CC BY
86
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ (первая половина XIX в.)
Л.А. Брезицкая, соискатель кафедры теории и истории государства и-
права Уральской академии государственной службы
1800-1850-е гт. стали периодом институционального оформления государственной гражданской службы как одного из важнейших институтов государственно-правовой системы России. Ее развитие было связано с рядом факторов политико-управленческого характера, которые позволяют определить принципиальные черты исследуемого процесса.
Государственная служба во всех ее видах (военная, гражданская, светская) выступала в качестве канала связи верховной власти с системой государственного управления, который позволял через государственных служащих обеспечить передачу монаршей воли к подданным через государственное управление различными сферами их жизнедеятельности. Принципиальным было то, что в основе определения системы государственной службы, ее управления, правового регулирования и кадровой политики лежала принадлежность верховенства власти в административной деятельности императору, которому, как указывал П.Е. Казанский, «подчинена в порядке верховного управления вся великая армия российского чиновничества, все вообще лица, состоящие на государственной и общественной службе»1. Поэтому в данном контексте необходимо выделить прежде всего два взаимосвязанных аспекта —политический и социальный. Государственная служба была непосредственно связана с политикой и представляла «искусство управления государством - все то, что касается постановки перед государством определенных задач, указания способов разрешения этих задач и, естественно, самой деятельности государства по разрешению поставленных задач»2. А это «искусство управления государством», в свою очередь требовало персонализации государственного управления, что собственно и составляло ее социальный характер, поскольку сами государственные служащие
- от политической бюрократии до канцелярского служителя - выступали частью общества. При этом «чиновничество, составляя особую бюрократическую касту, проводило в жизнь все указания верховной власти»3.
В разрезе государственно-правового исследования государственной службы следует учитывать и то, что и сама государственная
служба как институт государственного управления выступает объектом политического воздействия верховной власти, составляющей юридической политики, которая рассматривается «как властно-управленческая деятельность, направленная на определение стратегии и тактики развития юридической сферы государственной деятельности и совершенствование институтов, связанных с государственным управлением, политико-территори-альным устройством, определением системы взаимоотношений с подданными, а также с развитием механизмов издания и систематизации узаконений, преобразованиями в государственном управлении и государственной службе, судебной системе, совершенствованием правительственного надзора, организацией подготовки юристов и развитием правовой науки». При этом «государственная служба в юридической политике получает приоритетное значение: усилено внимание верховной власти к управлению и законодательной регламентации деятельности бюрократии, определению механизмов кадрового обеспечения, выработке требований, необходимых для поступления и продвижения по службе»4.
Кадровое обеспечение государственного управления отражало подходы верховной власти к ее кадровому обеспечению, которая прекрасно осознавала, что успехи в государственных преобразованиях неразрывно связаны с существенным улучшением организации и правового регулирования государственной службы, качественными изменениями в составе чиновничества, и институт государственной службы получил существенное развитие. Это было связано с тем, что с одной стороны сама государственная служба представляла собой институт государственной деятельности, связанный с управлением и правовым регулированием кадрового обеспечения учреждений центрального и местного управления государственными служащими, с другой - она персонифицировалась в конкретной личности определенных должностных лиц и представляла «юридическое отношение, возникающее для данного лица вследствие принятия им определенной государственной должности», как определял го суд арственную службу
Институционализация гражданской государственной службы в России (первая половина XIX в.)
А.Д. Градовский5. В данном контексте сформировались и основные определения государственной службы. Так, например, известный государствовед и теоретик права Н.М. Коркунов рассматривал понятие службы государству в широком смысле слова как «всякую деятельность на пользу государству»6, но в тоже время он выделял само понятие государственной службы, как «деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы - и добровольно принятая, но всегда обязанность»7 И.Е. Андреевский давал следующие определение государственной службы, причисляя ее к особой государственной деятельности, и писал, что это: «деятельность в государстве граждан, призываемых быть органами Верховной Государственной власти»8. Н.К. Нелидов рассматривал государственную службу как «совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являлись его служащими и проводили в жизнь волю государства»9.
При изучении государственной службы необходимо учитывать усложнение функций государства и развитие органов государственного управления, что оказывало влияние на повышение роли бюрократии в реализации политики верховной власти и государства. При этом процесс кадрового обеспечения государственного управления и, естественно, рост численности государственных служащих являлся естественным процессом развития политико-управленческого воздействия государственной власти на социальные процессы, что являлось характерным признаком государственного развития всех европейских государств. Так, в 1804-1857 гг. численность табельных чиновников увеличилась с 13 2.60 (5580 в центральных и 7680 в местных государственных учреждениях) до 86066, т.е. почти 6 раз при росте численности населения примерно в 2 раза, опережая прирост населения почти в три раза. Характерно и то, что Россия отставала в обеспечении государственными служащими управленческих структур и относительно численности под данных от европейских государств. Так, в России на 1 тыс. жителей приходилось 2 чиновника, а в Англии и Франции соответственно - 4,1 и 4,810.
Иерархическая система распределения чиновничества по классным чинам была заложены петровской «Табелью о рангах» 1722 г. Верхний уровень составляли государственные служащие, которых можно отнести к политической бюрократии и которые занимали наиболее высокие государственные должности. К ним относились чиновники первых пяти
классов - члены Государственного совета и министры (П-Ш классы), сенаторы (П-1У), генерал-губернаторы (П-Ш), директора министерских департаментов (III- IV), губернаторы, попечители учебных округов (IV), управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и гражданского судов, губернские предводители дворянства (V) и др., которые к середине 1850-х гг. включали 1830 чиновников (2,1 % от общей численности бюрократии) и была представлена дворянством. Средний уровень занимали чиновники У1-\Ш1 классов, находящиеся преимущественно на должностях, на которых самостоятельно могли реализовать определенный круг полномочий - советники в центральных и губернских учреждениях, начальники отделений министерских департаментов, полицмейстеры, городничие и прочие чиновники, занимавшие часто самостоятельные должности, преимущественно исполнительного характера (к середине 1850-х гг. их было 12 150, 14,1 % от общей численности чиновничества). Большинство составляли чиновники IX-XIV классов (к середине 1850-х гг. 70446 служащих, 81,9 % от числа всех чиновников, имеющих классные чины11.
Управление системой государственной службы в 1800-1850-е гг. претерпело определенные изменения. В 1722 г. при Сенате была создана Герольдмейстерская контора (22.10.1722-15.12.1763), а затем Герольдия при Сенате (15.12.1763-12.05.1848) для наблюдения за прохождением службы дворянами и чиновничеством. С разделением в 1832 г. Герольдии на три экспедиции 2-я экспедиция собирала формулярные списки состоящих на государственной службе классных чиновников по гражданскому ведомству, ведала производством чиновников в чины за выслугу лет по всем государственным учреждениям, выдачей патентов на чины, награждением чинами при определении на службу в пограничные и отдаленные губернии, а также награждением орденом св. Владимира и др. 3-я экспедиция вела дела по определению, увольнению и перемещению чиновников, утверждение которых зависело от Сената; по определению чиновников в привилегированные губернии, которые утверждал император; ведала переводом из военных чинов в гражданские и обратно, принятием в русское подданство поступивших на службу в России; подписанием докладов о кандидатах на председательские места гражданской и уголовной палат центральных губерний; вела списки пожалованных в чины по высочайшим повелениям, а также списки подсудимых. По мере усиления управленческого воздействия на государственную
службу со стороны I отделения Собственной е.и.в. канцелярии, а затем создания при нем Инспекторского департамента гражданского ведомства Герольдия начала утрачивать прежний объем полномочий, наблюдая лишь за законностью замещения должностей по дворянским выборам12.
Усиление сосредоточения основных функций государственного управления в непосредственно подчиненном императору учреждении
- Собственной е.и.в канцелярии, о чем мы уже писали выше, определило все бульшее ее вмешательство в управление государственной службой через посредство I отделения. Через последнее еще с 1816 г. начали проходить дела о наградах и повышениях по службе, с 1836 г. поступали сведения о службе молодых чиновников-дворян, а с 1842 г. велся список чиновников по гражданскому ведомству по формулярным спискам. 5 сентября 1846 г. при I отделении был образован Инспекторский департамент гражданского ведомства, которым в общем руководил управляющий канцелярией и I отделением (все должности замещались одним лицом — С.А. Танеевым), а непосредственно - директор в ранге товарища управляющего I отделением (в 1846-1852 гг. А.И. Ковальков, в 1853-1855 гг. М.В. Белинский). Департамент сосредоточил все отошедшие к нему Герольдии и ведал теми же вопросами (определением и увольненьем всех классных чиновников, их чинопроизводством и т.д.), но решения принимались теперь по всем вопросам только императором, которому управляющий I отделением представлял составленные в департаменте «проекты высочайших приказов
о производстве в гражданские чины и переменах в составе гражданских чинов». После утверждения приказы передавались в Сенат для напечатания и сообщения по всем ведомствам. Делопроизводство велось по четырем экспедициям: 1-я - заведовала чинопроизводством по министерствам и готовила проекты приказов о производстве в чины; 2-я - вела чинопроизводство по губернским учреждениям; 3-я
- ведала утверждением и переименованием в другие чины, назначениями и переводами по должностям, увольнением в отпуск, исключением из списков выбывающих из службы, рассматривала различные прошения гражданских чиновников и представления о помещении «бедных чиновников» в клиники и богоугодные заведения; 4-я - осуществляла учет гражданских чиновников (вела списки) и осуществляла надзор за личным составом гражданского ведомства (обнаруживала случаи отступления от правил прохождения гражданской службы, назначения сверх штата, определения на служ-
бу лиц, не имевших права на государственную службу). При этом заметим, что департамент был создан по образцу инспекторских департаментов Военного и Морского министерств и существовал до 1858 г., и дела были распределены по министерствам13.
Развитие законодательства о государственной службе также шло параллельно с развитием системы государственного управления и усилением бюрократического начала. Уже первое десятилетие XIX в. с начавшимися преобразованиями в государственно-правовой системе обострило проблему кадрового обеспечения государственной службы. Важное значение имело и определение достаточно четких правовых основ гражданской государственной службы, что было связано с систематизацией законодательства и созданием Свода законов Российской империи, в составе которого содержался «Устав о службе гражданской по определению от правительства и по выборам»14. В его составе были консолидированы действующие к началу 1830-х гг. узаконения о гражданской службе (1700-1800 гг.- 158, 1800-1825 гг.-363; 1825-1831 гг. - 332), а в качестве основы данного устава выступили Генеральный регламент 1720 г., Табель о рангах 1722 г. и др. Положения устава были распределены по пяти разделам: (1) Правила о принятии на гражданскую службу и определения к должности; (2) О производстве в чины; (3) Об общих правах и обязанностях гражданской службы; (4) Об увольнении в отпуск, от должностей и от службы; (5) Об актах или доказательствах служебного поведения.
25 июля 1834 г. было утверждено Николаем
I Положение о порядке производства в чины по гражданской службе, внесшее ряд принципиальных изменений в ее организацию, его же указ от 20 ноября 1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно» четко связал чины и должности. Так, например, должность председателя Государственного совета соответствовала I классу Табели о рангах, министра - II классу, товарища министра - III, директора департамента министерства и градоначальника - IV и т.д. Дальнейшие изменения в правовом регулировании государственной службы отразил Свод законов Российской империи 1842 г., а итог - издание 1857 г. В качестве принципов-условий поступления на гражданскую службу устанавливались возрастной, сословный и образовательный цензы, которые использовались в комплексе и отражали как начала рациональной организации государственной службы, так и сохранение ее сословных основ15.
В 1800-1850-е гг. была скоординирована
Институционализация гражданской государственной службы в России (первая половина XIX в.)
система чинов, и Табель гражданских чинов фактически состояла из 12 чинов: I класс
- канцлер, а с 1830-х гг. - действительный тайный советник I класса; II - действительный тайный советник, III - тайный советник, IV - действительный статский советник, V -статский советник, VI - коллежский советник;
VII - надворный советник, VIII - коллежский асессор, IX - титулярный советник, X - коллежский секретарь, XII - губернский секретарь, XIV - коллежский регистратор. Для достижения начального XIV класса лица, имевшие право на государственную службу, должны были пройти должность канцеляриста, за исключением получивших высшее образование. Канцеляристы подразделялись на четыре разряда в соответствии с происхождением и соответственно для каждого из них устанавливался срок нахождения в этой должности для получения класса коллежского регистратора. Постепенно была установлена и четкая зависимость получения чина от вида высшего учебного заведения, наличия ученой степени или «успехов в науках». На первое место было поставлено университетское образование, и получившие в российских университетах ученые степени поступают в гражданскую службу с присвоенными таковым степеням классными чинами. Определялось, что «ученые степени, открывающие путь ко вступлению в гражданскую службу, суть степени: 1) студента, 2) кандидата, 3) магистра и 4) доктора» и соответственно следовали чины: для студентов - XII, кандидатов - X, магистров - IX, докторов - VIII. Выпускники духовных заведений могли приниматься на гражданскую службу «по получении надлежащего увольнения от духовного начальства и с разрешения Правительствующего Сената» и делились в соответствии с тем, какие «выданные об успехах их аттестаты». Первый разряд составляли выпускники Духовных академий: «поступают в службу с чином, присвоенным званию магистра» - IX класс, а «наилучшими успехами» - в XII. Для привилегированных ведомственных учебных заведений Царскосельского (Александровского) лицея и Училища правоведения устанавливалось правило, что «окончившие установленный в оном курс наук, поступают в гражданскую службу с чином от 14-го до 9-го класса ... по мере успехов и благонравия». Для Демидовского, Решельевского и Нежинского лицеев предписывалось, что «окончившие курс учения» в них «выпускаются по мере успехов и благонравия с званием кандидатов или студентов» 12-14-го классов. Специальные правила устанавливались для учебных заведений, «коих воспитанники
определяются в особенные роды службы» (Академия художеств, медицинские, фармацевтические и ветеринарные учебные заведения, Главный педагогический институт и педагогические отделения при университетах, Горный кадетский корпус, Лесной институт, Московское дворцовое архитектурное училище, Константиновское межевое училище и др.). Сроки чинопроизводства в классных чинах также имели существенное влияние для повышения эффективности деятельности чиновничества. Производство по классам из XIV в XII, из последнего в X, а затем в IX устанавливалось по выслуге в три года, а из IX в
VIII (в чин коллежского асессора) зависело от происхождения: срок выслуги составлял для поступивших на службу дворян 4 года, а для недворянских сословий (поскольку до 1845 г. чин давал потомственное дворянство) - 12 лет. Для получения VII чина класса (надворный советник), затем и VI (коллежский советник) требовалось 5 лет. Чин V класса - статский советник - требовал не только 4 лет службы в прежнем чине, но и прежних 10 лет службы «с ревностью и усердием» и подтвержденные письменным отзывом начальства «отличные заслуги», а также два года стажа в должности «советника, прокурора или начальника ... экспедиции» - в руководящей должности16.
Ряд существенных изменений в чинопроизводство внесло Положение о производстве в чины по гражданской службе 1834 г. Исключая из общей системы чинопроизводство в высшие чины (I—IV), которое в «уважение отличных заслуг и ревностной службы зависит единственно от высочайшего соизволения», оно вводило два вида производства - общее, «производство в чины вообще за усердие и похвальное отправление службы, начальством засвидетельствованное», и поощрительное «за отличия, состоявшие в каких-либо особенных подвигах и делах, на пользу службы совершенных, или доказавшие особенные труды и достоинства чиновника». Устанавливалось два срока прохождения службы, которое по-прежнему связывалось с сословным происхождением и уровнем полученного образования (высшее, среднее и низшее) лиц, претендующих на поступление в государственную службу. При этом имеющие высшее образование по-прежнему не подлежали прохождению службы канцелярским служителем и относились к первому, высшему разряду государственных служащих. Второй разряд составляли лица, имеющие среднее образование, и в зависимости от происхождения имели определенные сроки для получения первого классного чина: по-
томственные дворяне — 1 год; дети личных дворян, купцов I гильдии и священнослужителей - 2 года; детей приказнослужителей, художников и ученых - 4 года. Для третьего разряда канцелярских служителей с «низшим образованием» сроки были повышены и составляли: потомственным дворянам — 2 года, детям личных дворян, купцов I гильдии и детям лиц духовного звания - 4 года; детям приказнослужителей, художников и ученых - 6 лет; а детям купцов II и III гильдий, мещан и представителей податных сословий - 12 лет. Специальная система устанавливалась и для прохождения по чинам в зависимости от образования и успехов по службе17.
Итак, в 1800—1850-е гг. государственная гражданская служба получила свое оформ-ле-ния. Выступая как канал личностной персонализации управления, она имела собственную систему управления и правового регулирования.
' Казанский П.Е. Власть всероссийского императора. Одесса, 1913. (М., 1999). С. 184
2 См.: Стародубский Б.А. Общая политология. Основы теории политической жизни общества. Екатеринбург, 2000. С. 151.
3 Зайончковский Г1. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 24.
4 Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства в 1800-1850-е гг.: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005. С. 10-11, 13.
5 См.: Градовский А.Д. Начала русского государственно-
го права. СПб., 1881. С. 46.
6 Коркунов Н.М. Русское государственное право.Т.1-СПб, 1914. С.399.
7 Там же. С.400.
8 Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т.1. - СПб, 1866. - С.466.
9 Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874. С. 136.
10 См.: Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). СПб., 2000. Т. 2. С. 261. " Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. С. 68-70; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты, С. 85-88.
12 ПСЗ-1. Т. 27. № 20608; ПСЗ-2. Т. 7. № 5284, 5387; Т. 21. № 20401; Т. 23. № 22269; Любарская Т.Г. Сенат и его учреждения // Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. С. 107-109.
13 ПСЗ-2. Т. 21. № 20401; Т. 27. № 25944 (ст. 124); Т. 33. № 33261; Строев В.Н. Столетие Собственной его императорского величества канцелярии. СПб., 1912. С. 11-22; Витенберг Б.М. I отделение Собственной е.и.в. канцелярии //Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. С. 147-152.
14 См.: Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 3.
15 См. Свод законов Российской империи. Изд. 1832 г. СПб., 1832. Т. 3. Кн. 1; Положение о порядке производства в чины по гражданской службе И ПСЗ-2. Т. 9. № 7224; Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т.З. Кн. 1.
16 См.: Свод устава о службе по определению правительства // Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 3. Кн. 1. Ст. 1-14, 143.
17 ПСЗ-2. Т, 9. № 7224.
