приходится констатировать, что к настоящему времени у нас не сложилось единого подхода к теоретическому определению данного понятия.
На наш взгляд, государственная служба - это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех направлений работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в аппарате государственного управления и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности.
Категорию «государственная служба» нельзя рассматривать без тщательного исследования категории «государственное управление», которые во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены. К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти10.
Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, т.к. в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц),
принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан, и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она с помощью управляющего воздействия связывает субъектов и объектов управления в единое целое11.
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание
- целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г.В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:
1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;
2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);
3) системность.
Разработка государственной кадровой политики во многом зависит от того, какими методологическими принципами и требованиями мы руководствуемся, из чего и в каких целях мы исходим в оценке тех или иных кадровых процессов, фактов, событий. Именно научная методология позволяет в анализе кадровой деятельности познать природу и сущность конкретных кадровых процессов и отношений, выявить среди них главные, социально значимые, определяющие целостность и динамику кадровой системы, ее созидательную направленность, и в то же время увидеть явления, которые случайны, лежат вне их сущности и могут создать ложное представление о самом процессе и сложившихся связях.
Методология кадровой работы изучает закономерности и принципы познания кадровой деятельности, кадровых связей и отношений, формирования и развития кадровых процессов. Это теория познавательной деятельности. Теория кадровой работы изучает закономерности и тенденции развития реальной кадровой деятельности, кадровых процессов и отношений, в т.ч. практики формирования и реализации кадровой политики как фрагмента реальности.
В рамках конкретной отрасли науки, по мнению многих ученых, целесообразно выделять три уровня ее методологии:
1) совокупность философских общенаучных принципов познания кадровой деятельности, кадровых процессов и отношений;
2) разработку с методологических позиций теории кадрологии ее наиболее важных идей, базисных оснований: о природе и сущности государственной кадровой политики, концепции ее содержания, ее предмете, субъектах и объектах; формирование основного понятийного аппарата, определения субординации понятий;
3) выбор соответствующих методологическому подходу методов исследования (как общеметодологических, так и прикладных), технологий, процедур исследования.
В методологии важно определить предмет и объект познания - тот фрагмент объективной реальности, который следует изучить, и то, что в нем необходимо изучить, какие общезначимые тенденции и закономерности развития. При исследовании кадровой деятельности целесообразно использование методологического, теоретического и эмпирического уровня, где изучаются кадровые проблемы с разных точек зрения.
На методологическом уровне речь идет о рассмотрении знаний с позиций общефилософского анализа (познание природы, целей, закономерностей кадровой деятельности, сути государственной кадровой политики).
На теоретическом уровне формируется определенная система знаний, формулируется понятийный аппарат, складывается концептуальный подход.
На эмпирическом уровне изучается объект не только в статике, но и в динамике современных кадровых процессов, на базе познания реальной практики.
Конечно, на каждом уровне используются различные системы исследовательских методов, методик, приемов, процедур.
При использовании категорий, понятий, терминов важно определить их субординацию, иерархичность, системность. Нельзя анализировать кадровые процессы и отношения, определять задачи, объект и предмет кадровой политики, не осознав, что выражают такие понятия, как «кадры», «персонал», «кадровый потенциал», «кадровая политика», «кадровая работа» и др.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Кадровый процесс - объективно обусловленная, социально значимая смена, продвижение состояния кадровых отношений и связей, кадровой работы, количественных и качественных параметров кадрового корпуса. Иными словами, это не столько само действие субъекта, сколько результат воздействия объективных и субъективных факторов, приводящее к существенному изменению кадров, их связей и отношений. В данном случае важно выявить закономерности и тенденции развития кадровых процессов и кадрового корпуса.
В качестве кадровых процессов могут изучаться такие явления, как карьера, ротация кадров, их профессиональное развитие, оптимизация состава государственных служащих, обновление и стабилизация кадров, изменение их профессионально-квалификационной структуры и др.
Ключевым понятием в исследуемой проблеме является категория «чиновник» («чиновничество»). Государственный служащий, чиновник есть официальное лицо, занимающее определенную должность, выполняющее соответствующие общественные функции и вознаграждаемое за это оговоренным денежным довольствием. Исходным понятием, лежащим в основе понятия «чиновник», является «чин» - служебный разряд у военных и гражданских служащих. Формально носитель такого разряда есть чиновник. Содержательно под чиновником следует понимать не просто того, кто имеет статус, ранг в официально сформировавшейся общественной иерархии, но и его активное участие в поддержании сложившихся структур на основе некой «полезности», «легитимности», признания важности и нужности всего того, что он делает. В итоге чиновника можно определить в широком и узком смысле слова в соответствии с формально занимаемым им статусом. Чиновник в широком смысле - это работник умственного труда, общественно-публичный деятель, назначенный или выбранный для официального исполнения определенных жизненно важных функций общественного организма и поддержания граждан, представителей отдельных кругов, всего общества12. Чиновник в узком смысле слова является государственным служащим, исполняющим обязанности по государственной должности за денежное вознаграждение.
В 1890-х гг. в первой специальной работе о русских чиновниках Е.П. Карнович писал о предмете своего исследования: «Для обозначения состава всех лиц, служащих по различным гражданским ведомствам, не находится в русском языке вполне подходящего слова, потому что слову «чиновничество», которое в данном случае было бы как нельзя более уместно, придается у нас более ограниченное значение. У западноевропейских народов для обозначения «чиновничества» употребляется латино-греческое слово «бюрократия»». По наблюдению автора, как в Европе, так и в России эти слова (бюрократия и чиновничество) употребляют в “порицательном смысле”». Карнович видит своею задачей вернуть слову «чиновник» его первоначальное значение и напоминает читателям, что в древности «чиновником» называли книгу, по которой велась церковная служба, а «чин» - общий корень этих слов - обозначал «дело и порядок». Отсюда «слово чиновник, - заключает автор, - означает и деятеля и упорядчика»13.
Происхождение слова «бюрократия» также имело свою этимологию. Латинское слово «burrus» (толстое сукно, каким в учреждениях покрывали письменные столы) во французском языке преобразовалось в «bureau» (бюро, канцелярия), а в сочетании с греческим «kratos» (власть, господство) образовало новое слово «bureaucratie», которое переводится буквально как «господство канцелярии». Исходя из этимологии этого слова, под бюрократией можно понимать как систему управления, так и совокупность лиц, обеспечивающих работоспособность этой системы14.
«Словарь иностранных слов» дает два значения слова «бюрократ». Во-первых, это - «лицо, принадлежащее к бюрократии», во-вторых, это - «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу; формалист, взяточник». При этом к «бюрократии» относятся не все гражданские служащие, а только «слой высших чиновников». Согласно «Толковому словарю» В.И. Даля, «бюрократия - это управление, где господствует чиноначалие; степенная подчиненность; зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом; многоначалие и многописание». А бюрократ - «защитник этого образа правления»15.
Энциклопедические издания XIX - начала XX в., признавая необходимость существования «чиновничества», противопоставляют его «бюрократии», которая олицетворяет худшие стороны правительственного аппарата. Таким образом, под термином «бюрократия» подразумевают как чиновников, осуществляющих государственное управление, так и способ или форму этого управления. Однако и в том и в другом значении в это понятие вкладывают, как правило, негативный смысл: «бюрократия» воплощает только пороки и недостатки управления. Такая трактовка не только сужает, но и искажает значение этого слова.
Единой точки зрения по этому вопросу не существует и в исторической литературе. Предметом дискуссий историков являются не только характер эволюции и роль этой социальной группы в системе государственного управления, но и само понятие «бюрократия». Так, одни авторы к бюрократии относят всех гражданских служащих, включая канцелярских служителей, другие - только чиновников, третьи - только высших чиновников. При таком подходе определяющим признаком бюрократии становится профессиональная общность лиц, занятых в сфере управления государством. Однако под «бюрократией» чаще всего понимают не просто совокупность служащих (всех или какой-то их части), занятых в сфере государственного управления; в ней видят особый социальный слой, обладающий набором определенных признаков не столько профессионального, сколько социального характера.
Таким образом, в исторических работах достаточно прочно утвердился взгляд, что «бюрократия» и «чиновничество» - это не равнозначные понятия. В бюрократии видят и олицетворение пороков правительственного аппарата, и воплощение лучших его качеств, но лишь в редких случаях ее рассматривают как явление историческое. Тем не менее понятие «бюрократия» прочно утвердилось в работах отечественных историков и использовалось применительно к правительственному аппарату.
Одним из базовых, исходных понятий выступает понятие «кадры». В годы «перестройки» некоторые исследователи, считая, что термин «кадры» относится лишь к административно-командной системе управления, предлагали использовать вместо него термины «персонал», «работники», «персонал управления». По мнению В. А. Сулемова, идея отказа от термина «кадры», прочно вошедшего в российские политические и управленческие документы, в сознание людей, вряд ли может обогатить кадровую политику в научном плане, хотя сама идея отмены кадрово-должностной прикрепленности большинства граждан к государству оправданна и поддержана российским законодателем16.
Термин «кадры» в переводе с французского языка (cadres - личный состав) означает основной (штатный) состав работников организаций. Во французский язык он вошел в начале новой эры из латинского (guadratus - четырехугольник, квадрат, рамка). Позже во Франции, Италии, Германии и других европейских странах его стали употреблять для обозначения штатного состава ратников в добровольной (временной) армии, где стоящие квадратом штатные ратники служили основой армейского построения ополченцев. В невоенном значении - для названия элемента управления и организации - это слово стало употребляться с начала XIX в. (во Франции, Италии), а по ряду источников - даже с XV в.
Кадры - это постоянный, штатный, как правило, профессионально квалифицированный состав работников общества, государства, в т.ч. и организации (предприятия, учреждения), непосредственно участвующих в реализации их задач и функций.
Персонал (лат. personalis - личный) - это весь состав работников конкретной организации, постоянных и временных, специалистов, руководителей, организационно-обеспечивающих работников. Персоналом часто называют также работников, объединенных по профессионально-трудовым и другим признакам17. Термин «персонал» больше подчеркивает социологический подход к характеристике работающих, их отдельных профессиональных категорий, важность учета личностного подхода к кадрам.
Более избирательно используется термин «кадровый корпус». Здесь больше подчеркивается преимущественно корпоративный подход к характеристике определенной категории кадров как устойчивой социальной общности. В последние годы этот термин стал использоваться в государственном управлении. Термин «кадровый корпус государственной службы», по сути, тождественен термину «кадры». Это прежде всего и главным образом лица, занимающие государственные должности, в т.ч. государственные должности государственной службы (федеральной и субъектов РФ).
Формирование кадров обусловлено кадровой политикой государства. В научной литературе термин «кадровая политика» трактуется по-разному18. Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, отметим, что мы придерживаемся точки зрения тех авторов, которые подходят к определению кадровой политики путем соотношения ее с политикой вообще, как явлений видового и родового
порядка19.
Политика государства всегда должна учитывать специфические объективные условия развития различных сфер общественной жизни. Это обусловливает выделение определенных, тесно взаимосвязанных отраслей (направлений) политики - экономической, культурной и др. В каждой из
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
них можно выделить свои направления, подотрасли. Каждое направление политики имеет свою цель, свои задачи, свои объекты и методы. Таким образом, кадровая политика является одной из отраслей, направлений общей политики государства.
Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующее определение кадровой политики. Кадровая политика - это органическая часть общей политики государства, представляющая собой совокупность целей и принципов, форм и методов, направлений и критериев деятельности государственных органов по обеспечению производственной и непроизводственной сферы высококвалифицированными кадрами в конкретных исторических условиях. Часть кадровой политики, связанная с практической реализацией ее целей и принципов, называется кадровым обеспечением. Другими словами, «кадровое обеспечение - это такие действия, процессы и операции, которые в совокупности обеспечивают осуществление целей, задач и принципов, выдвигаемых кадровой политикой»20.
Главной целью кадровой политики и, следовательно, кадрового обеспечения является проведение в жизнь общей политики государства путем организации практической деятельности той или иной категории работников в нужном направлении. Роль кадровой политики заключается в том, что она является одним из важнейших средств осуществления внешней и внутренней политики, экономических, политических и культурных преобразований в стране, укрепления правопорядка. Поэтому успешное претворение общей политики находится в прямой зависимости от кадровой политики, определяется степенью ее эффективности21.
Эффективность кадрового обеспечения зависит от продуманной системы работы с персоналом.
Система кадрового обеспечения - это совокупность форм, методов, направлений и критериев работы,
22
которым присущи, как и всякой системе, единство, целостность и взаимосвязь всех элементов22. Следовательно, система кадрового обеспечения - это целостный, современный, постоянно действующий комплекс взаимосвязанных между собой организационных, технических и правовых средств, мероприятий, направленных на реализацию кадровой политики. Структура системы кадрового обеспечения включает в себя четыре группы элементов:
1) организация кадровой работы;
2) работа с кадрами;
3) подготовка кадров;
4) социальная и правовая защита кадров.
Составными элементами вышеуказанных групп является ряд направлений кадрового обеспечения:
- поступление на государственную службу и способы замещения должностей; подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих;
- прохождение и прекращение государственной службы;
- правовое положение, денежное довольствие и государственные гарантии государственных служащих;
- поощрения и ответственность;
- пенсионное обеспечение государственных служащих и членов их семей.
Перечисленные и другие категории, понятия и термины, их более целесообразное и
обоснованное использование в познавательной практике и кадровой работе могут служить четкому определению объекта государственной кадровой политики, выработке управленческих решений, регулированию кадровых процессов и отношений. Они создают возможность сравнительного анализа кадров, выбора единых критериев оценки работников профессиональных категорий.
Таким образом, теория государственной службы является прочным научным и методологическим фундаментом для организации и функционирования государственной службы и ее кадрового обеспечения. Исторический опыт показывает, что знание и учет основ государственной службы в контексте развития российской государственности имеет непреходящее значение для государственного строительства. Методологическую основу изучения кадрового обеспечения государственной службы составляет комплекс научных методов эмпирического и теоретического исследования: наблюдения, сравнения, измерения, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции.
1 См.: Государственная служба: кадры, организация, управление / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2003. С. 103-104.
2 См.: Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. М., 2001. С. 113-114.
3 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4. М., 1982. С. 224.
4 Манохин В.М. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 292.
5 См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 5-7.
6 См.: Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под. ред. Е.В. Охотского. Ростов н/Д., 1998. С. 35.
7 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 113.
8 См.: Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. С. 45.
9 Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Вып. 14340. М., 2006. С. 3.
10 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2008. С. 29-31.
11 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2006. С. 38-41.
12 См.: Окусов А.П. Чиновник. Ростов н/Д., 2004. С. 7.
13 Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 4-5.
14 См.: Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 7.
15 См.: Словарь иностранных слов. М., 1986. С. 94; Даль В.И. Указ. соч. Т. 1. М.,1994. С. 389.
16 См.: Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006. С. 35.
17 См.: Кадры-персонал: Словарь-тезаурус / Н. Пищулин, В. Ковалевский, В. Анисимов. М., 1993. С. 91.
18 См.: Куртиков Н.А. Социальный объект управления - коллектив. М., 1974. С. 35; Мартанус Р.В. Социальное управление: кадры и кадровая политика. М., 1976. С. 105; Система работы с кадрами управления. М., 1984. С. 14; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. Социально-правовые проблемы. М., 1982. С. 12; Управление и проблема кадров. М., 1972. С. 79-80; Зыбин С.Ф., Стремоухов А.В. Научные основы организационно-правовой работы с кадрами органов внутренних дел. СПб., 1994. С. 38; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М., 2006. С. 79-83.
19 См.: Розенбаум Ю.А. Указ. соч. С. 19.
20 См.: Управление и проблема кадров. С. 79.
21 См.: Пискотин М.И. Стиль и методы работы аппарата советского государственного управления. М., 1977. С. 20-21.
22 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1226.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
