CC BY
178
История права и государства
*!
£
№
История права и государства
С.Е. Байкеева*
Эволюция законодательства о гражданском чинопроизводстве § в системе государственной службы
^ Российской империи
^ Важнейшим средством организации государственной службы в дореволюционной России была
^ иерархическая система чинов, титулов и званий. Такая иерархия предполагала укрепление дисциплины и субординации и являлась стимулом последовательного продвижения по служебной лестнице ££ государственных служащих в соответствии с их способностями и заслугами.
^ Правовой основой системы чинопроизводства стала «Табель о рангах всех чинов воинских,
^ статских и придворных...», введенная в действие 24 января 1722 г. С введением «Табели о рангах» чином стали называть ранг служащего-чиновника по установленной иерархической шкале из 14 ^ классов.
Чины давались за службу в порядке постепенности. Преимущественное право на ^ государственную службу предоставлялось дворянам. Это право проявлялось как в льготных условиях поступления на службу, так и в более быстром продвижении по ее рангам. Предусматривалась возможность поступления на государственную службу представителей и других сословий с ^ получением соответствующих классных чинов, а впоследствии и дворянства. Организационные 15 принципы государственной службы предполагали, что государственный служащий для получения более высокого чина должен был пройти по служебной лестнице, начиная с низшего классного чина. ^ В каждом классе необходимо было прослужить 3-4 года, переход в следующий класс предполагался
^ Впоследствии законодательство XVIII и начала XIX вв., помимо решения вопроса о
правомерности и условиях производства в чины отдельно от повышения в должностях, пыталось определить порядок производства в первый классный чин (XIV класс) лиц недворянского ^ происхождения, иначе говоря, порядок их вступления на гражданскую службу, а также уточняло ранг отдельных гражданских чинов и устанавливало единые общие наименования их в каждом из классов.
Указ императрицы Елизаветы Сенату от 23 июня 1745 г. узаконил общие названия для VI, VII и VIII классов гражданской службы: коллежский советник, надворный советник и коллежский асессор,
* Кандидат юридических наук, доцент.
перевел чин надворного советника из VIII класса в VII, подтвердил обязательность последовательной выслуги в каждом чине.
Указ Екатерины II Сенату «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. фактически подводил итог предшествующему законодательству в этой области. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность. Для тех, кто уже имел чин XIV класса, устанавливались два пути продвижения вверх по лестнице чинов вне зависимости от наличия вакансий: награждение чином за особые заслуги и выслуга определенного числа лет в ^
предыдущем чине1.
Указ Павла I от 20 апреля 1797 г. «О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов» еще раз не только подтверждал право, дававшееся чином на занятие ^
должности вообще, но и определял прямое соответствие этого права старшинству чинопроизводства.
А указ от 9 декабря 1799 г. устанавливал сроки выслуги в чинах от IX до V классов (4, 5, 6 и 4 года). ^
Имелось в виду, что пожалование в более высокие чины производится вообще вне правил, по личному ^
усмотрению императора. Снова предусматривалась возможность чинопроизводства за особые заслуги.
Законодательство о чинопроизводстве Екатерины II и Павла I, закрепившее, в частности возможность производства в следующий чин при условии простой выслуги лет, окончательно превратило получение очередного гражданского чина в право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать. Лишь получение чина вне положенного срока за особые ^ заслуги делало его наградой2. ^
Формирование номенклатуры гражданских чинов пошло по двум направлениям. Прежде всего ^
классы чинов стали называть значившимися в них наименованиями званий, которые не были связаны ^
со службой в каком-то конкретном учреждении и не предполагали исполнения определенных ^
обязанностей. Затем, наоборот, за другими классами чинов закрепились названия наиболее известных ^
и постоянно существовавших должностей: коллежского советника, коллежского асессора, коллежского ^
секретаря и т. д. Юридически эти наименования окончательно были закреплены упоминавшимся ^
законом 1790 г. 5
В указе Павла I от 3 августа 1800 г. была сделана попытка отказаться от специальных наименований гражданских чинов, заменив их указанием должности и класса чина, например, обер-секретарь VII класса). Чины, однако, уже столь прочно вошли в служебный быт и названия их стали ^
настолько широко употребляемыми, что новшество вызвало недовольство служащих, и от него через Й
год отказались.
Указом Александра I от 1 августа 1801 г. предписывалось, чтобы «все места наполняемы были чиновниками самых тех классов, в коих места сии по штатам положены». Вместе с тем разрешалось «по уважению способностей и в нужных случаях определять на оные и таких, коих чины и несовершенно классу мест соответствуют; но чтоб изъятие сие из общего правила не простиралось ни выше, ни ниже одного чина». Подтверждалось существование обязательного срока нахождения в каждом чине, без выслуги которого очередной чин не мог быть получен. Изданием правил чинопроизводства 1801 г. завершилось в основном создание системы гражданского ^
чинопроизводства в России3. ^
С образованием министерств в начале XIX в. значение проблемы гражданского ^
чинопроизводства возросло. Весь государственный механизм подвергся существенной модернизации; 2!
была поставлена задача повысить уровень работы этого механизма и государственного управления ^
вообще. В этой связи на одно из главных мест выдвинулся вопрос об общей и специальной ^
образовательной подготовке чиновников. Решение его было намечено в указе Александра I Сенату от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в
Указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня
чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, ^
и каждый из них стремился доказать, что в работе его министерства опыт для служащих имеет ^
преимущественное значение перед общим образованием.
Указ 1827 г. устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы. К первой относились потомственные дворяне; ко второй - дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов; к третьей - дети приказных служителей, не имеющих чинов; к
История права и государства
четвертой - лица, не имеющие права на гражданскую службу, но принятые ранее издания данного закона5.
Положение 1834 г. предусматривало сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех категорий при наличии образования до одного года, двух и четырех лет. При дальнейшем чинопроизводстве первенствующую роль играло уже образование, а не ^ происхождение. Все, кто имел классные чины, делились на три разряда: с высшим образованием, ^ средним и начальным. Производство в каждый следующий чин должно было осуществляться строго по выслуге в предыдущем чине установленного для каждого разряда числа лет - от 3 до 8. При производстве за отличия обязательный срок службы в чине сокращался. Сословное происхождение учитывалось только при получении чина VIII класса, дававшего потомственное дворянство. Для недворян срок выслуги для его получения увеличивался независимо от наличия образования. Кроме того, условием производства в чины VIII и V классов служащих со средним и начальным образованием
^ было назначение на должности этих классов. Производство в чины выше статского советника (V
^ класс) могло иметь место исключительно по личному усмотрению императора, а не по выслуге
^ определенного числа лет. Разрешалось назначать на должности чиновников, «имеющих один чин
^ выше или ниже той степени, в которой положена должность». Чиновник с высшим образованием мог
^ быть назначен даже через степень, т.е. через класс должности.
^ Отнесение должностей средней и низшей категорий к классам было уточнено и объявлено в
виде указа Николая I от 1835 г. «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно». В XIX - начале XX вв. должность министра обычно соответствовала II классу; ^ товарища министра - II; директора департамента, губернатора и градоначальника - V; вице-
директора департамента и вице-губернатора - V; начальника отделения и делопроизводителя в центральных учреждениях - VI, а столоначальника там же - VII классу6.
В 1840-е гг. правительство предприняло ряд мер, имевших целью усилить общий контроль за составом чиновничества. Был составлен список всех гражданских чиновников империи, охвативший ^ более 60 тыс. человек. При Собственной его величества канцелярии утверждается Инспекторский ^ департамент гражданского ведомства.
^ Реформы, проводившиеся в 60-70-х гг. XIX в., разрушили сословные барьеры и лишили
дворянство принадлежавшего ему исключительного права на прохождение гражданской и военной ^ службы. В связи с этим резко увеличился приток на государственную и военную службу выходцев
из ранее непривилегированных слоев общества, обладавших необходимым образованием и ^ денежными средствами. Большую роль в этом сыграли судебная реформа 1864 г. и военная реформа
1874 г. Тем самым открылись возможности для карьерного роста лицам, ранее либо вообще не ^ имевшим права служить, либо имевшим такое право лишь в порядке исключения из общего правила.
N 1 августа 1898 г. были повышены требования к кандидатам на получение чина действительного
статского советника (IV класс): этот чин мог даваться лишь тем, кто выслужил в предыдущем чине 5 лет и занимал должность не ниже V класса. А 2 августа 1900 г. было дополнительно установлено, ^ что для получения чина действительного статского советника требовалось прослужить в классных
чинах не менее 20 лет. В последующем было сделано лишь одно изменение в порядке государственной ^ службы, относящееся к 1906 г. и вызванное революционными событиями того времени, - полное
уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности, на вступление в нее7.
^ Таким образом, анализ эволюционных изменений законодательства в системе гражданского
5 чинопроизводства в дореволюционной России позволяет сделать следующие выводы.
^ Во-первых, со времени возникновения и официального признания чиновничества как особой
категории государственных служащих в начале XVIII в. правительство активно создавало ^ законодательную базу, посредством которой оно могло оказывать постоянное влияние на прохождение
службы чиновников всех уровней. В обширной нормативно-правовой базе виднейшее место принадлежит петровской «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...». Ее ^ введение коренным образом изменило организацию государственной службы в России. В основу
приема на службу в органы государственного управления и назначения и чинопроизводства на должности впервые был положен принцип служебной пригодности.
Во-вторых, наряду с «Табелью о рангах» в нормативно-правовую базу, на основе которой регулировались карьерная стратегия и тактика правительства, чинопроизводство, входили Основные законы Российской Империи, петровский Генеральный регламент (1720 г.), «Устав о службе гражданской» (1832 г.), «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834
г.), «Положение об Инспекторском департаменте гражданского ведомства» (1846 г.) и другие многочисленные нормативные акты верховной власти, Государственного совета, Комитета министров, Сената.
В-третьих, в комплексе основополагающих юридических документов о государственной службе значительную роль играла «Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской Империи». Она была составлена на основе именных указов Николая I от 31 мая и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г. Это расписание ^
классных должностей как бы усовершенствовало Табель о рангах, в которой имелось значительное смещение распределенных по классам должностей и чинов. Регламенты, положения и другие ^
нормативные документы российского правительства устанавливали правовые, организационные и Я
социальные основы формирования и функционирования корпуса государственных служащих.
*
1 См.: Волков Н.Е. Двор русских императоров в его прошлом и настоящем. СПб., 1900. С. 146. ^
2 См.: Записки императрицы Екатерины II. Лондон, 1895. С. 242. ^
3 См.: Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991. С. 127.
4 См.: Сперанский М.М. Проекты и записки / Под. ред. С.Н. Валка. М., 1961. С. 146.
5 См.: Корелин А. П. дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация.
М., 1979. С. 178.
6 См.: Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: исторический очерк. СПб., 1887. С. 144.
7 См.: Шепелев Л.Е. Указ. соч. С. 139.
В.В. Гибов*, И.В. Кацуба** ^
Организационные формы участия граждан ^
в охране общественного порядка в РСФСР §
в первые годы Советской власти (1917-1925 гг.) §
съ
. а
Характерной особенностью становления демократического правового государства является активное участие общественности, ее самодеятельных организаций и объединений в решении экономических, социально-политических, правовых и культурных задач государственного развития. Очевидно, что сложности нынешнего переходного периода, с одной стороны, настоятельно требуют активизации участия населения в деле охраны правопорядка, а с другой - изучения исторического опыта, как положительного, так и отрицательного, в этой сфере общественно-политической жизни.
Уже в самом начале исторического эксперимента строительства нового государства возникла проблема поддержания общественного порядка. Второй Всероссийский съезд Советов выдвинул перед новыми органами власти в числе других задач проблему обеспечения революционного порядка. ^
Вопросы его охраны нашли свое закрепление и в других первых декретах молодой Советской ^
республики, определив в общих чертах сферу деятельности местных Советов в рамках этих задач1. Й
Решая неотложные задачи, связанные с охраной общественного порядка, Советы на местах Й
использовали различные организационные формы привлечения трудящихся к этой работе, ^
руководствуясь ленинскими положениями о необходимости «заменить старые органы угнетения, полицию, чиновничество, постоянную армию, всеобщим вооружением народа, действительно всеобщей милицией.. ,»2 . Оо
Не прибегая к исторической и политологической оценке данного тезиса, истоки которого явно
0\
находятся в некритической оценке опыта Великой французской революции и революционной эйфории, ^
следует отметить, что подобные формы применялись в практике революционной борьбы еще до ^ октября 1917 г.: боевые дружины РСДРП(б) (1905-1907 гг.); боевые отряды народного вооружения
(БОНВ); рабочей милиции (февраль-октябрь 1917 г.) и др. Наиболее законченной формой пролетарской милиции, видимо, следует считать Красную гвардию - боевую ударную силу Советов, основной
* Кандидат юридических наук, доцент.
** Соискатель кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
