CC BY
72
права, общественного договора и полицейского государства. Стоявшие на теоретических позициях общественного договора ученые не могли ограничить себя вопросами генеалогии, семейных отношений государей, их войн и дипломатии. Однако поскольку политическая жизнь и деятельность государей оставались в центре внимания историков, главными и наиболее ценными являлись источники типа летописей20.
1 См.: Пештич С.Л. Русская историография XVIII века. Ч. I. Л., 1961. С. 82-83.
2 См.: Сборник документов по истории СССР. Ч. V. М., 1973, С. 78.
3 См. там же. С. 78-122.
4 См. там же. С. 79-81.
5 См.: Пештич С. Л. Указ. соч. С. 139.
6 Сборник документов по истории СССР. Ч. V. С. 108.
7 Там же. С. 112.
8 См.: Пештич С.Л. Указ. соч. С. 115.
9 См. там же. С. 77.
10 См.: Андреев А. И. Труды В. Н. Татищева по истории России // Татищев В.Н. История Российская. Т. I. М.; Л., 1962.
С. 7.
11 Там же. С. 81.
12 Там же. Т. VI. М.; Л., 1966. С. 8.
13 Татищев В.Н. История Российская. Т. I. М.-Л., 1962. С. 360.
14 См. там же. С. 360.
15 См. там же. С. 361.
16 См. там же. С. 73.
17 Татищев В.Н. Избранные произведения. Л., 1979. С. 78-79.
18 См.: Татищев В.Н. История Российская. Т. I. С. 82.
19 Там же. Т. VII. С. 42.
20 См.: Шапиро А.Л. Историография с древнейших времен по XVIII век. Л., 1982. С 149.
Е.Д. Проценко*, С.Е. Байкеева**
Правовые основы формирования кадрового состава государственных органов в конце XVI - начале XVII веков
История Российского государства с древнейших времен была неразрывно связана с государственным аппаратом, осуществлявшим управленческие функции. Появившись как продукт своеобразного разделения труда в среде господствующего класса, группа лиц, связанных с управлением, прошла длинный путь от княжеских слуг через служилую, а затем дворянскую бюрократию до деклассированной массы чиновничества. Вершина ее развития совпала со складыванием централизованной государственной машины и ее органами (постоянной армией, полицией, бюрократией, духовенством и судебным сословием), построенными по принципу систематического и иерархического разделения труда1 .
Эволюция государственного аппарата, его заметное укрупнение и разветвление в Московском государстве XVII в. обусловило необходимость формирования соответствующей системы государственной службы и персонала управления. К середине XVII в. число приказов -специализированных отраслевых органов управления - достигло шестидесяти2. Непрерывно происходил и количественный рост группы населения, единственным занятием которого была государственная служба. К концу XVII в. общая численность служилых людей центрального и местного аппаратов составляла около 5 тыс. человек3 .
В единое сословие служилых людей входили как служилые «по отечеству», т.е. по происхождению, так и служилые «по прибору», т.е. по набору на добровольных началах. На вершине иерархии служилых людей находились бояре, окольничие, думные и приказные дьяки. Ниже их стояли
* Начальник факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, полковник милиции.
** Кандидат юридических наук.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
стольники, стряпчие, городовые дворяне. К служилым лицам по прибору относились мелкие чины: пушкари, городовые казаки и т. д.4
Анализ юридических и административных актов, проведенный известным исследователем института чиновничества Е.Карновичем, свидетельствует о том, что на службу в качестве приказных дьяков в Московском государстве назначались «наиболее грамотные и смышленые люди» из числа подьячих и городовых дворян5. Начальное образование в этой среде было домашним.
В свою очередь комплектование штатов учреждений подьячими, предназначенными для исполнительских должностей в центральных и местных административных органах, происходило как за счет молодых людей, не находившихся ранее на приказной службе, так и за счет переводов уже подготовленных подьячих из других государственных структур. Источниками пополнения этой группы служилых людей являлись такие социальные слои, как городовое дворянство, подьячие династии, купцы и духовенство, выходцы из «грамотных семей»6.
Но домашнее образование и служебный опыт приказных людей не удовлетворяли потребности развивающегося государственного аппарата. Восстановление политической, экономической и культурной жизни Русского государства после периода Смутного времени, выход в свет Соборного Уложения 1649 г. (с 1649 г. по 1696 г. было принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона) требовали повышения общей грамотности и образованности, правовой культуры служилых людей, развития образовательных учреждений для подготовки кадров к государственной службе. В связи с этим по инициативе правительства с середины XVII в. для обучения приказных людей создаются школы, дававшие в основном среднее образование. В них обучались дети приказных, посольских, подьячих, стрельцов. Так, в посольской школе, созданной на основании Указа Боярской думы в 1689 г., срок обучения составлял два года. Здесь проходили обучение лица, уже умевшие читать и писать, но количество их было незначительно. В процессе обучения они совершенствовали свою грамотность, осваивали особенности дипломатической документации. С 70-х гг. XVII в. подобная школа существовала и при Поместном приказе. Обучение в ней продолжалось от 2 до 3 лет в зависимости от предыдущей подготовки. Учащиеся были разделены между различными столами приказа и прикреплены к стоявшим во главе их опытным подьячим. Создание и функционирование этих школ заложило первые основы систематического профессионального образования.
В стремлении обеспечить высокую подготовку кадров государственного аппарата царское правительство XVII в. выдвигало идеи и пыталось организовать обучение в образовательных заведениях повышенного типа, которые, как отмечал В.Н. Сторожев, были вызваны к жизни практической нуждой7 .
В 1631 г. открылось первое русско-украинское высшее учебное заведение университетского типа - Киево-Могилянская коллегия - схожее по структуре с западноевропейскими академиями и университетами. Наряду с подготовкой духовенства она осуществляла и общее образование воспитанников. Выпускники коллегии могли занимать не только церковные, но и светские должности. В середине 60-х гг. XVII в. для подьячих Тайного приказа была организована школа выдающегося славянского просветителя Симеона Полоцкого. Обучение, проходившее в Спасском монастыре, продолжалось около 4 лет и включало в себя изучение грамматики, логики, философии, риторики, иностранных языков. Повышенное обучение осуществлялось также в Кремлевском Чудовом монастыре, располагавшем большой библиотекой и богатыми традициями обучения и воспитания. В числе обучаемых были дворяне, московские приказные, посадские8.
В проекте об учреждении Заиконоспасской академии, составленном по царскому повелению Федора Алексеевича (1676-1682 гг.) в 1681 г., отмечалось, что царь «ни о чем не хочет так заботиться, как о мудрости - царских должностей родительниц и всяких благих изобретательниц», почему он и желает, чтобы в храмах чином академии «преподавались науки не только духовные и гражданские», а и учение «правосудия мирского»9. Созданная в этих целях в 1682 г. в Москве в Заиконоспасском монастыре славяно-латинская повышенного типа школа содержалась на средства самого царя, что свидетельствовало о намерениях правительства развивать высшее образование10. Эта школа была зародышем будущей славяно-греко-латинской академии, организованной в 1685 г. в Москве11. Академия соединила в себе черты высшей и средней школы и содействовала началу распространения высшего образования в России. Однако в силу различных причин она так и не обеспечила получение общего (классического) высшего образования и являлась, по существу, церковным учебным заведением12.
Таким образом, в конце XVII в. в России сформировалась специальная группа служилых людей приказов, являвшихся основой для возникновения в начале XVIII в. профессионального чиновничества, специализировавшегося в различных областях государственного управления. Преемственность между низшими и высшими должностями обеспечивала необходимый профессиональный уровень
чиновников. Создание и функционирование первых учебных заведений для подготовки кадров к государственной службе способствовало зарождению систематического профессионального образования, появлению среди этой категории высокообразованных людей. Отмечая огромную роль и значение зарождавшегося чиновничества в становлении абсолютизма, можно согласиться с выводом Н.Ф. Демидовой, что именно эта группа, «профессионально подготовленная и опытная, и явилась той основой, без наличия которой было бы невозможно складывание абсолютистского государства и окончательное оформление его в виде абсолютной монархии начала XVIII века»13.
Период правления Петра I в России (1689-1725 гг.) стал наиболее динамичным и цельным в истории Нового времени. За сравнительно ограниченный срок в государстве произошли такие преобразования, которые коренным образом изменили облик страны, поставив ее в ряд сильнейших держав мира.
Оценки преобразований, осуществленных в царствование Петра Великого, и личность царя-реформатора в отечественной и зарубежной историографии далеко не однозначны. Еще в начале XX в. В.О. Ключевский писал: «Всякий, кто хотел взглянуть сколько-нибудь философским взглядом на наше прошлое, считал требованием ученого приличия высказать свое суждение о деятельности Петра. Часто даже вся философия нашей истории сводилась к оценке петровской реформы...»14.
Различия в подходах к оценке петровских реформ наиболее рельефно отразились в 30-40-е гг. XIX в. в позициях славянофильства, отстаивавшего мысль об особом пути развития России, и западничества, основанного на идеях общественного прогресса, закономерности которого рассматривались его представителями как одинаковые для всех народов в рамках христианской цивилизации. Если славянофилы воспринимали преобразования Петра I как искусственное вмешательство государственной власти в ход отечественного развития и насильственное перенесение на русскую почву чужеродных идей, обычаев и установлений, то западники, напротив, исходили из концепции прогрессивности петровских реформ, способствовавших сближению уровней развития России и Европы. Несмотря на противоположность в этих подходах и противоречивые взгляды на эту проблему современных ученых, многие исследователи петровской эпохи едины в том, что преобразования Петра I имели исключительное значение для развития России.
Теоретическое обоснование реформ базировалось на особой роли абсолютного монарха. Его правовой статус был определен еще до провозглашения империи в ст. 20 «Воинских артикулов» (1715 г.), Морском уставе (1720 г.) и Духовном регламенте (1720 г.). Беспредельность монаршей власти, ее обожествление были обоснованы известным церковным и общественным деятелем России Феофаном Прокоповичем и изданы в форме официального акта «Правда воли монаршей»15. Воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались самим монархом или от его имени Сенатом. Монарх действовал с целью «всеобщего добра». Согласно теории «общего блага», разработанной его приближенными, царь являлся слугой государства и был обязан содержать подданных в «беспечалии», определять всю их жизнь - от «простого жительства» до государственной службы. Царь являлся источником всей исполнительной власти, главой всех государственных учреждений. Он утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины, являлся верховным судьей и источником всей судебной власти. Законодательная функция ассоциировалась с волей монарха. В его компетенции было решение любых дел, не урегулированных законодательством и судебной практикой16.
Петровский идеал рационального и справедливого государства, регулируемого законодательством, был реализован в форме военно-полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии в России каких-либо институтов социального контроля, в условиях политической аморфности и индифферентности общества, государство приобретало неограниченные полномочия в деле осуществления реформ и нуждалось для этого в грамотных и способных руководителях и исполнителях17.
Одним из важнейших направлений преобразований Петра I, проведенных в первой четверти XVIII в., являлось реформирование государственного управления, создание правовых основ государственной службы. При реорганизации системы власти и управления царь использовал шведский, датский и французский опыт государственного устройства, опирался на ряд теоретических принципов, взятых из западной философии и юриспруденции. Отдельные исследователи петровской эпохи считают, что Петру I были знакомы многие идеи Бэкона, Спинозы, Локка, Лейбница и других мыслителей. Но, оставаясь прежде всего прагматиком, он предпочитал брать из западноевропейского опыта то, что, по его мнению, соответствовало российской действительности18.
Реформы высших органов власти и управления, происшедшие в первой четверти XVIII века, в научной литературе принято подразделять на три этапа:
- первый (1699-1710 гг.) - частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
- второй (1710-1719 гг.) - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;
- третий (1719-1725 гг.) - образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы19.
В период Петровского царствования государственная служба становится объектом специальной отрасли государственного управления. Создаются правовые основы чиновничества как новой социальной категории. По далеко неполным подсчетам, в период правления Петра I было издано 3314 указов, регламентов и уставов, значительная часть которых была посвящена регламентации правового положения существующих сословий и регулированию их социальных действий20.
Центральное место среди петровских законов, регулирующих прохождение государственной службы, занимает «Табель о рангах» (1722 г.). Она явилась нормативным актом, который подвел итог преобразованиям государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы.
Признавая по примеру своих предшественников обязательность государственной служебной повинности для всех членов дворянского сословия, Петр I вследствие значительно изменившихся условий военной и гражданской службы не мог уже позволить выполнение должностных обязанностей в этих сферах государственного управления одним и тем же лицам, что было типичным явлением для Московской Руси21. В связи с этим впервые в истории России в Табеле о рангах государственная служба делилась на военную и гражданскую, а гражданская, в свою очередь, - на статскую и придворную. Гражданская служба признавалась для дворян такой же обязательной, как и военная. В соответствии с этим законом была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Все чины разделялись на классы или ранги. Все должности были распределены на четырнадцать классов. Прохождение службы должно было начинаться с четырнадцатого класса, и далее постепенно, по мере выслуги, возрастать до первого. Приоритет отдавался военным чинам, затем шли статские и придворные. Служба для дворянина являлась обязанностью и должна была продолжаться до конца его жизни. С 1722 г. за неявку на службу назначалось шельмование.
Своеобразную группу внетабельных государственных служащих составляли чиновники, не вошедшие в сетку 14 классов. Вводился институт «канцелярских служителей» как начальная ступень служебной деятельности. Канцелярские должности комплектовались в основном разночинцами. По мнению Н.Ф. Демидовой, это означало, «что низшее звено гражданской администрации, сохраняя свое привилегированное положение к податным сословиям, выводится за пределы класса дворянства»22. По сути дела создавались две самостоятельные служебные лестницы: чиновная для дворян и канцелярская для детей приказных и разночинцев23 .
Прием на государственную службу определялся правилами, которые включали важные по тому времени признаки - сословное происхождение и уровень знаний.
Табель о рангах устанавливала основные принципы государственной службы и требования к подготовке кадров государственного аппарата. Так называемые «пункты» этого закона, составляющие вторую его часть, определяли порядок производства в чины гражданской службы после ее прохождения в предыдущих чинах, с учетом образования. Пункты 13 и 14 закона развивали положения гл. XXXVI Генерального Регламента от 28 февраля 1720 г. «О молодых людях для обучения при канцелярии», содержавшей требования к подготовке лиц из числа шляхетства и определявшей, что «кроме сего пути никто в вышний градус и до министерскаго чина произведен быть не может»24. Табель о рангах устанавливала, что право получить чин и стать членом коллегии юнкеров имели лишь те, которые были «освидетельствованы от коллегии, и в Сенате представлены, и патенты получили». Не имевшие образования, принимавшиеся в ведомства «нужды ради и за оскудением ученых», зачислялись титулярными коллегии-юнкерами и чина не получали25. В отличие от Генерального регламента, в Табеле о рангах совершенно определенно была прописана мысль об обязательном обучении дворян для работы в аппарате государственного управления. Молодые дворяне, получившие чин коллегии юнкеров, должны были изучать делопроизводство, экономику и право. В целях совершенствования знаний они могли направляться за границу26. Именно коллегии-юнкеры, глубоко изучившие делопроизводство в государственных учреждениях, по мнению законодателя, должны были стать основным источником формирования чиновничества, начиная с секретарей разного уровня27 .
Значение Табели о рангах для правовой регламентации государственной службы, правового оформления дворянского сословия и чиновничества огромно. Она перевернула старую идею местничества. Ее нормы определяли, что титул и звание превращались из основания для получения
должности в результат продвижения по службе28. Возможность инкорпорации в дворянское сословие посредством выслуги определенного чина на государственной гражданской службе, сформулированный в этом законе порядок приобретения потомственного дворянства сохранился без существенных изменений до второй четверти XIX в.29 Изложенная в этом важном нормативном акте новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Требования по организации подготовки дворян к государственной службе в гражданских учреждениях содержали новую для того времени мысль об обязательности их обучения для замещения должностей в государственном управлении.
В результате реформирования государственного аппарата была создана система органов управления, характеризующаяся однотипным организационным устройством, более строгим соподчинением. Основными принципами деятельности нового государственного аппарата стали централизм и контроль за выполнением указов и распоряжений высших центральных органов30.
Реорганизация аппарата управления абсолютной монархии, проводимая петровским правительством, вызывала необходимость увеличения численности чиновничества и особенно его низших разрядов - канцеляристов, обеспечивающих бесперебойное функционирование государственной машины. Расширение состава «канцелярии» (франц. - burean) и появление бюрократии31 являлось одним из характерных признаков централизации государственного управления. «Кадровый голод» и необходимость удовлетворения потребностей правительства в компетентных чиновниках настоятельно требовали целенаправленной государственной политики и конкретных мер в сфере просвещения и профессиональной подготовки.
В связи с этим под влиянием новаторских идей Петра I и под его непосредственном руководством с начала XVIII в. в России на смену схоластическому направлению духовных училищ приходит другое направление - практическое32.
Требования Петра I к образованности государственных служащих носили жесткий и утилитарный характер. Просвещение и наука представлялись ему прежде всего с их практической стороны. Обучение, по его взглядам, было необходимо для жизни, для дела, для того, чтобы тотчас применить полученные знания на практике. Он постоянно руководствовался твердым убеждением в том, что «учение доброе и основательное есть всякой пользы отечества аки корень, семя и основание»33 .
От дворян он требовал знания грамоты и счета для пользы службы, к которой они должны были готовиться смолоду. От уровня их подготовки зависели многие личные права, в т.ч. и вступление в брак34. Понятия государственной службы и образования для него были неразделимы. Не случайно на одной из личных печатей Петра Великого был вырезан девиз: «Аз бо есмь в чину учимых и учащих мя требую»35.
В 1714-1717 гг. было издано несколько указов об обучении детей дворян и подьячих грамоте и арифметике в России и за рубежом. Их лейтмотивом выступало требование об обязательной подготовке к государственной службе36. В одном из них указывалось: «Буде по свидетельству явятся таковые, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь жениться и замуж идтить не допускать и венечных памятей не давать и деревень наследственных никаких за ними не справливать»37. По этому поводу В.О. Ключевский писал: «Разнообразные стимулы были приведены в действие, чтобы двинуть все сословия на служение государству: школьная палка, виселица, привязанность к соседке-невесте, честолюбие, патриотизм, сословная честь... Куда только не посылали, чего только не заставляли изучать русского дворянина при Петре I. Командированные толпами в Лондон, Париж, Венецию учились мореходству, философии, математике, докторскому искусству»38 . Но за границей русские оказывались зачастую неподготовленными к обучению. Приходилось «не то языкам учиться, не то наукам», жаловался один из командированных39. Поэтому, придавая огромное значение отечественному образованию, царь своим указом от 14 января 1701 г. учреждает в Москве Школу математических и навигацких наук.
Это была морская школа для обучения «добровольно хотящих, иных же паче и со принуждением», которая стала первой русской светской школой, служившей практическим потребностям государства: обучению офицеров армии и флота и решению общеобразовательных задач. В школу привлекались дети не только дворян, но и дьяков, подьячих, посадских людей, солдат. Ее выпускники становились администраторами и дипломатами, учителями и строителями, геодезистами и инженерами40.
Вслед за этой школой открываются: инженерно-артиллерийская школа (1701 г.); инженерная школа в Москве (1712 г.); инженерная и артиллерийская школы в Петербурге (1719 г.).
Для удовлетворения запросов развивающегося городского сословия, укрепления армии и флота грамотными офицерами и солдатами, создаются государственные начальные (цифирные) школы (1714 г.), гарнизонные (1698 г.), адмиралтейские школы (1719 г.)41. Указом Петра I от 28 февраля
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
1714 г. цифирные школы открывались также во всех губерниях при архиерейских домах и больших монастырях. Этим указом вводилось обязательное обучение «дворянских и приказного чина, дьячих и подьячих детей от 10 до 15 лет»42.
В 1715 г. Школа навигацких наук была переведена в Петербург и получила название Морской академии. Она и преобразованная в 1701 г. грамотой Петра I в академию Киево-Могилянская коллегия стали «исходными пунктами» целой сети низших школ, учрежденных в провинции43. К 1722 г. в разных городах России было открыто свыше 40 «цифирных» школ, которые обучали арифметике и геометрии. Низшая светская школа давала предварительные математические сведения, низшая духовная сообщала познания словесные, провинциальные школы стали служить подготовительной ступенью для столичных учебных заведений44. По мнению П.Н. Милюкова, создание этой первой в России сети духовных и светских школ, собственно, и было тем огромным шагом вперед, который делает из петровского царствования эпоху в истории русского образования45 .
Петровские преобразования потребовали расширения круга лиц, знакомых с законодательством. Монополия приказных людей на знание законов, затруднявшая процесс правоприменения, тормозила ход реформ. Соблюдение государственными служащими законности при исполнении должностных обязанностей считалось одним из основных правил их деятельности. Так, в указе Петра I от 17 декабря 1722 г. обращалось внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов всеми гражданами, и в первую очередь чиновниками государственного аппарата. От них требовалось знание законов и ведение порученных дел в строгом соответствии с основными задачами государства. Исполнение служащими законодательных актов верховной власти, высших и центральных органов государственного управления, а также других нормативно-правовых актов, издаваемых должностными лицами в административных учреждениях, считалось важнейшей обязанностью чиновников. Ссылки на незнание законодательных актов не считались оправданием при неудовлетворительных результатах управленческой деятельности или служебных ошибках46. В связи с этим правительством Петра I предпринимались энергичные меры по формированию корпуса правоведов, упорядочению законодательства, развитию теоретической юриспруденции, созданию специализированных учебных заведений.
В 1715 г. Петру I был подан «Проект об учреждении в России академии политики для пользы государственных канцелярий». Предлагаемое для создания учебное заведение рассматривалось в проекте как публичный университет по европейскому образцу. Учебный план проектируемой академии предусматривал широкую общеобразовательную подготовку и включал среди других предметов изучение юриспруденции47 .
Создание академии для того, чтобы «...все гражданские и воинские чины в коллегиях, губерниях, судах, канцеляриях и магистратах и прочая своими природными подданными наполнить», предусматривалось и проектом Генриха Фика, подготовленного в 1718 г. На этом документе сохранилась резолюция Петра I: «Сделать академию»48.
Эти и другие образовательные проекты, связанные с созданием академии для подготовки чиновничества, в силу различных причин так и не были реализованы. Но идея создания систематизированных учебных заведений для подготовки госслужащих нашла свое воплощение в указе от 10 ноября 1721 г. «Об учреждении школы для обучения подьячих арифметике и письмоводству», куда приказные люди должны были отдавать своих детей49. Правда, школа эта оказалась малоэффективной. Уже через год после ее создания Петр I в инструкции герольдмейстеру, выполнявшему обязанности по ведению дел дворянского сословия и контролю за обучением дворянских недорослей, отмечал, что «.у нас учении не горазда вкоренились, паче же в гражданских делах.» и требовал, впредь «... пока академии исправятца» организовать «краткую школу» и в ней «от всяких знатных и средних дворянских фамилий обучать экономии и гражданству третью часть». Остальные две трети дворян должны были служить в армии, «дабы служивых на земле и море не оскудить»50.
Однако мероприятия по повышению образовательного уровня чиновничества, проводимые правительством, нередко не достигали цели. Непопулярность у дворянства приказной службы, представлявшейся многим его представителям тяжелой и обременительной ношей, приводила к открытому невыполнению ранее принятых законодательных актов. Так, Сенатский указ от 5 февраля
1724 г. констатировал, что, несмотря на требования Генерального регламента и Табели о рангах о подготовке специалистов в коллегиях, в некоторых из них «для выше означенного обучения, из шляхетства...нет и по одному человеку». В связи с этим указ определял жесткие меры: «Выбрать из шляхетских детей, из обретающихся в науках в академиях, сто человек, и разослать в коллегии, в каждую по пропорции, и чтоб оные во обучении приказных порядков поступали. »51.
В целях подготовки будущих чиновников использовались и церковные учебные заведения. При издании Регламента Духовной коллегии 25 января 1721 г. в него был включен п. 14, разрешающий
поступать в Славяно-греко-латинскую академию не только детям священнослужителей и дворян (по воле царя), но и «градским лучшим приказным людям»52. Духовный регламент повелевал «всякому епископу иметь при доме своем школу для детей священнических и прочих в надежду священства определенных»53. Автор правил Духовного регламента, сторонник теории естественного права Феофан Прокопович учредил при своем доме в Петербурге духовную семинарию, в программу обучения которой вводились как богословские, так и общеобразовательные дисциплины. Она должна была стать образцом учебных заведений подобного рода. Несмотря на то, что образование в подобных заведениях имело религиозно-богословский характер, они были и общеобразовательными, и всесословными54 .
Однако все эти и другие меры не в полной мере отвечали потребностям государственного аппарата в образованных кадрах. Среди дворян, не говоря уже о посадских людях, имелось много неграмотных, которых государство было вынуждено использовать на мелких административнополицейских должностях55 .
В последние пять лет правления Петра I главным принципом создания структур государственной власти и выработки ее стиля стал принцип полезности и пригодности взамен сословности и «породы»56. И хотя законодательство петровского времени выражало стремление сформировать дворянское по составу чиновничество и закрыть доступ в высшие слои бюрократии выходцам из непривилегированных сословий57, отдельные указы Петра I все же допускали исключения из общих правил. Так в указе от 31 января 1724 г. «О непроизводстве в секретари тех, которые не дворяне»58 разрешалось производить в эту важную в структуре государственного управления должность и подьячих, «кто знатное дело покажет», награждая их при этом шляхетством59. Принятие этого указа свидетельствовало о понимании законодателем необходимости наделения правами высшего сословия наиболее образованных и достойных, отказе Петра I от его первоначального замысла и уступке недворянским слоям бюрократии с целью стимулирования наиболее подготовленных ее представителей.
Своеобразным итогом петровских реформ в области науки и образования стало создание указом от 28 января 1724 г. в Петербурге Академии наук, открытой уже после смерти Петра I, в
1725 г. В указе «Об учреждении академии»60 отразились многие прогрессивные идеи видных деятелей России в области просвещения. Академия наук создавалась не только как общенациональный научный центр, но и как база для подготовки научных кадров. С этой целью при ней были открыты университет и гимназия, где были обязаны преподавать ученые академии.
Реформы Петра Великого явились реальным шагом на пути к модернизации России. Новая система учреждений, созданных в государстве в первой четверти XVIII в., при известной преемственности означала радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Инновационными чертами петровской системы управления по сравнению с приказной системой Московского государства стали централизация и дифференциация функций административного аппарата.
Петровская эпоха навсегда покончила с сословием служилых людей. В этот период происходит его распад на две категории: большая часть служилых «по отечеству» превратилась в дворянство, меньшая часть, а также служилые «по прибору», приравнивались к государственным крестьянам и посадским или пополняли рядовой состав регулярной армии и полиции.
Петровское законодательство завершило длительный эволюционный период формирования в России привилегированного сословия - чиновничества. Оно заложило правовые основы государственной службы и формирования кадрового состава чиновников государственных органов. Нормативно-правовые акты первой четверти XVIII в. определяли принципы подбора, подготовки и расстановки государственных служащих, устанавливали требования к их деловым качествам и образовательному уровню. Именно при Петре I организация образования становится важной функцией государства. Образовательная политика его правительства была направлена в первую очередь на подготовку специалистов в конкретных областях жизни страны. Возникшие в этот период образовательные учреждения находились под покровительством государства и служили государственным целям.
1 См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 3.
2 См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1996. С. 52.
3 См.: Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н. Новгород, 1995. С. 103.
4 См.: Лисовский Д. О службе и должностных лицах в древней России. СПб., 1896. С. 5-32.
5 См.: Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 15.
6 См.: Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 57.
7 См.: Сторожев В.Н. К истории русского просвещения XVII в. // Киевская старина. 1899. Ноябрь. С. 342.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
8 См.: Высшее образование в России: Очерк истории до 1917 года. М., 1995. С. 26, 32, 33.
9 См.: Карнович Е. Указ. соч. С. 44.
10 См.: Прилежаев Е. Школьное дело в России до Петра Великого и в начале XVIII в. // Странник. 1881. Т 1. С. 217.
11 См.: Энциклопедический словарь. Брокгауз и Эфрон. Л., 1991. С. 382.
12 См.: Рождественский С.В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в XVШ-XIX вв. Т. 1. СПб., 1912. С. 2-3.
13 Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 192.
14 Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 4. М., 1987-1990. С. 184.
15 См.: Худушина И.Ф. Царь. Бог. Россия. Самосознание русского дворянства (конец XVIII - первая треть XIX вв.). М., 1995. С. 124.
16 См.: Исаев И.А. Указ. соч. С. 145; Рогов В.А. История государства и права России IX - начала XX веков. М., 1995. С.
57.
17 См.: Вехи российской истории. СПб., 1994. С. 21.
18 См.: Русские цари. 1547-1917. Ростов-н/Д., 1997. С. 232-233; Россия и мир. Лекции по курсу «История цивилизации». Часть II. Екатеринбург, 1997. С. 60-61.
19 См.: Исаев И.А. Указ. соч. С. 136-137.
20 См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 73.
21 См.: Благовидов О. Характер преобразовательной деятельности Петра I // Исторический вестник. 1895. Т. hXl. С. 105.
22 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного абсолютизма в XVП-XVШ вв./ Абсолютизм в России: Сборник статей. М., 1964. С. 238.
23 См.: Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: Политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996. № 4. С. 30.
24 Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗ). Собр. 1. СПб., 1830. XVI. № 3534.
25 См. там же. № 3890.
26 См.: Российское законодательство X-XX веков: В 9 т. Т 4. М., 1986. С. 75-76.
27 ПСЗ. Собр.1. Т. V. № 3534; Т. VI. № 3890.
28 См.: Исаев И.А. История России: традиция государственности. М., 1995. С. 26.
29 См.: Карамышев О.М. Законодательные основы формирования дворянского сословия Российской империи. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 13.
30 См.: Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Н. Новгород, 1994. С. 5.
31 Под бюрократией периода XVIII в. понимается особый слой лиц, специализирующихся на управлении государством и обладающих рядом привилегий.
32 См.: Историко-статистический очерк общего и специального образования в России / Под редакцией А.Г Неболсина. СПб., 1884. С. 12.
33 Лалаев М. Исторический очерк военно-учебных заведений подведомственных Главному их управлению (от основания в России военных школ до исхода первого 25-летия благополучного царствования государя императора Александра Николаевича 1700-1880). М., СПб., 1880. С. 4.
34 См.: Волочкова М.Е. История русского чиновничества // Право и экономика. 1996. № 9. С. 78.
35 Платонов С.Ф. Сокращенный курс русской истории. СПб., 1994. С. 230.
36 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 2762; № 2778; № 2779; № 2979; № 3058.
37 Там же. Т. VI. № 394.
38 Ключевский В.О. Неопубликованные произведения. М., 1983. С. 23-24.
39 См.: Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры: В 3 т. Т. 2. Ч. 2. М., 1994. С. 247.
40 См.: Высшее образование в России: Очерки истории до 1917 года. М., 1995. С. 41-42.
41 См.: Антология педагогической мысли России XVIII в. М., 1985. С. 11.
42 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 2778.
43 См.: Россия: Энциклопедический словарь. Брокгауз и Эфрон. Л., 1991. С. 383.
44 История России и мировые цивилизации: Учебное пособие. М., 1997. С. 129.
45 См.: Милюков П.Н. Указ. соч. С. 248.
46 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 75.
47 См.: Рождественский С.В. Очерки по истории систем народного просвещения в России в XVШ-XIX вв. Т. 1.
Приложения. СПб., 1912. С. 1-6.
48 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 3208.
49 Там же. № 3845.
50 Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке (формирование бюрократии). М., 1974. С. 97.
51 ПСЗ. Собр. 1. Т. VII. № 4457.
52 Там же. Т. V. № 3718.
53 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона. Т. II. СПб., 1893. С. 268.
54 См.: Балошина Н.Ю. Наука и религиозность в философской концепции Ф.Прокоповича // Клио. 1998. № 1. С. 168;
Сушко А.В. Духовные семинарии в России (до 1917 г.) // Вопросы истории. 1996. № 11-12. С. 115.
55 См.: Троицкий С.М. Указ. Соч. С. 270.
56 См.: Литвинов И.П. Стиль управленческой деятельности: теоретические аспекты, методы диагностики и оптимизации.
Элиста, 1997. С. 92.
57 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 2187; 2308; 3992; 4072; 4186; 4627.
58 Там же. № 4449.
59 В научной литературе сложилось устойчивое мнение (к которому присоединяется автор) о тождественности понятий «дворянство» и «шляхетство». Иную точку зрения по этому вопросу высказывает О.М. Карамышев. По его мнению, в период правления Петра I термин «шляхетство» применялся в законодательстве для обозначения всего высшего привилегированного сословия, а термин «дворянство» - для обозначения только его «верхней части». Юридическую синонимизацию указанных терминов исследователь относит лишь ко второй половине XVIII в., когда, став излишним, понятие «шляхетство» исчезает из употребления при Екатерине Великой.
См.: Карамышев О.М. Указ. соч. С. 9.
60 ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 4443.
