CC BY
163
21 См.: Решение Сената. 1888. №28.
22 См.: Решение Сената. 1897. №47.
23 См.: Фемелиди А.М. Указ. соч. С. 209-211.
24 См.: ГурляндЯ. Юридический разбор нотариальных вопросов. О недостатках действующего нотариального положения и способ к их устранению. СПб., 1857. С. 12-20.
25 См.: ОлейноваА.Г. Указ. соч. С. 55-56.
26 См.: Смирнов Н.М. Сборник извлечений из решений Гражданского кассационного департамента и общих собраний и кассационного департамента правительственного Сената по нотариальной части. СПб., 1885.
27 См.: Решение Сената. 1879. №47.
28 См.: ОлейноваА.Г. Указ. соч. С. 56.
29 ГурляндЯ. Юридические вопросы и задачи. СПб., 1883. С. 24.
30 Фемелиди А.М. Указ. соч. С. 138-139.
C.E. Байкеева*
Развитие органов управления персоналом государственной службы в дореволюционной России
Российская государственность в дореволюционный период развивалась на принципах укрепления самодержавно-монархической формы правления. Нарастание кризиса феодальнокрепостнического строя, расширение рыночных отношений, территориальное расширение страны приводили к усложнению задачи успешного функционирования государства. В связи с этим предъявлялись повышенные требования к органам государственного управления и их служащим.
История учреждений управления государственными служащими уходит своими корнями во времена становления единого централизованного Российского государства. В этот период практиковалось ведение разрядных книг, в которых отмечались назначения на должность, выдача жалованья за службу. В период правления Ивана IV была составлена официальная книга - «Государев разряд»1. Разрядные книги велись дьяками. В них отмечались поручения государя, указывались обязанности исполнителей. Списки должностных поручений с указанием условий назначения на должность, готовились на случай войны, а также в связи с царскими свадьбами, торжественными приемами, и другими официальными мероприятиями.
Практика ведения «Государевых разрядов» просуществовала с 1566 по 1605 гг. Всего их было пять, и каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядные книги велись сначала дьяками великокняжеской канцелярии, позднее дьяками Разрядного приказа2. В 50-х гг. XVI в. «Государев разряд» Ивана IV имел «личные дела» на более чем 20 тыс. служащих. До 3 тыс. из них были включены в московские послужные списки. Они использовались как резерв для царских назначений на ответственные государственные должности3.
В разрядных книгах учитывалось распределение служилых людей по полкам, назначение воевод, обеспечение служилых людей земельным и денежным жалованьем. Во второй половине XVII в. государственный аппарат составляли около 4 тыс. служащих, должностные поручения не были постоянными. Подбор и назначение на должность готовились в Посольском, Разрядном или Стрелецком приказе. Затем они утверждались в Боярской думе и лично государем.
Начиная с XVIII в., перед государственными органами встало множество проблем в области управления государственными служащими. Наиболее остро стояли следующие:
- определение потребности государственного аппарата в кадрах необходимых профессий и квалификации;
- их подбор, расстановка и перемещение;
- создание условий для профессионального развития чиновников, их образовательного и духовного роста, развертывание подготовки, переподготовки и повышения квалификации;
* Кандидат юридических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
- создание системы разносторонних поощрений за качественную и
добросовестную управленческую деятельность и одновременно формирование механизма повышения ответственности служащих за квалифицированное
и четкое выполнение должностных обязанностей.
В связи с этим, на повестку дня встал вопрос об образовании особых учреждений, которые бы непосредственно занимались делом управления персоналом государственных органов.
В опыт России в сфере управления кадрами государственного аппарата входят создание механизма реализации государственной кадровой политики, организация системы учреждений, ведавших вопросами формирования и функционирования корпуса гражданских служащих.
В петровскую эпоху руководство чиновниками сосредоточивалось в Сенате. В указе об образовании Сената особо отмечалось, что все мирские, военные, духовные высшие и низшие чины должны были подчиняться распоряжениям этого органа4. В Сенате было создано специальное подразделение, осуществлявшее контроль за деятельностью чиновников государственного аппарата, добросовестным выполнением ими своих обязанностей.
Для этих целей Сенате был учрежден Разрядный стол5. Ему вверялось «ведение списков служилого сословия», «смотры взрослых и недорослей, чтобы никто не укрывался от службы». В Разрядном столе сосредоточивалось управление всеми государственными служащими страны.
Разрядный стол осуществлял учет всех гражданских служащих, вел списки всех назначений на должности. По запросу Сената его чиновники были обязаны в любое время дать полную справку о том, сколько в том или ином учреждении служащих, на каких должностях, каков опыт их работы, кем и когда они назначены. Стол обладал данными о людях разных чинов, свободных от службы, не получивших еще назначения или уже выполнивших его. Первостепенными задачами Разрядного стола были учет и распределение личного состава военнослужащих.
Во второй половине XVIII в. руководство персоналом военной, гражданской и придворной служб стала осуществлять Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената. Она начала действовать в мае 1722 г.6 В состав ее штата входили: герольдмейстер, его товарищ, секретарь и десять канцеляристов. К функциям Герольдмейстерской конторы относились:
- подготовка и исполнение дел по производству в чины;
- представление в Сенат прошения о награждении чинами;
- перемещение служащих на низшие должности.
Герольдмейстер был обязан составлять и вести списки «всего государства всех дворян»7.
К концу XVIII в. правительство стало уделять много внимания функциям Герольдмейстерской конторы по учету и ведению дел всего российского чиновничества. Контора превратилась в самостоятельное подразделение Сената, его управлением кадров. Впоследствии контора была преобразована в Департамент герольдии Сената. Все ведомства обязывались ежегодно представлять в Герольдию списки классных чиновников. Списки представляли собой особую учетную форму, призванную снабжать регулярной информацией о состоянии служащих государственного аппарата.
31 марта 1788 г. Сенат издал указ «О доставлении из всех присутственных мест в Герольдию ежегодно в августе месяце формулярных списков о всех чинах, состоящих в классах и о приложении оных при каждом представлении к определению в должности и награждению чинами»8.
В XIX в. система управления персоналом чиновников государственной службы непрерывно совершенствовалась. В целях сосредоточения всех дел по определению на службу, производству в чины, перемещению и увольнению от службы чиновников, 5 сентября 1846 г. в составе I отделения с. е. и. в. канцелярии был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства.
Департамент подразделялся на четыре экспедиции: первая ведала чинопроизводством по министерствам и составлением проектов высочайших приказов, вторая -чинопроизводством по губерниям; третья определяла на службу всех классных чиновников, утверждала их в чинах, увольняла и исключала чиновников из службы, четвертая - вела статистику чиновничества в России9.
Инспекторский департамент принимал непосредственное участие в разработке законопроектов о реформировании чинопроизводства и обсуждении проектов об упразднении чинов. В своей деятельности департамент упорядочил чинопроизводство, прием на службу и увольнение от нее, назначение на должности, и т.д. Эта деятельность стала осуществляться на основе общих требований, в рамках Устава о гражданской службе.
Инспекторский департамент сосредоточил в своих руках все вопросы, касающиеся прохождения службы гражданских чиновников, в частности:
- определение на службу всех чинов;
- увольнение от службы; увольнение в отпуск;
- определение к должностям; переименование из военных в гражданские чины и наоборот; и многие другие.
Создание Инспекторского департамента в немалой степени способствовало усилению централизации управления государственной службой.
Однако централизация в Инспекторском департаменте всех дел, связанных с чиновничеством, породила массу неудобств. Первыми выразили недовольство министры. Их недовольство было вызвано главным образом тем, что они не могли самостоятельно повышать и перемещать в должности служащих без согласования с Инспекторским департаментом. Такое согласование значительно увеличило размеры переписки между ведомствами и требовало много времени.
Инспекторский департамент в качестве центрального органа, с помощью которого правительство могло держать под контролем персонал государственной службы, показал прекрасные результаты. В то же время такая концентрация и централизация в управлении чиновничьим корпусом привело к замедлению деятельности государственного аппарата и отставанию от требований времени.
В связи с этим, после обсуждения Комитетом министров вопроса о работе Инспекторского департамента в апреле 1858 г., было вынесено решение департамент упразднить. Учитывая это, Александр II 30 мая 1858 г. своим указом упразднил Инспекторский департамент.
После упразднения Инспекторского департамента все производство в чины перешло в ведение Департамента герольдии Сената, как это и было до 1858 г.
Этот департамент составлял и издавал общий и особый списки классных чиновников первых четырех классов, который представлялся императору через каждые два месяца. Список составлялся на основании самых свежих, последних данных. Министерствам и ведомствам, а также руководителям государственных учреждений вменялось своевременно присылать в Департамент герольдии данные чинопроизводстве.
В 1893 г. Александр III. поручил главноуправляющему императорской канцелярией подготовить доклад о создании, содержании деятельности и причинах упразднения Инспекторского департамента10.
6 мая 1894 г. был издан указ, по которому созданный в 1892 г. Комитет о высочайших наградах переименовывался в Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах и вместе с тем создавался Инспекторский отдел в составе с. е. и. в. Канцелярии. Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах рассматривал вое вопросы, вносимые в него Инспекторским отделом, являвшимся рабочей частью этого комитета11.
В компетенцию комитета входило рассмотрение дел о служебных перемещениях чиновников первоначально с 1-го класса, а позднее с 4-го класса. Комитет по своим функциям продолжал деятельность ранее существовавшего Инспекторского департамента. В Инспекторском отделе непосредственно решались вопросы управления деятельностью гражданских служащих.
Инспекторский отдел выполнял многочисленные обязанности, среди которых основными являлись: сбор информации о службе всех чиновников, занимавших классные должности; составление общего расписания классных должностей в государстве; подготовка отзывов и заключений на предложение ведомств относительно организации гражданской службы и многие другие.
Инспекторский отдел состоял из трех отделов-делопроизводств. Первый рассматривал проекты приказов о служебных перемещениях. Второй занимался чинопроизводством, третий ведал делами о поощрениях служащих за безупречную службу, выслугу лет и отличия. Инспекторский отдел и Комитет получили широкие полномочия. В их ведение входили; прием, продвижение по службе, перемещения, награждения, увольнения чиновников.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Таким образом, в дореволюционный период в России была создана централизованная система органов управления гражданской службой. Документы Комитета о службе чинов гражданского ведомства и Инспекторского отдела императорской канцелярии позволяют составить представление о количественном и качественном составе корпуса государственных служащих России. По данным известного исследователя проблем российского государственного аппарата и его персонала П.А. Зайончковского, в структурах административного управления в начале XX в. работало 380 тыс. классных чиновников и 120 тыс. канцелярских служителей. В составе табельного чиновничества имели высшее образование около трети, среднее образование - примерно 30%, половина чиновников получила лишь низшее образование12.
Кадровые органы управления персоналом государственной службы дореволюционной России вошли в состав тех правительственных структур, которые осуществляли разработку стратегии и программы формирования корпуса гражданских служащих. Они стали постоянно действующим институтом практической реализации государственной кадровой политики, важным звеном организации и функционирования государственной службы, инструментом повышения слаженности, оперативности и результативности деятельности персонала учреждений государственного управления.
1 См.: Ерошкин И.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 48.
2 См.: Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: Формирование бюрократии. М., 1974. С 155-163.
3 См.: Катаев И.М. Дореформенная бюрократия. СПб., 1914. С. 81-82.
4 См.: Атаманчук Г.В.. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М. 2002. С.25.
5 См.: Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н. Новгород. 1995. С. 78.
6 См.: Троицкий СМ. Указ. соч. С. 56.
7 См.: Мельников В.П. Государственная служба В России. Н. Новгород. 1995. С. 67.
8 ПСЗ. Т. XXII. № 16641.
9 См.: Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. М., 1999. С. 107.
10 См. там же. С. 111.
11 См.: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 61.
12 См. там же. С. 66.
Р.Р Байрамов*, Р.М. Агишев**
Практическая реализация требований нормативных актов и поиски путей совершенствования режима отбывания наказания (1925-1930 гг.)
До середины 20-х гг. в стране в основном сложилась система органов, исполняющих наказания, формировались основные типы исправительно-трудовой политики и средства исправительно-трудового воздействия на заключенных, которые были закреплены в ИТК РСФСР 1924 г. Во второй половине 20-х гг. в системе исполнения наказания, в т.ч. и в режиме содержания заключенных, принципиальных изменений не произошло. В этот период проводилась работа по практической реализации тех положений, которые были закреплены в Кодексе, принимались меры по устранению недостатков и совершенствованию деятельности ИТУ.
В рассматриваемый период уровень исполнения наказания зависел от многих факторов
- состояния экономики страны, политической обстановки, региональных особенностей, наличия финансовых и материальных средств, состояния законодательства, обеспеченности и уровня подготовленности кадров и т.д. В фондах архивов накоплено значительное
* Старший преподаватель Санкт-Петербургского военного института ВВ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
* Доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского военного института ВВ МВД
России, кандидат юридических наук.
