CC BY
151
Ю.А. Стяжкин, инспектор по особым поручениям Департамента кадрового обеспечения МВД России, кандидат юридических наук, доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности Академии экономической безопасности МВД России
Некоторые актуальные научные аспекты и правовые основы становления современной государственной службы в России
Становление современной государственной службы в России проходило на рубеже 1991-1993 годов. Для этого возникли определенные объективные предпосылки: начался процесс создания правового социального государства; стал внедряться принцип разделения ветвей государственной власти; стала изменяться система государственного управления; многие ранее существовавшие виды службы были упразднены, особенно в сфере управления финансов и экономикой; возникла система многопартийности, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы.
Развитие демократии вызвало реализацию принципа равного доступа граждан России к государственной службе. В политической правящей власти утвердилось понимание необходимости создания такой службы как особого правового института. Наряду с этим были устранены условия сращивания социальных институтов государственной службы и партийной (советской) элиты. Отменено приравнивание заработной платы государственного служащего к оплате труда среднего рабочего, а также «уравниловка» ее кадров по правовому положению с другими слоями населения Российской Федерации.
Становление современной российской системы государственной службы происходило скачкообразным порядком. Как отмечал доктор исторических наук, профессор В. Нечипоренко, «после крушения службы партийно-государственного типа аппарат государственных органов находился в хаотическом состоянии»1.
1 По утверждению профессора Нечипоренко В.С., хаотическое состояние понимается как поведение и деятельность государственных служащих при неопределенном состоянии их правового статуса, организации, структуры и функционирования государственной службы, неясности ее целей, функций и задач. Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2004. С. 339.
Свидетельством хаотического состояния являются постоянные реорганизации системы государственных органов, бесконечное сокращение кадров государственного аппарата, крупные отклонения поведения и деятельности государственных служащих от существующих правил, норм, социальных традиций, стандартов, широкое распространение в их среде коррупции, бюрократизма, массовые уходы государственных служащих в коммерческие, иные негосударственные структуры.
В тот период государственная структура Российской Федерации состояла из взаимоисключающих начал. С одной стороны - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом; с другой - система Советов с ее монополией на власть и коллективной ответственностью за принимаемые решения. Законодательное оформление становления новой российской государственности шло путем принятия поправок к Конституции РСФСР, федеральных законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важнейшими этапами в правовом отношении стали начавшаяся судебная реформа, учреждение Конституционного суда Российской Федерации, обновления уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность государственной службы.
В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции Российской Федерации, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1992 года (основные идеи этого Положения способствовали развитию законодательства о государственной службе на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации), принятие и реализация Гражданского кодекса РФ, федеральные законы «О конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), аналогичные законы субъектов Федерации.
Ключевое значение на первоначальном этапе становления государственной службы в России в этом отношении сыграл Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который заложил правовые основы организации государственной службы России и установил правое регулирование деятельности государственных служащих Российской Федерации. Это ускорило процесс образования новых форм государственной службы России, она все более приобретала относительную самостоятельность, и все более явно проявлялись ее отличия от партийно-советской государственной службы.
За период с 1992 по 2004 годы в России была проведена огромная работа по реформированию и созданию новой системы государственности, а также становлению современной государственной службы2. Закреплены принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Федерации; равного доступа граждан России к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Принят ряд мер по организации в новых условиях государственной службы как правового и социального института по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур в федеральных и региональных органах.
В становлении современной государственной службы в России следует отметить и некоторые специфические особенности, которые обязательно должны учитываться при создании целостной системы государственной
2
Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003.
службы. В первой статье Конституции Российской Федерации записано: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Российская Федерация (ст. 5 Конституции РФ) состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -равноправных субъектов Российской Федерации. При этом республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, остальные субъекты (край, область, города федерального значения, автономная область и автономные округа) имеют свой устав и законодательство. Для российского федерализма как формы государственного устройства характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. Тем самым «унитарная политическая структура дополняется, а зачастую органически соединяется с разнообразными формами национально-культурной самобытностью, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных актов, в том числе по вопросам функционирования государственной службы» .
Вместе с тем пока нет еще оснований утверждать, что становление государственной службы в России завершилось. Она не приобрела еще необходимой достаточности, определенности, законченности, зрелых форм. Служба функционирует во многом на основе циклического воспроизведения некоторых связей и отношений, существовавших в дореформенный период. Осталось множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы государственной службы.
В результате, вновь возникла необходимость реформирования государственной службы в России. По мнению некоторых исследователей4, на рубеже конца 90-х годов в этой службе накопился ряд проблемных аспектов:
3
Государственная служба. Учебник. Ростов-на-Дону, 2004. С. 85.
отсутствие общей целостности системы государственной службы; она функционирует как служба в отдельном органе государственной власти, то есть носит ведомственный характер; заметно снизились эффективность и престиж государственной службы; слабо используются современные технологии государственного управления; непоследовательно ведется кадровая политика; не сформированы механизмы профилактики коррупции; статус государственных служащих не соответствует возлагаемой на них ответственности; усиливаются бюрократизация и информационная закрытость деятельности органов государственного управления; не разработаны пути взаимодействия государственной и муниципальной службы.
Справедливо, на наш взгляд, высказывание доктора юридических наук, профессора Г. Атаманчука, отмечавшего отсутствие в тот период становления современной России конституционного поля, согласованного законодательства, вертикали исполнительной власти, слабость судебной системы и прокуратуры, отсутствие государственной дисциплины, коррумпированность многих государственных структур, развитие сепаратизма и местничества5.
Перечисленные упущения подтверждаются в данных социологических исследований, проведенных 1998-2001 годах. Опросы свидетельствуют, что подавляющее число респондентов из числа граждан России обеспокоены неисполнением федеральных законов, регулирующих их социальные права (84% ответов) и экономическую жизнь (80%). Государственные служащие не удовлетворены размерами денежного содержания (67% ответов), нестабильность своего положения (48% ответов), безнаказанностью
коррумпированных должностных лиц (73% ответов)6.
5 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2004. С. 70.
6 Приведенные данные социологических исследований, проведены кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 1998-2001 гг. с целью выявления общественного мнения о коррупции и путях ее преодоления; изучения состояния организационной культуры государственной службы; мнения населения о государственных служащих, уровня и сущности их профессионального развития.
Эти проблемы был призван решить вступивший в силу с 1 февраля 2005 года Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», установивший правовые, организационные и финансово-экономические основы в деятельности государственной гражданской службы, где федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации в ближайшее время предстоит разработать и принять для его развития целый ряд нормативных правовых актов и документов.
Среди авторов, занимающихся научными исследованиями совершенствования современной российской системы государственной службы, принято считать под становлением современной государственной службы переход от одного состояния определенности к другому, характеризующийся появлением устоявшихся форм организации и наличием неосуществленной потенции (внутренних причин становления)7. Становление государственной службы - это переходное состояние, ведущее к ее оформлению, обособлению и самоопределению как неотъемлемой части всей общественной системы. Она по-прежнему должна ориентироваться на демократичный и федеративный характер построения и функционирования; целостность государственной службы России на всей ее территории и ориентированность всех ее элементов на государственное единство Российской Федерации; согласованность концептуальных подходов в правовом регулировании и организации многообразных проявлений службы в различных ее уровнях и видах; целенаправленность (подчинение) всех элементов и взаимосвязей государственной службы России на обеспечение рациональности и эффективности процессов государственного управления; придание государственной службе России общественного авторитета, доверия граждан,
См.: Казанце Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М., 1999; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997; Зеркин Д.П.,. Игнатов В.Т. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов-на-Дону, 2000; Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2004; ОвсянкоА.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; В.Г. Игнатов. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. Ростов-на-Дону, 2000 и др.
способности привлекать к службе интеллектуальные и нравственные силы страны .
Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию, функционирование и объединение государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и федеральных законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих. Государственно-служебные отношения регламентируются Федеральным законом Российской Федерации «О системе государственной службы Российской
Федерации» (2003 год) и иными нормативными правовыми актами о государственной службе.
Процесс формирования государственной службы характеризуется известной парадоксальностью. С одной стороны, эта служба как система социально-правовых институтов уже определилась, а с другой - еще нет, многие структуры еще не функционируют и находятся в стадии организационного, правового и финансово-экономического становления. Например, действующим законодательством предусмотрено проведение конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов и т.д. Однако в деятельности службы эти формы не реализуются.
До сих пор в интерпретации сущности государственной службы и, таким образом, в воспроизводстве ее в качестве государственно-правового явления, среди ученого мира, занимающегося данной проблематикой нет полной ясности. После пяти лет законодательной и организационной деятельности вновь повторяются те же самые оценки и выводы, которые декларировались все эти годы. Следует согласиться с утверждением заведующего кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации профессором А. Турчиновым с тем, что для современного состояния государственной службы остаются характерны:
- заторможенность процесса правовой базы;
- неэффективность системы управления, прежде всего Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ;
- правовая и кадровая автаркизация вследствие существующего нормотворчества субъектов Российской Федерации;
- неразработанность государственной кадровой политики и, как результат, отсутствие единой нормативной правовой базы для реализации кадровых технологий, стабильности кадрового состава, его социальной защищенности, блокирующих механизмов для кадрового волюнтаризма и правового нигилизма;
- слабая научно-методическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой РФ9.
Такое положение может сохраняться и в дальнейшем, до тех пор, пока не наступит понимание сущности государственной службы как определенного государственного явления, представляющего в совокупности в одном аспекте суверенитет, целостность и безопасность государства, а в другом -рациональное и эффективное государственное управление общественными процессами.
По убеждению профессора Г. Атаманчука, предстоит определиться с тем, что должна представлять собой государственная служба как институт государства и в чем его собственная специфика, то есть отличие от других институтов государства. Как институт государства, государственная служба не может быть системой элементов и взаимосвязей, ее образующих и составляющих, придающих ей самобытность (самостоятельное выражение) и особую функциональную направленность. В этом смысле она, безусловно, видится организованной, юридически отрегулированной, внутренне управляемой и т.д. Главное здесь - не упускать из виду, выяснять и учитывать
9 См.: Турчинов А.И.. Какой может быть государственная служба. Государственная служба. М., № 1 (11). 2001. С. 87.
взаимосвязи и взаимозависимости между всем государственным: государством, государственной властью, государственным аппаратом и государственной службой. По определению автора, «государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»10.
Достоинство данного определения видится в его комплексном содержании. Прослеживается взаимосвязь трех основных элементов: государства, государственного органа, государственной должности, где основополагающим в активности служащего в государственном органе и по государственной должности является осуществление целей и функций государства.
Сегодняшнее неравновесное положение государственной службы требует современных подходов к ее развитию. Она является объектом изучения наук о государстве, прежде всего конституционного (государственного), административного и трудового права, философии, теории государства и права, политологии, теории государственного управления, социологии, психологии, истории, политэкономии и др. Каждая из них имеет свой предмет, понятийный аппарат, методы исследования, достижения которых используются в практической деятельности современной государственной службе России. Это позволяет исследователям формулировать порой конкурирующие между собой идеи, намечать противостоящие друг другу подходы, в том числе и на примерах административно-правовых систем зарубежных стран.
В современном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие обустройства большинства западноевропейских стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая
и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективный анализ позволяет оценивать степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, социально-культурном, экологическом развитии стран и регионов. Во многих странах используется и смешанные (комбинированные) модели государственной службы, в которых в зависимости от объективных и субъективных условий, национальных и культурных особенностей акцент делается на каком-либо определенном (ведущем) подходе. Служба создается, исходя из состояния страны, ее интересов и возможностей.
В государственной службе стран Запада, где исторически основной формой организации деятельности служащих является модель рациональной бюрократии М. Вебера, доминируют такие принципы функционирования государственной службы, как отделение административного управления от политической деятельности; иерархическая организация структуры органов власти, неукоснительное следование правилам и инструкциям; четкое распределение полномочий и разделение труда между структурами власти и отдельными исполнителями; упорядочение делопроизводства; обезличивание управленческой функции; высокий профессионализм служащих; служение не вышестоящему руководителю, а закону11.
Реализация модели М. Вебера в деятельности государственной службы выявила как ее несомненные достоинства, так и недостатки - тенденция подмены общественного интереса корпоративным интересам власти и личным интересам чиновника, формализм и карьеризм в деятельности служащих. Результатом функционирования государственной службы на этих принципах стал все больший ее отрыв от гражданского общества. По мнению западноевропейских исследователей, в современных условиях кадровый корпус государственных служащих во многих случаях не справляется с возложенными на него обязанностями, часто не способен активно действовать в изменяющейся
11 См.: Литвинцева Е.А. Учебное пособие: Государственная служба в зарубежных странах, М., 2004. С. 15.
экономической и политической среде, эффективно выполнять свои функции. Анализируя причины несоответствия принципов деятельности государственных служащих потребностям гражданского общества, исследователи отмечают кардинальное изменение условий жизнедеятельности и выделяют характерные ценности традиционного и современного государственного управления12.
Касаясь вопросов правовой регламентации и развития законодательства государственной службы в зарубежных странах, необходимо отметить, что современными исследователями они рассматриваются в следующих административно-правовых системах:
- континентальной или романо-германской традиции, представленной преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также Японией и Индонезией;
- англо-саксонской или системы общего права, к которой отнесены англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;
- административно-правовой системе стран исламской ориентации;
- коллективного права, куда входят КНР, Куба и косвенно бывшие
13
страны социалистической ориентации .
Россия исторически относилась к странам романо-германской правовой семьи, где административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романо-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности служащих, функционированием государственной службы по принципу иерархичности и
14
верноподданности государству .
12
См. подробнее Хилл Х. Стратегия успеха государственного управления. Государственная служба. Проблемы реформирования, зарубежный опыт. М., 1995.
13
Литвинцева Е.А. Там же. С. 8-9.
Представляется, что институциональная система российского права и административно-правовое регулирование государственной службы имеет определенное сходство с континентальными странами15. В российской истории можно обнаружить следы взаимного влияния русского и зарубежного права, особенно в сфере административно-правовой регламентации деятельности служащих. Реформы Петра I, затрагивавшие административное управление и государственную службу, в немалой степени отражали содержание и институты правовых систем Швеции и Голландии16.
В то же время в современной государственной службе России продолжают превалировать традиции восточного типа - низкий правовой и социальный статус служащего, решение вопросов на основе личных связей, богатства и силы. Вместе с тем все активнее включаются механизмы освоения ценностей западноевропейского типа государственной службы - рассмотрение государственного служащего в качестве главного звена ее системы, приоритет творчества, инициативы и т.д. Это, по нашему убеждению
свидетельствует о том, что вопрос о модели современного становления государственной службы в России окончательно еще не решен.
Для определения перспектив становления современной государственной службы России необходимо исходить с позиций применения
17
социогенетического подхода . С научной точки зрения, такой подход направлен на выявление государственно-служебных связей и отношений во времени, изучение переходов от низших форм государственной службы к высшим. При этом процесс создания обновленной государственной службы будет протекать в виде сознательной деятельности органов государственной власти и стихийно идущей самоорганизации кадрового корпуса государственных служащих.
15 См. подробнее: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. М., 1999.
16 См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 23-29.
17
См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Сущность государственной службы . . . С. 341.
В практическом плане служба видится сильной, правовой, четко организованной, социально ориентированной и эффективной. По утверждению профессора В. Нечипоренко, «эффективная государственная
служба - ключевой фактор прочности государственной власти, ее высокого
18
динамизма и становления демократизма российской государственности» .
Особое внимание на концепцию, тип, формы государственной службы оказывают положения административного права как права управленческого. С его помощью регулируются отношения, возникающие в процессе формирования и функционирования государственного аппарата, обслуживающего сферу государственного управления. Положения административного права позволяют объемнее осмыслить концепцию государственной службы как социально-правового института, сущностью которого являются юридические нормы, определяющие правовой статус государственных служащих. К ним традиционно относят положения о порядке прохождения государственной службы, должностных правах и обязанностях, видах ответственности и поощрений, а также регулирование государственно-служебных отношений. Предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе административной, а также внутриорганизационной деятельности руководителей государственных и муниципальных органов.
По определению ученого В. Кобалевского, «административное право есть совокупность норм, регулирующих государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами»19. Административное право есть модель управления, его юридическая форма, закрепляющая определенное неравенство субъектов управленческих отношений. Они возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказ, заявление, указание, постановление и др.), а также в связи с правами и обязанностями.
18
См.: Мельников В.П. , Нечипоренко В.С. Сущность государственной службы . . . С. 342.
19 См.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 3.
Оно придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности.
Изучением государственной службы активно занимается социология
20
управления . Предметом ее исследований как науки являются выявление целей и функций государственной службы по отношению к другим институтам государства и общества в целом. Анализируются нормы службы и санкции за их невыполнение, а также исследуется роль, которую играют государственные служащие в соответствии с их статусом и предписываемыми им образцами поведения. Особое внимание социологами уделяется изучению государственной службы как социально-правового института. Речь идет об общественных потребностях, воздействующих на характер отношений между государственными служащими, о типах их поведения, о нормах и ценностях службы и механизмах изменения этих норм и ценностей.
Представляется, что в данном аспекте необходимо четкое понимание того, что в системе элементов, характеризующих взаимодействие государства и общества, государственная служба охватывает, главным образом, элементы: «государственная должность - государственный служащий - гражданин» и включает в себя два вида правоотношений: между лицом, исполняющем государственную должность, и государством в целом (через государственный орган и их систему); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданином государства (в целом общества).
С учетом своего предназначения, государственная служба в России представляет собой процессуальное явление, определяющее порядок исполнения функций государственной власти в управлении общественными процессами. Она функционирует тогда, когда власть реально служит обществу, удовлетворяет те или иные нужды гражданина. Тем самым в социологическом и юридическом смыслах государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную и государственную жизнь
20
См. подробнее: Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996.; Социальное управление: Курс лекций. М., 2000.
гражданина. По утверждению профессора Н. Казанцева, «она всегда связана с государством, государственной властью, государственным аппаратом и государственным управлением, что предопределяет специфику ее правового опосредования и организации. В ней на первом месте стоит должное, необходимое, обязательное, что непременно призвано осуществляться, независимо от желания и воли того или иного лица, находящегося на государственной службе»21.
Следует согласиться с исследованием профессора Г. Атаманчука, сделавшего вывод о том, что современная государственная служба Российской Федерации как публичный социально-правовой институт органично включил в себя единство двух групп элементов:
- системы правовых, организационных и процессуальных институтов (форм, методов, принципов и т.д.), определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти.
- совокупности людей, специально подготовленных и профессионально
22
занятых в государственном аппарате .
Первая группа элементов отвечает на вопрос что и как должно делаться по осуществлению компетенции государственных органов, вторая - кто это делает. Такое единство придает государственной службе параметры социально-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.
Сегодняшнее положение со служащими гражданской государственной службы складывается таким образом, что вроде бы существует организационный, правовой и финансово-экономический порядок (закрепленный Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»), в соответствии с которым, в России имеет место подбор, расстановка, развитие, оценка, продвижение, стимулирование,
21
См. подробнее Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы. М.. 1999.
22
ответственность кадров государственного аппарата, но, к сожалению, отсутствуют адекватные механизмы, направленные на реализацию деятельности службы. По меткому высказыванию профессора Г.Атаманчука, «... очень бы хотелось увидеть в качестве примера хоть какую-нибудь подсистему территориальных, функциональных, отраслевых и иных органов государственного управления, где бы по кадровым вопросам была определенность, логика, последовательность и находящийся в ней, скажем, государственный служащий твердо знал свой статус и будущую судьбу»23.
Следует отразить и существующий ряд социально-психологических проблем гражданской государственной службы в России. В частности, нормы государственно-служебных отношений, которые воздействуют на поведение служащих и регулируются правилами морали, традициями, корпоративными интересами и ценностями. В государственной службе западноевропейских государств многие вопросы эффективно решаются с помощью таких ценностей, как профессиональная честь, неподкупность, нейтральность, добрая репутация и т.д. Изучение этих проблем входят в предмет философии, социологии и психологии.
Государственная служба представляет значительный интерес и для экономических наук. С ее помощью осуществляется государственное регулирование большей части экономических и социальных процессов, в частности, путем эффективного и целевого использования выделяемых на эти цели бюджетных средств. Функционирование государственной службы требует значительных финансовых затрат, поэтому размер их во многом зависит от социально-экономического статуса государственных служащих. В современном российском обществе этот статус сравнивается со статусом низкооплачиваемых категорий населения. В зарубежных странах он соответствует положению бизнесменов и менеджеров, управленцев в сфере экономики.
На протяжении последних пяти лет при непрерывных преобразованиях государственной службы основное внимание исследователями обращается на
социально-экономические вопросы, а не на статусные, которые только и характеризуют общественную миссию административного персонала. Представляется, что в основе практического подхода к государственной службе «мыслится управленческая отдача от административного персонала как в целом, так и персонально от каждого. А ориентиром, по которому отдача должна измеряться и, естественно, стимулироваться, должен быть уровень и
24
прирост валового национального продукта на душу населения» . Управленческая отдача произрастает не от зарплаты (дохода), а от знаний и умелого их использования. Это путь к рациональности и эффективности государственного аппарата и государственного управления25.
Интересно, на наш взгляд, высказывание профессора Г. Атаманчука о том, что дальнейшее становление (развитие) государственной службы видится в том, чтобы превратить государственный аппарат в действующую структуру, в которой должны быть сосредоточены и активно развиваться элитные интеллектуальные и нравственные силы граждан России. В общекультурных, профессиональных и личностных качествах каждого служащего государственной службы следует, прежде всего, искать талант, совесть и преданность стране. На сегодняшний день сложилась благоприятная обстановка для того, чтобы в персонале государственных служащих совершить психологический перелом. Во всем государственном, видимо, завершилась политическая борьба, вечное столкновение правых и левых, радикалов и умеренных, идеалистов и прагматиков26.
Таким образом, для государственного служащего основными ценностями являются целостность и безопасность страны, демократия и право, свобода и развитие всех. Следование данным ценностям необходимо положить в основу модели управления персоналом государственной службы и только после этого подводить соответствующие положения, нормы и стандарты государственной
24 См.: Атаманчук Г.В. Там же. С. 238.
25
См. подробнее: Гапоненко А.Л. Управление знаниями. М., 2001; Карпачев В.С. Управление мыслительными процессами. М., 1998.
26 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы . . . С. 239.
службы. Служба нужна не ради еще одного государственного института, а для модернизации государственного аппарата, обновления его персонала и как источник для развития общества и каждого гражданина в нем.
В опубликованной монографии профессора Н. Казанцева, большое внимание уделено проблеме осмысления государственной службы, где доказательно, на наш взгляд, сформулированы краеугольные ее основания:
во-первых, государственная служба есть важнейшая составляющая публичного права, выражающего право народа как суверенного демократического государства на профессиональное ведение его государственных дел как общего дела всего народа;
во-вторых, государственная служба представляет собой самое существенное проявление административного права и само право народа на осуществление его Конституции, законов;
в-третих, государственная служба имеет административно-процессуальную правовую природу и, таким образом, олицетворяет собой юридическую процессуальную форму реализации административной компетенции государства, осуществляемую в форме деятельности государственных органов по реализации полномочий исполнения административных функций государства как функций, исполнение которых отличается бесспорным, несоревновательным порядком исполнения, иначе
27
функций и полномочий бесспорного производства .
Автором обозначен принципиально новый не только правовой (в контексте юридической науки), но философско-методологический подход деятельности государственной службы. Решение задачи формирования государственной службы невозможно без эффективного использования достижений указанных выше наук. Важно заимствовать из них различные социальные представления и методы.
27
См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. М., 1999. С. 16, 170-174, 306-312, 339.
В рамках становления системы государственной службы есть необходимость теоретического осмысления комплексной научной дисциплины - общей теории государственной службы. Содержанием предмета теории и организации современной государственной службы являются ее становление и формирование; особенности ее организации и функционирования в условиях радикальных общественных преобразований; опыт государства в разработке технологий и сами технологии реализации социально-экономических и других программ; поиск путей превращения государственной службы в эффективно действующий инструмент государственного управления; исследование отечественного и зарубежного опыта в сфере государственной службы.
В данном аспекте особое значение приобретает ряд инновационных идей. Прежде всего, это становление и развитие государственной службы как профессиональной деятельности и системы социальных институтов. Идеи о сущности и содержании службы, месте в ней управленческой деятельности, о характере потребностей общества в государственной службе, об их влиянии на решение вопросов открытости и закрытости ее системы, определения стратегических и тактических задач. Наряду с этим общая теория рассматривает вопросы влияния государственной службы на управление социально-экономическими процессами: подходы к решению задач, подготовка управленческих постановлений, контроль над выполнением принятых решений, роль системы информации и делопроизводства, влияние бюрократии и бюрократизма.
Общая теория государственной службы исследует общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования государственной службы. Такие отношения реализуются в деятельности служащих по выполнению функций государственного управления. Основу этих отношений составляют правовые, социальные и организационные нормы, правила, стандарты, традиции, определяющие поведение государственных служащих в процессе службы.
Представляется, что для осмысления правового становления государственной службы в России имеет место:
во-первых, сравнить, как организовано управление государственной
службой в западноевропейских странах (уровень, содержание, характер,
28
направления и т.д.) с тем, что имеется в России;
во-вторых, изучить, как законодательно определена государственная служба в передовых зарубежных государствах (ради чего она постоянно модернизируется) и что в этом аспекте реально сделано у нас в стране.
Это позволит сделать вывод о том, что подразумевается в большинстве развитых зарубежных странах под понятием государственной службы, как она связана с институтами демократии, чтобы на всех уровнях и во всех структурах государственного аппарата непременно осуществлялись и обеспечивались государственная политика, законодательство, права и свободы человека.
Как отмечают зарубежные исследователи, управление в новом XXI веке призвано: вмешиваться в исторические процессы с целью уменьшения вероятности того, что произойдет «плохое» и, увеличивая шансы «хорошего», возбуждать эволюционно-творческие процессы в обществе (а не статичное «устойчивое развитие»); активно осуществлять социальное строительство в соответствии с новыми условиями и ценностями, включая при необходимости созидательное разрушение (термин Шумпетера); принимать решения, определяющие дальнейшее развитие и будущее общества, используя при этом теорию вероятности; действовать во всех более сложных, порой необычных условиях; делать твердый, а порой, возможно, и трагический выбор в пользу определенных ценностей, отбрасывая при этом другие, которые в нынешних условиях и спорны, и нечетки, и претерпевают изменения; мобилизовать все силы на поддержку неизбежно болезненного конструктивного разрушения,
29
которого не удается избежать даже при самом благоприятном обороте дела .
28
См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник, М., 1999. С. 579-591.
29
См.: Государственная служба. Кадры на рубеже веков. Зарубежный опыт. М., 1998, № 3. С. 8-9.
В Великобритании, например, в отличие от других западноевропейских стран, где основные принципы деятельности государственных органов власти и государственной службы зафиксированы в конституциях, отсутствует «писаная» конституция и кодифицированное право. Конституция существует в
30
«абстрактном значении» как совокупность законов, прецедентов и конституционных соглашений, которые определяют порядок формирования и полномочия государственных органов власти, принципы взаимоотношений между государством и гражданами. При этом регулирование полномочий, порядок организации и деятельности государственных служащих относятся к предмету конституционного права. В Англии институт государственной службы имеет наименование «гражданская служба», а в законодательных, нормативных и правовых актах определение «государственный служащий» употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле под государственными служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, то есть служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т.п. При этом служащих публичного сектора называют, как правило, «должностными лицами», служащих министерств -«гражданскими служащими».
Правовой статус служащих публичного сектора определяется отдельными нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Гражданские служащие представляют собой служащих собственно министерств и ведомств и делятся на две крупные категории: промышленные и непромышленные. Первая охватывает гражданских служащих, работающих в производственной сфере -торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Условия службы этой категории лиц, порядок
30
См.: Конституционное право зарубежных государств: Учебник для вузов. М, 1999. С. 399.
их зачисления, увольнения, оплаты аналогичны условиям работы промышленных производств. Непромышленные гражданские служащие - это основная масса чиновников, делящихся на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Только эта категория служащих имеет право на получение государственной пенсии. Временные гражданские служащие принимаются на работу в упрощенном порядке, без конкурса, на определенный период времени и для выполнения конкретной работы.
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие в Великобритании разделены на следующие категории: высшие руководители (высшие политические и управленческие должности); главные специалисты (специалисты главных управлений), работники исполнительского
31
уровня; административно-обеспечивающий персонал .
Английская гражданская служба - это «карьерная» служба, однако в последние десятилетие наблюдается привлечение на службу менеджеров из частного сектора. Вопрос о расширении взаимообмена между гражданскими служащими и бизнес-предприятиями был поставлен в официальном порядке Комитетом Фултона. В министерство по делам гражданской службы с 1966 года была включена группа бизнесменов, в обязанности которой входило консультирование и подготовка рекомендаций. При этом существует правило, запрещающее высшим чиновникам министерств принимать без согласия правительства посты в частных компаниях в течение двух лет после ухода с гражданской службы.
Для государственных служащих действует шкала заработной платы, которая варьируется в зависимости от специфики выполняемой работы, и строится на основе гибкой прогрессии, исходя из подробной классификации служебной деятельности. Для высших чиновников установлена особая система
оплаты. Для всех категорий служащих применяется система фиксированных ежегодных надбавок. Основные нормы об оплате труда разрабатываются Казначейством, которое принимает специальные циркуляры. Служащим гарантируется пожизненная занятость, они освобождены от уплаты взносов в пенсионный фонд. Кроме того, для них существуют специальные правила, касающиеся ограничений в отношении занятий бизнесом, правила о порядке предоставления информации различным организациям.
Политические права государственных служащих в Великобритании содержатся в различных нормативных актах. Все правила исходят из того, что гражданская служба представляет собой «явление особого рода», характеризуется «особым корпоративным духом», «духом профессиональной
32
службы государству» . Профессиональная деятельность государственного служащего подразумевает некоторые ограничения гражданских свобод, и этот факт особо подчеркивается в документах. Ограничения в политической деятельности касаются выставления своей кандидатуры на выборах в парламент или местные органы власти, занятия ответственного поста в партийных политических организациях, публичных выступлений по спорным политическим вопросам, ведения избирательных кампаний от имени кандидата на выборы в парламент.
Отличительная черта английской административной системы -разделение политической и административной сфер. Поставленная в 70-е годы задача усиления технократического характера гражданской службы и введения «менеджерской модели» управления поставила вопрос о повышении и официальном признании политической роли высшего чиновничества. Как констатировал комитет Фултона (основной разработчик новой концепции гражданской службы), последняя должна работать «под политическим
33
руководством и на ней лежит обязанность политической подотчетности» .
32
См.: Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 157.
Комитет Фултона предложил ввести в министерствах комитеты по планированию политики.
В целом «менеджерская модель» государственной службы предполагала большую вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств и ведомств. Главное средство для достижения этой цели выражалось в усилении профессионализма и эффективности гражданской службы, которой должны были быть подчинены правила набора, условия прохождения службы, ее структура. В частности, намечалось создать возможности для привлечения талантливых людей «со стороны» - из бизнеса или науки - сразу на высокие посты в административной иерархии, без прохождения ими ступеней бюрократической лестницы, и тем самым сделать государственную службу менее замкнутой сферой.
С середины 80-х гг. правительство М. Тэтчер начало менять структуру и характер функционирования государственной службы в направлении внедрения рыночных принципов деятельности. В 1985 году в Великобритании была разработана программа «Следующие шаги»34. Главной целью реформы была разработка концепции «нового менеджеризма», то есть внедрения рыночных механизмов и стимулов в практику государственной службы. Все правительственные учреждения были разделены на две категории -политические, принимающие решения, и исполнительные, реализующие их. В результате реализации программы реформирования государственной службы правительству Великобритании удалось значительно уменьшить расходы на содержание аппарата, изменить корпоративную культуру службы, внедрить в деятельность служащих рыночные механизмы конкуренции, повысить качество государственных услуг и эффективность деятельности администрации.
Вместе с тем внедрение новой модели имело и негативные стороны. Была разрушена целостная система правительственных кадров, подорван престиж и
34 См. подробнее: Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М., 1999.
привлекательность государственной службы. Нанесен ущерб репутации государства как идеального работодателя, что привело к размыванию
35
этического кодекса служащих . Великобритания находится в поиске оптимальной модели государственной службы, ее реформирование продолжается и в настоящее время.
В Федеративной Республике Германии функционирует также карьерный тип государственной службы. Система государственной службы исторически возникла как отдельная от общества группа, имевшая с государством особые отношения личной преданности и верности. «Принцип верности» является краеугольным камнем формирования системы государственной службы Германии. Служащие в ФРГ рассматриваются как уравновешивающий, стабилизующий, аполитичный институт, который отстаивает интересы государства и народа.
Современная государственная служба Германии развивается на основе тех же принципов, что и в других западных странах. В целом, процесс реформ не подчиняется какому-то единому государственному плану. Реформирование службы в Германии происходит преимущественно эволюционным путем. В соответствии с Основным законом ФРГ (1949 г.), государственная служба (несмотря на федеративное устройство Германии), в землях и общинах регулируется федеральными законами с едиными принципами, включая систему оплаты труда. В Основном законе отмечается, что право государственной службы регулируется с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников36. Чиновники выполняют функции верховной власти. Они вступают в особые публично-правовые отношения, основанные на принципах верности.
Основной закон ФРГ содержит положения о структуре государственной службы. Выполнение властных полномочий на постоянной основе возлагается на работников, находящихся на службе и преданных государству. Закон
35 См.: Дикин Н, Уоли К. Государственная служба. Тенденции развития, зарубежный опыт. Выпуск 17. М., 1997. С. 50.
36 См.: Staats-und Verwaltungsorganisation in Deuntschland Muenchen - Bonn, 1994. S. 243.
разделяет государственных служащих на две группы: чиновников и лиц наемного труда (служащих и рабочих).
Общий закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих: нижний уровень службы (простая служба); средний уровень службы (средняя служба); повышенный уровень службы (ответственная служба); высший уровень службы (высшая служба).
В целом, государственными служащими в Германии являются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, учителя, преподаватели высших учебных заведений, военнослужащие, работники почт, железной дороги, государственных банков и др. По принципу подчинения они подразделяются на федеральных, состоящих в непосредственном подчинении федерации, чиновников земли и чиновников общины. Выделяются также три основные категории служащих: назначенные на испытательный срок (их могут уволить в любой момент), назначенные временно (бургомистры,
37
военнослужащие), назначенные пожизненно .
Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех уровней системой званий и чинов, едиными правилами прохождения службы, перечнями прав, обязанностей, ограничений и гарантий, пенсионного обеспечения и оплаты труда. Законодательство ФРГ подробно регламентирует государственную службу и прохождение службы в целом. В соответствии с Основным законом, претенденты подбираются с учетом способностей выполнять соответствующую работу и с учетом уровня профессиональной подготовки. Принцип карьеры устанавливает требование к уровню образования претендентов на занятие должностей низшего, среднего, высокого и высшего ранга.
37
37 См. подробнее: Ноздрачев А. Государственная служба (законодательный опыт Германии). Советская юстиция. № 16. 1993.
Характерной чертой для Германии является особая для государственных
38
служащих регламентация служебно-правовых отношений . Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту, на служебные наименования, которые устанавливаются президентом или уполномоченными лицами, на присвоение государством званий и ученых степеней. Законодательством ФРГ предусматривается право государственных служащих на должностной оклад. Размер окладов приведен в Федеральном законе об оплате и состоит из основного оклада, местной доплаты, в определенных случаях должностных надбавок, а также прочих дополнительных выплат. Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.
Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является принцип «содержания» - один из основных принципов статуса чиновника. Государство должно заботиться о благе служащего и благе его семьи, оказывать помощь и защищать его в период трудовой деятельности. Фактически государство платит не за труд служащего, оно оплачивает его
39
функцию . Оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она призвана обеспечить работнику возможность полностью посвятить себя своей работе, поскольку в Германии только независимый с финансовой точки зрения служащий может самоотверженно работать на государство.
Общее руководство государственной службой ФРГ осуществляется Федеральным комитетом по кадрам. Основной принцип деятельности Комитета - независимость, что определяется порядком назначения его членов. Комитет оказывает содействие в подготовке общих законов о вопросах публичной службы; готовит положения относительно приема на службу, предписания об уровне образования; рассматривает жалобы чиновников; отбирает
38
См.: Государственная служба (комплексный подход) ... С. 243.
39
См.: Литвинцева Е. Государственная служба в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2004. С. 63.
претендентов на занятие государственных должностей. Комитет состоит из семи постоянных и семи замещающих членов. Постоянными членами являются председатель Федеральной счетной палаты (председатель Комитета) и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные пять постоянных членов Комитета и их заместители назначаются федеральным президентом по представлению министра внутренних дел на четыре года. Обязательным при этом является представительство в Комитете ведущих профсоюзных организаций.
Растущая европейская интеграция во все большей степени определяет перспективы развития немецкой государственной службы. Поскольку престиж и эффективность деятельности чиновников в Германии весьма высоки, постольку проблема модернизации системы государственной службы стоит не так остро. Однако становление объединенной Европы, возрастание деятельности межгосударственных управленческих структур постепенно меняют облик государственной службы ФРГ. Трансформируются задачи государственной службы, растет понимание того, что устойчивое развитие экономики и общества, повышение конкурентоспособности Германии на мировом рынке зависит от возможности государства обеспечить разветвленную «управленческую структуру»40. При ограничении финансовых ресурсов государства, для поднятия эффективности работы государственной службы, ключевым критерием становится ориентация государственного управления на предоставление услуг потребителям. В связи с этим предполагается организация системы «сервиса для граждан», которая касалась бы транспорта, здравоохранения, социального управления, организация «государства услуг современного индустриального общества», где будет соблюдаться приоритет
41
социальных задач государства .
40 См.: Булл Х. Состояние государственной службы в Германии. Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск 17. М., 1997. С. 41-46.
41 См. подробнее: Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: организация сервиса для граждан. Региональное управление. Зарубежный опыт. М., 1993.
Федеральными органами управления разрабатывается комплекс мер по упрощению процесса управления и судопроизводства. Одним из приоритетных требований к государственной службе остается обеспечение ясности принимаемых решений для общества. Усиливается внимание к повышению квалификации руководящих кадров, проводятся специальные обучающие семинары для руководителей ведомств и подразделений с целью конкретного обучения новым методам работы по разъяснению цели деятельности в новых условиях. Поднимаются вопросы о реорганизации структуры государственного управления42. Вместе с тем в Германии процесс реформ не носит какого-то единого государственного плана, во многом все «перестроечные» процессы идут «снизу» и носят неизменно, как было указано выше, эволюционный характер.
Французская модель организации государственной службы в соответствии с доминирующей легалистской правовой традицией отличается тщательно разработанным законодательством, регулирующим государственную службу. Принципы организации жизнедеятельности и функционирования государственных органов были заимствованы и развиты средневековыми французскими легистами43. Суть французской государственной службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, главными принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность государству.
Система организации государственной службы во Франции получила название «системы карьеры» или «системы закрытой государственной службы». Эта система применяется в большинстве европейских стран, в Японии и в ряде стран третьего мира (Марокко). Концепция карьеры во Французской Республике имеет серьезное идеологическое обоснование: она
См. подробнее: Боллинг М, Хессе ИИ. Новые организационные структуры руководства управлением. Государственная служба. Исполнительная власть: структуры, функции. Зарубежный опыт. Выпуск 16. М., 1996.
43 См.: Государственная служба (комплексный подход) ... С. 207.
основана на понимании государственной службы как специфичной профессии, требующей полной отдачи в служении государству, где карьера характеризуется гарантией занятости для служащих и профессиональной мобильностью на все время прохождения службы44.
Французское законодательство достаточно полно регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы, базовые положения закреплены в Конституции 1988 года, в том числе и разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых к чиновникам45. Правовой основой организации и функционирования государственной службы Франции является «Общий статут публичной службы», который включает в себя четыре закона, регламентирующих права и обязанности чиновников, государственную публичную службу, местную публичную службу, положения статута о государственной медицинской службе.
Законодательство Франции проводит различие между государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия «государственный служащий». Закон определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов. Правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Государственными служащими считаются лица, принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственные учреждения, но положение которых регулируется нормами частного права (например, органы социального обеспечения); лица, работающие на государственных предприятиях (в Национальной компании железных дорог Эр-Франс и т.п.). В целом, служащий во Франции - это «лицо,
44 См.: подробнее Балаж И. Французская система государственной службы. Государственная служба. Кадровая политика. Зарубежный опыт. Выпуск 2. М., 1995.
45 См. подробнее: Государственная служба и государственные служащие во Франции. М.: Посольство Франции в Москве, 1994.
которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администраций, служб или административных публичных
46
учреждений государства или местных коллективов» .
Правовое положение чиновников характеризуется включением на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующей его рангу в административной иерархии. Временные служащие, стажеры, а также служащие публичных служб промышленного или торгового характера, за исключением директоров и бухгалтеров, не рассматриваются в качестве чиновников. Основным критерием организационной структуры является уровень квалификации служащих, она является единой для всех административных учреждений. Элементом структуры является совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. В зависимости от выполняемых функций и условий
47
приема служащие подразделяются на три основные категории: «А», «В», «С» . Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций: категория «А» объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем образовании и исполняющих функции по руководству и разработке концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена. Чиновники категории «В» занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом. Категория «С» соответствуют практической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.
Как правило, вся карьера французского чиновника проходит в рамках одной категории. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады, входящих в нее чиновников. При назначении на должность чиновнику
46 См.: Общие сведения об административном праве Франции. М.: Посольство Франции в Москве, 1993. С.131.
47 См.: Там же. С. 132.
присваивается соответствующий чин (класс) - звание, которое дает его обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, чиновник продвигается по службе путем занятия определенной ступени и повышения в чине. Законодательство Франции установило единый табель классификации персонала, должностей и чинов, как для центральной государственной службы, так и для местной. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную с сохранением своего должностного положения.
Важнейшим принципом государственной службы во Франции является конкурс. Существует три основных вида проведения конкурсов: «внешний» -для лиц, имеющих определенные дипломы; «внутренний» - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Законодательство определяет конкурс как способ распределения
48
ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок . Конкурс проводит независимый коллегиальный орган - жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для последующего назначения на должности. Характерно, что жюри дает лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера, лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде.
Принцип конкурсного отбора является основным во французской государственной службе, но не единственным. Внеконкурсные процедуры набора персонала включают использование списков пригодности, проведение
профессиональных экзаменов, и даже произвольный отбор. Декрет от 1985 года определяет перечень высших должностей, назначение на которые производится по решению правительства. Это политические должности, они включают в себя должности генерального секретаря правительства, директора центральной администрации, префекта, посла и прочие. Лицо, назначенное по политическим основаниям, не приобретает статус чиновника, в случае изменения политической ситуации он покидает свою должность. Продвижение чиновника может быть прервано до того, как его служба государству завершена. Это может произойти в случае болезни или получения образования, и носит название «резервирования службы»49. Резервирование службы происходит и тогда, когда работник временно уходит в частное предпринимательство. Чиновник находится в резерве, лишается жалования, стажа работы, но сохраняет право на восстановление своего положения в прежнем статусе. Если по истечении срока резервирования он трижды отказался от предложенных должностей, то, с согласия паритетной административной комиссии, он может быть уволен с должности. На этот случай существуют четко проработанные административные процедуры.
Согласно концепции французской государственной службы, карьера чиновника не должна прекращаться до того времени, пока он не получил права на пенсию. Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалования (7%) и дотаций государства.
За последние годы модернизация французской государственной службы вызвана необходимостью обновления деятельности государственных служащих. Это обусловлено различными причинами: усиление мирового соперничества, вынуждающее страны оптимально использовать государственные ресурсы, в том числе затраты на содержание государственной службы; изменение роли государства, возникновение других субъектов власти (общеевропейские органы управления); активизация деятельности институтов гражданского общества и их участие в управлении. Основная цель
реформирования была обозначена в установлении новых отношений между государством и его гражданами, основанных на доверии и введении новой практики принятия решений в государственных органах.
В ходе реформирования государственной службы во Франции изменилась и ее концепция. Главная идея реформы в области административного устройства заключалась в четком разделении «стратегических» функций и должностей, охватывающих центральный аппарат, и «оперативных» исполнительских функций, которые возлагаются на периферийные структуры (децентрализация службы, государственные предприятия) и даже на партнеров из частного сектора50. Акцент сделан на том, что центральный аппарат не должен заниматься вопросами менеджмента или предоставления услуг. За них должны отвечать оперативные службы.
Таким образом, основная идея реформирования государственной службы является отражением общей тенденции развития государственного аппарата во всех странах Запада. В отличие от Великобритании, где процесс создания децентрализованных служб начался в 70-е годы, во Франции лишь в 90-е годы пришли к пониманию необходимости создания подобной структуры государственной службы. Реформой предусматривается активное делегирование обязанностей, перераспределение функций и компетенций, а также предоставление децентрализованным службам большей свободы в управлении и использование своей прибыли. По утверждению иностранных исследователей, во Франции государство руководствуется логикой сотрудничества партнеров как наиболее эффективного инструмента деятельности. Некоторые государственные служащие приватизируются, т.е не перестают находиться под контролем государства, переходят на рыночные
См.: Новейшая концепция государственной службы. Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зарубежный опыт. Выпуск 16. М., 1996. С. 8182.
методы работы51. Здесь, как и Великобритании, идет процесс разделения стратегических и оперативных функций государственной деятельности.
Модернизация во Франции нашла свое законодательное оформление. Закон 1992 года утвердил принцип децентрализации распределения управленческих полномочий. Модернизация государственной службы стала одной из приоритетных задач Генеральной дирекции государственного управления. Патронаж над реформированием взял сам премьер-министр, который превратил эту задачу в одну из основных для правительства. Руководителям учреждений было рекомендовано использовать систему менеджмента, больше внимания уделять управленческой культуре. Изменилась шкала заработной платы и квалификационной сетки. Руководителям стали разрешать пересматривать вознаграждение чиновников за их успешное продвижение по службе и эффективную деятельность.
Анализируя основные направления становления государственной службы в развитых странах Запада, ряд российских исследователей справедливо, на наш взгляд, выделяют следующие тенденции ее развития: формирование гибких и эффективных систем управления, способных легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющих чиновникам большую свободу действий; повышение открытости государственной службы, в частности, расширение возможностей для доступа граждан, общественных организаций к процессу работы государственных органов, усиление требований к повышению этичности деятельности служащих; разработку идей «New Public Management», основанных на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов менеджмента; равнение на качество государственного управления и на предоставление услуг гражданам; внедрение технологий контрактной системы в государственном управлении, передача части функций государства общественным и частным организациям;
51 См. подробнее: Пиганьоль Р. Политика модернизации государственной службы во Франции. Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск 8. М., 1995.
внедрение принципов рыночной идеологии; реформирование финансовой системы государственной службы с ориентацией на внедрение механизмов самоокупаемости и самофинансирования; актуализацию значения личностных факторов служебной деятельности52.
В то же время, зарубежными исследователями вскрываются и кардинальные недостатки в западноевропейской государственной службе: отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, растущее недоверие общества к чиновникам и институтам государства; организационная и коллективная безответственность; бюрократический централизм, «ритуальное» следование букве закона. Сегодня во многих странах растет понимание того, что тенденция глобализации, осуществление изменений в мировых и в национально-государственных интересах требует кардинальных реформаций в структурах и функциях государственной службы. Все чаще в странах Запада звучат доводы о необходимости выражения государственной службой «общественного интереса», который должен определять всю деятельность правительственных органов и ассоциироваться с контролем со
53
стороны общества за действиями чиновников .
Тем не менее государственная служба в западноевропейских странах рассматривается как важный инструмент социальных реформ, инициатор инноваций в системе современного государственного управления. Государственные органы власти выступают не антиподом гражданского общества, а наоборот, становятся основными его партнерами. В организации управления государственной службы развитых стран Запада, всегда прослеживается присутствие элементов рационализма в принятии управленческих решений, действий и постоянное формирование интеллектуального ядра в государственном аппарате, внутри всех его структур, а в среде его руководителей и государственных служащих активную и инициативную управленческую позицию.
52
См.: Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах . . . С. 17-18.
53 См.: Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зарубежный
опыт. Выпуск №16. М., 1997. С. 5.
Представляется, что современному российскому обществу необходимо такое государственное управление, при котором в его системе с пользой будет применяться современная научная мысль, принят творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления и будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными запросами и где управление будет служить интересам общества и продвигать его развитие.
При этом подобный уровень государственного управления должен отличаться следующими характерными чертами:
- учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора (в данном пространстве и времени), динамики и тенденций их изменений;
- ориентацией государственной политики с использованием наиболее прогрессивных, зарекомендованных в мировой практике и применимых в российской ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей;
- тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, поддержанием подготовленности и динамики персонала управления на уровне научного общественного знания;
- восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем (технологий);
- гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимодействий, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения, исходящих из него управляющих воздействий .
Социальная эффективность государственного управления, выделенная по видам в свое время некоторыми российскими исследователями56, и сегодня подтверждается своей актуальностью, пригодностью и достаточностью. Это
54 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы ... С. 202-203.
56 См. подробнее: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного
управления. М., 1997.
общая социальная эффективность, раскрывающая результаты функционирования системы (то есть совокупности государственных органов и управляемых ими объектов) государственного управления; специальная социальная эффективность, характеризующая состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами; конкретная социальная эффективность, отражающая деятельность каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия и отношения.
Эффективность функционирования российской государственной службы видится в использовании позитивных элементов и технологий государственно-служебной деятельности отдельных государственных органов, должностных лиц и служащих западноевропейских стран.
В принятом Россией Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принципиальными «новшествами» основных его положений и инновационных идей, в частности, взятых на вооружение у стран Запада с учетом развития их административных систем, являются появившиеся возможности предоставления государственному служащему (с разрешения соответствующего вышестоящего руководства) получения дополнительного дохода за осуществление иной, не связанной с выполнением обязанностей государственной службы, деятельности, при условии, что данная деятельность по своей сути не будет являться предпринимательской (ст.ст. 12 и 14 Федерального закона).
Помимо ограничений, связанных с гражданской службой (ст. 16 Федерального закона) введено понятие «запреты, связанные с гражданской службой». В частности, запрещение гражданскому служащему допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решение вышестоящего государственного органа либо
органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
Кроме того, запреты предусмотрены не только во время замещения должности гражданского служащего, но и после его увольнения с гражданской службы: «гражданин не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также замещать в течение двух лет должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности» (ст. 17 Федерального закона).
Законодательно закреплены комиссии, создаваемые государственными органами по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (ст. 19 Федерального закона).
Введено обязательство, предусматривающее гражданскому служащему предоставлять непосредственно представителю нанимателя сведений о получаемых им доходах и принадлежащих ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, а также об обязательствах имущественного характера (ст. 20 Федерального закона).
Регламентировано поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы, которая осуществляется по результатам конкурса. При этом конкурсная комиссия образуется правовым актом соответствующего государственного органа, а Положение о конкурсе, определяющее порядок и условие его проведения, утверждаются Указом Президента Российской Федерации. Законодательно определены случаи, в которых такой конкурс не проводится - при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий
«руководители» и «помощники» и при заключении срочного служебного контракта (ст. 22 Федерального закона). Введена градация государственных должностей на руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов.
Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего Российской Федерации теперь может осуществляться в соответствии с актом о назначении на должность, то есть приказом, и со служебным контрактом, заключаемым в письменной форме и устанавливающим права и обязанности сторон (ст.ст. 13 и 24 Федерального закона). Утвержден порядок и условия проведения аттестации гражданских служащих, а также сдачи ими квалификационных экзаменов (подтверждение профессионального уровня) аттестационной комиссии, сформированной на основании правового акта соответствующего государственного органа (ст.ст. 48 и 49 Федерального закона).
Это далеко не полный перечень инноваций и позитивных элементов, в том числе заимствованных в государственно-служебной деятельности служащих западноевропейских стран, которые в определенной степени были законодателем учтены при разработке Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В данном случае мы не ставили своей целью проведение комплексного сравнительного анализа. Их изучение и сравнение - деятельность дальнейших научных исследований.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации в 2001 году, в качестве основополагающих принципов функционирования государственной службы были определены такие направления, как служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытость и подконтрольность гражданскому обществу, этичность поведения государственного служащего.
Решение поставленных задач Президентом Российской Федерации по повышению эффективности уровня управления с учетом анализа и оценки деятельности отдельных государственных органов и их руководителей видится комплексной и требует усилий не только от тех лиц, кто действует в рамках государственной службы. Определяющее место здесь принадлежит политической системе российского общества, которая призвана воспитать, обучить и на конкурсной основе допустить к государственной службе людей с высокими личностными, духовными и профессионально-административными качествами. Думается, что исключительную роль здесь должна сыграть общеобразовательная система, в которой надо формировать понимание значения современного государственного управления не только для страны в целом, но и для каждого гражданина в отдельности.
Становление, укрепление и дальнейшее развитие государственной службы в России видится в рамках и взаимосвязи с модернизацией государственного аппарата, усилением его интеллектуального потенциала, развития оптимального управленческого уровня, а также разработкой и принятием федеральными органами исполнительной власти соответствующей нормативной правовой документации, с целью эффективного функционирования Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Это позволит значительно повысить правовой и социальный статус гражданских государственных служащих, поднять их авторитет в государственной и общественной жизни страны и как следствие, эффективно решать поставленные государством задачи.
