CC BY
59
УДК 336.132.11 Хомяк Мирослав Степанович,
канд. екон. наук
Ушверситет державно! фокально! служби Украши, Iрпiнь
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧН1 АСПЕКТИ СТВОРЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОСТОРУ РЕГ1ОН1В
МАКРОЕКОНОМ1ЧН1 ТА РЕГ1ОНАЛЬН1 ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ПРОМИСЛОВОСТ1
Формування бюджетного простору е домшуючою особливютю мюцевих фь нанс1в кра'н св1ту. Воно використовуеться для забезпечення доходами бюджету ви-датюв, необхщних на р1зних р1внях м1с-цевих оргашв влади. Ефективний бюд-жетний проспр також може вважатись д1евим шструментом досягнення нащо-нальних, регюнальних та мюцевих цшей, зокрема, розвитку промисловосп. Сукуп-нють шструмент1в бюджетного простору створюе стимули для нащональних, регь ональних (за наявносп) та мюцевих оргашв влади, яю впливають на фюкальний менеджмент, макроеконом1чну стабшь-нють, ефектившсть розподшу ресурав, розвиток промисловосп та постачання суспшьних послуг.
Проблематику фюкального та бюджетного простору дослщжують в1тчизня-ш та заруб1жш вчеш. Л. Бенч та М. Кор-нацька [1] висв1тлюють особливосп бор-гово! пол1тики Украши у посткризовому перюд1 з виокремленням потенщалу бор-гових фшанав як д1евого шструменту забезпечення фшансово'! стабшьносп та стшкого економ1чного зростання. А. Гриценко [2] визначае засади шституцшно'! арх1тектошки бюджетно-монетарного простору та 11 структурш елементи. У роботах Т. Сфименко [3; 4] висв1тлено взаемозв'язок формування фюкального простору та модершзацп шститупв державного управлшня; концептуально-методичш засади дослщжень фюкального
простору, а також напрями вдосконален-ня фюкальних норм 1 правил задля тд-вищення ефективносп використання суспшьних фшансових ресурав. А. Майба [5] та Р. Пюнтювський [6] визначають сутшсть 1 мехашзм фшансово-податко-вого регулювання та його наслщюв для економши, зокрема, напрями використання фокального простору. В. Усик [7] розглядае поняття фюкального простору, встановлюючи вщмшносп у св1товому 1 в1тчизняному визначенш його меж. У працях I. Чугунова та Л. Лисяка [8-9] ви-значаеться економ1чна сутшсть бюджет-но1 системи та формування бюджетно1 стратегл з позицш шституцшного пщхо-ду, дослщжуеться шституцшна модель бюджетно! пол1тики й шституцшш засади розвитку фшансово-бюджетних вщно-син. Серед заруб1жних учених можна вщзначити Ч. Маклюре [19], А. Шаха [24-26] та А. Шика [23], як дослщжують теоретичш та методолопчш аспекти ф1с-кальних вщносин держави й регюшв. М. Марсель анал1зуе основш принципи бю-джетування у фюкальному простор! у кранах ОЕСР. Засади фюкально'! децент-рал1зацп, як функцп уряду в розр1з1 окре-мих кра'н розглядаються у працях Л. де Мелло [14], Р. Масгрейва [20], Дж. Спг-лща [11; 27] та ш.
Проте у значнш частиш в1тчизня-них дослщжень придшено бшьшу увагу фюкальному простору, тод1 як окрем1 аспекти створення бюджетного простору,
© М.С. Хомяк, 2016
Економта промисловостi Экономика промышленности
особливо в региональному po3pi3i, розг-лянуто недостатньо.
Метою дано'1 статп е визначення теоретичних засад створення бюджетного простору репошв у контекстi фюкально'1 децентралiзащi та дослiдження основних шструменпв фiнансових вiдносин мiж органами влади рiзних рiвнiв у рамках бюджетного простору.
Протягом багатьох десятил^ь проблема взаемоввдносин мiж рiзними рiвня-ми суспшьно'1 (державно!) влади була ключовим елементом теорп фiскального федералiзму [11; 21].
Ця теорiя зародилась у федеральних кранах, проте з часом, унаслвдок актив-них процесiв децентралiзацii, ii почали застосовувати для аналiзу суспшьних фiнансiв унiтарних краш. З економiчноi точки зору значна частина систем сустльних фшанав мае в основi федеральну (децентралiзовану) природу, оскшьки вони базуються на кiлькох рiвнях органiв влади, що надають суспшьш послуги. Мiсцевi рiвнi мiстять територiальнi орга-ни самоврядування, за якими конститу-цiйно закрiплена певна автономiя та фь нансова незалежнiсть.
Дж. Опглщ значно розширив те-ор^ фюкально'1 полiтики для декiлькох рiвнiв влади, зокрема в контекстi пере-розподшу, ринково'1 ефективностi та не-надiйностi (unreliability) [27].
У вщносинах мiж центральними та мiсцевими органами влади в рамках бюджетного простору головними проблем-ними точками (сферами) е розподш дохо-дiв бюджету, трансферти з державного бюджету до мюцевих, а також рiвень за-боргованост мiсцевих бюджетсв.
Теоретичнi засади формування бюджетного простору в рамках фюкально'1 децентралiзацii наведено у класичнiй роботi Р. Масгрейва The Theory of Public Finance [20], який припустив, що концептуально функцп уряду слщ роздiлити на 3 «гшки» (branches): макроекономiчна ста-
бiлiзацiя (macroeconomic stabilization), перерозподш доходу (income redistribution) та розподш ресурав (resource allocation).
MaKpoeKOHOMi4Ha стабiлiзацiя, як функщя держави, полягае в тому, щоб забезпечити досягнення високого рiвня зайнятосп та стабiльностi цiн; перерозподш доходiв - досягти справедливого розподшення (equitable distribution) дохо-дiв; розподш ресурав - побачити, що ресурси використовуються ефективно.
Такий концептуальний розподш функцш держави дозволяе поглибити вивчення процесу розподшу податкових надходжень, визначаючи, яка iз вказаних трьох функцш найбшьше пiдходить для певного рiвня влади.
Розглянемо цi функцп бшьш детально.
Функцiя макроекономiчноï стабь лiзацiï «тдтримка високого рiвня зайнятосп та цiновоï стабшьносп» зазвичай належить до компетенцп центрального органу влади. Це ршення е правильним через ряд причин. По-перше, мiсцева влада не здатна впливати на макроеконо-мiчнi умови. Друга проблема полягае в обмеженш можливостi брати кредити. Навт якщо мiсцева влада мала можли-вiсть i стимули для виконання стабшза-цiйноï функцп, вона стикнулася б iз проблемою реалiзацiï полiтики «дефшитного фшансування» (deficit financing) (операцп уряду, здiйснюванi за рахунок розмщен-ня нових державних зобов'язань), що часто е необхвдною для здшснення поль тики економiчного зростання (expansionary policy), нав^ь попри те, що така пол^ика тдтримуеться центральною владою. Коли центральний уряд тдтри-муе прийняття мiсцевими урядами борго-вих зобов'язань (borrowing), результатом часто е загальна безвщповщальна пове-дiнка (irresponsible behavior), що, у свою чергу, загрожуе макроекономiчнiй ста-бiльностi.
EmucMim npcMumceccmi Economy of Industry
Найчаспше зус^чаеться думка, що серед податюв одним Ï3 найсильнiших стабiлiзуючих шструменпв е податок на дохiд корпорацш (corporate income tax), а також прогресивний iндивiдуальний податок на дохщ (progressive individual income tax). Перший - оскшьки прибуток коливаеться бшьшою мiрою, нiж загальш економiчнi умови, а другий - унаслщок стабiлiзацiйних ефектiв диференцшова-них ставок (включаючи суми, що не тд-лягають оподаткуванню).
Цей висновок припускае, що адмь нiстрування зазначених типiв податюв мае належати до компетенцп центрального уряду. Проте це не означае, що мюцева влада повинна вщмовитися вщ оподатку-вання корпоративного чи шдивщуального доходу; такi податки можуть мати переваги, яю нейтралiзують недолiки, створенi циклiчним коливанням доходiв. Також треба врахувати, що мюцевш владi слiд вiддавати перевагу податку на доходи корпорацш лише за умови недоступности шших альтернативних варiантiв. При цьому доступ до доходiв з боку мсцево'1" влади, отриманих вiд таких податкiв, мае бути тд жорстким контролем.
Цикшчш коливання у необхiдних сумах доходiв i видаткiв створюють про-блеми навт для мюцево'1' влади, яка не прагне впроваджувати стабшзацшну пол^ику. Якщо мiсцева влада не здатна ш впливати на макроекономiчнi умови, ш ефективно впливати на коливання в доходах, ш доцшьно бiльшою мiрою поклада-тися на дохщ вщ оподаткування спожи-вання, зокрема вщ стягнення податкiв на продаж, акцизiв i податкiв на власшсть (майно).
Функцiя розподiлу доходiв також зазвичай асоцiюеться з центральними органами влади та належить до ïx компетенцп. Доцiльнiсть цього пояснюеться такими мiркуваннями. По-перше, спроби мюцево'1' влади щодо розподiлу доxодiв можуть виявитись неуспiшними, а отже,
призвести до викривлення географiчного розмщення економiчних pecypciB.
Прогресивне оподаткування, метою якого е перекладання податкового тягаря на багатих (soak the rich), може спричи-нити вщплив капiталiв i заможних оciб. У цьому випадку прогресивне оподаткування на практищ перетворюеться на ре-гресивне. Наприклад, у довгостроковому пepiодi може вщбуватися перекладання податкiв на майно, що стягуються з мобь льного катталу мicцeвою владою, на не-мобiльнi фактори виробництва, зокрема, землю, часпше, нiж на влаcникiв майна.
Протилежна проблема постае у cфepi витрат: виплата тpанcфepтiв iз боку мсцево"1 влади може призвести до м^а-цп у регюн незаможних верств населен-ня, що, у свою чергу, може спричинити скорочення тако"1 полiтики.
Слiд зазначити, що тeоpiя переваж-но спираеться на мобшьшсть фактоpiв виробництва. Проте мобiльнicть може виявитись меншою за зазвичай передба-чену внаслщок таких причин. Модел^ що передбачають мобiльнicть людей, можуть спрацьовувати по^зному в piзних кра'-нах, залежно вiд piвня осв^и, ii доступ-ноcтi, а також вщ характеру ciмeйних цiнноcтeй. Якщо пол^ика мсцево"1 влади щодо населення мае дискримшацшний характер, то це, найшвидше, призведе до зростання м^ацл. Також у кра'нах iз пepeхiдною економшою piвeнь забезпе-чeноcтi житлом i ринок нepyхомоcтi е менш розвиненими, що так само обмежуе мiгpацiю в межах краши. За подiбних умов доцшьно надавати мюцевш владi у cфepi пepepозподiлy доходiв бiльших по-вноважень, анiж це передбачаеться у мо-дeлi Р. Масгрейва.
Навт якщо мicцeвe оподаткування досягае певних цшей пepepозподiлy, на мicцeвих piвнях можуть мати мicцe мiж-оcобовi нepiвноcтi (interpersonal inequalities). 1х виpiшeння потребуе викори-стання заcобiв нащонально"1 полiтики. У певних випадках для згладжування нepiв-
Економта npoMurnoeocmi Экономика промышленности
ностей у величин доходiв замiсть подат-кiв i/або трансфертiв окремим особам бувае краще використовувати мiждержав-н (intergovernmental) гранти.
Податковими iнструментами, що за-звичай застосовуються задля скорочення рiзницi в доходах, е податок на доходи корпорацш (corporate income tax) та про-гресивш податки на доходи фiзичних оаб (progressive individual income taxes).
Проте використання цих податкiв на мюцевому рiвнi не дозволяе досягати визначених цiлей перерозподiлу доходiв, а також призводить до викривлення гео-графiчного розподiлу ресурсiв. Тому за-значеш два типи податкiв доцiльно засто-совувати суто на нацiональному рiвнi. Втiм це не означае, що при використант податку на доходи фiзичних осiб на наць ональному рiвнi з метою стабшзацп мю-цева влада не може використовувати про-порцiйнi податки на доходи фiзичних осiб.
Третьою функцiею уряду е ефектив-ний розподiл ресурсiв. Стосовно не'1 Р. Масгрейв аргументуе, що пол^ика мю-цево'1 влади мае бути рiзноманiтною зад-ля врахування вподобань мюцевого на-селення. Децентралiзацiя оподаткування та купiвельноi спроможностi (spending power) дозволяе мсцевш владi адаптува-ти схеми вiдповiдно до вимог 1'х електо-рату, що призводить до зростання ефек-тивностi за рахунок кращо'1 обiзнаностi м^^во!' влади про потреби мюцевого населення, тж центрального уряду [19, с. 1-5].
Суспшьш фiнанси значно вiдрiзня-ються залежно вщ рiвня влади через низку причин.
По-перше, щодо мобшзацп доходiв: для ефективностi баз оподаткування та легкого адмшютрування мiсцевою вла-дою вони мають бути вузькими та 1'х мае бути небагато [12]. Неподатковi надхо-дження (платежi за природокористуван-ня, роялтi, рента тощо) мають бути обме-
женими з точки зору масштабу та генеру-вання доходiв.
Мiсцевi бази оподаткування е вузькими внаслщок можливостi перемiщення податюв, екстерналiй у процесi забезпе-чення суспшьними товарами, мобiльностi факторiв виробництва та наявносп еко-номiк масштабу. У результат^ якщо мю-цева влада стае важливим постачальни-ком суспшьних благ i послуг, органам влади вищого рiвня слiд видшяти части-ну сво'х доходiв органам влади нижчого рiвня задля покриття розривiв мiж доходами та видатками на мюцевому рiвнi.
По-друге, щодо регулювання видат-кiв. Бюджети мають бути якомога бшьш збалансованими, а видатки на мюцях е обмеженими, що можливо шляхом мобь лiзацii доходiв на мiсцевому рiвнi та вертикального i горизонтального 1'х розпо-дiлу.
Отже, оптимальний обсяг повнова-жень мiсцевоi влади визначаеться на засадах податково! ефективносп (ефектив-ностi бюджетного простору) шляхом роз-ширення податкових баз, що управляють-ся краще цими органами влади, та готов-тстю органiв влади вищого рiвня пере-давати функцii здiйснення видаткiв (expenditure functions) мюцевим органам влади за умови, що таке фшансування може потребувати розширеного розподшу до-ходiв.
Важливий висновок iз вищезазна-ченого полягае в тому, що склад доходiв мiсцевих бюджепв вiдiграе ключову роль у визначент рiвня автономностi мiсцевоi влади при регулювант видаткiв.
Наприклад, мобiлiзацiя доходiв на мiсцевому рiвнi стимулюеться, якщо мю-цева влада контролюе важливi бази оподаткування. Це надае ш бiльшоi свободи дiй у використант таких ресурав i 1х регулюваннi з урахуванням потреб мюце-вого населення.
У випадку, коли влада покладаеться на горизонтальний чи вертикальний роз-подш доходiв iз метою фiнансування мiс-
EKonaMim npauumoeocmi Economy of Industry
цевих видатюв, умовний характер того, як щ фонди (доходи) будуть витрачеш мюцевою владою, зменшуе автономнiсть мюцевох влади у прийняттi рiшень стосо-вно регулювання бюджетного простору. У цьому разi фiскальна децентралiзацiя може бути дещо бiльшою за делегування повноважень: мюцева влада мае право здшснювати витрати, проте вона обме-жена у визначеннi того, як щ фонди буде витрачено. Вигода делегування повноважень у регулюванш витратами полягае в тому, що таке делегування пщвищуе про-зорють i пiдзвiтнiсть у наданш суспшь-них послуг платникам податюв. Також це делегування повноважень у сферi розпо-дiлу та здшснення видаткiв у рамках бюджетного простору бшьшою мiрою вщо-бражае штереси не мiсцевих, а централь-них органiв влади, тому потреби мюцево-го населення можуть бути i не врахованi повною мiрою. Автономiя у прийнятп рiшень щодо розподшу доходiв дозволяе мiсцевiй владi враховувати потреби мю-цевих платниюв податкiв за умови децен-тралiзацii ресурсiв i процесу прийняття ршень. Слiд зазначити, що брак делего-ваних повноважень може також призвес-ти до додаткових проблем. По-перше, може зменшитись прагнення мюцевох влади до ефективного управлiння фондами та послабитись координащя мiж рiв-нями влади у кршш. По-друге, якщо е розбiжнiсть мiж преференщями щодо витрат, отримувач може використовувати пайовi фонди (shared funds) задля фшан-сування видаткiв, що скорочуе корисшсть донора цих фондiв. Особливо важливим це е на горизонтальному рiвнi, коли окремi реципiенти використовують пайо-вi фонди для фшансування видаткiв, що викликають негативнi екстерналп, i ма-ють рiзнi преференцп стосовно 1'х витрат. Умовний розподш податкових надхо-джень (tax-sharing) i децентралiзацiя до-зволяють забезпечити постачання суст-льних послуг iз нижними операцшними
витратами, а також скорочення ризику free-riding.
По-трете, незважаючи на появу за-вдяки фюкальнш децентралiзацii автоно-мii у процесi бюджетування, в урядiв все ще спостерiгаеться обмежена влада в емiсii боргових зобов'язань (debt issuance) й управлшш цим процесом.
Зазначеш обмеження можуть бути шституцшними, з урахуванням специфiч-них правил бюджетування, та/або ринко-вими (market-based).
Правила бюджетування, у свою чер-гу, можуть подшятися на декiлька типiв. Наприклад, у багатьох випадках мюцевш владi може бути заборонено використовувати дефщитне фшансування (deficit financing) протягом тривалого перюду часу, також мюцеве законодавство може мати обмеження в частиш прийняття бю-джетiв.
Фактичнi бюджетш дисбаланси (budget imbalances) можуть виникати попри запланованi анти-дефiцитнi заходи, в результат^ наприклад, зворотних шоюв (adverse shocks), помилкових прогнозiв надходжень i витрат, провалiв, коли влада розраховуе на позабалансовi зобов'язання (contingent liabilities). У такш ситуацii мюцева влада може бути обмежена в можливостях для коригування бюджет-них дисбаланав на перiод 1-2 фюкальних рокiв (так зване «обмеження вщтермшу-вання» («no carry-over» constraint). Гранти та трансферти е додатковим шструмен-том, що використовуеться для фшансування швестицшних витрат, яю в шшому разi могли б перевищити фюкальну спроможнiсть мiсцевоi влади.
У цшому вигоди вiд застосування фюкальних правил (fiscal rules) можна оцшити у площинi компромiсу мiж гнуч-кiстю бюджету у короткостроковому пе-рiодi (short-run budgetary flexibility) та довгостроковою фюкальною стабiльнiс-тю (long-run fiscal sustainability). Оскшьки щ правила спрямованi на встановлення фiскальноi дисциплiни на нижчих рiвнях
Екопомжа npoMurnoeocmi Экономика промышленности
влади, вони також обмежують можливос-tí цих píbhíb фiнансувати надання суст-льних послуг на мiсцевомy piBrn, вирiв-нюють податки та забезпечують реалiза-цiю заходiв контрциклiчного регулю-вання попиту (countercyclical demand management) [16].
Фшансування за рахунок заборго-ваностi для мiсцевих бюджетiв також може бути обмеженим силами ринку (market forces). На обмежених ринках капiталiв може мати мюце брак потен-цiйних покyпцiв мiсцевого боргу, а отже, вщсутнють формального ринку облшацш. У даному випадку центральна влада може стати головним постачальником кре-дипв мiсцевим органам влади. Це характерно для значно'1 кшькост кра'ш. Коли щ облшаци (мiсцевi борговi зобов'язання) реально торгуються, ринкова дисциплiна, попри незначний порiвняно Í3 нащональ-ним обсяг мюцевого ринку боргових зо-бов'язань (debt market), дозволяе забезпе-чити фюкальш обмеження на мiсцевомy рiвнi. Це, у свою чергу, сприяе розвитку даного сектору, а саме забезпечуе прозо-рють процесу бюджетування, незалежний аудит, надання шформацп стосовно сус-пiльних фiнансiв мiсцевого рiвня тощо.
Зазначенi фактори е доповнюючими при вдосконаленнi бiльш жорстких правил бюджетування.
Кредитно-рейтинговi агентства (credit rating agencies) також стежать за дiяльнiстю мюцево'1' влади в бюджетному просторi та сприяють поширенню кра-щих практик i бшьш досконалих стандар-пв облiкy, що, у свою чергу, сприяе по-лiпшенню в суспшьному секторi [14, p. 366-368].
Розглянемо наразi бiльш детально iнстрyменти фшансових вiдносин мiж органами влади рiзних рiвнiв у рамках бюджетного простору
У цшому подiбнi трансферти або гранти можна розподшити на двi категорий yнiверсальнi (general-purpose) та ць льовi (specific-purpose).
Унiверсальнi трансферти (дотацп) надаються у виглядi загально'1 бюджетно'1 тдтримки. Зазвичай, порядок 1'х надання прописаний у закош, проте в окремих випадках вони можуть надаватись ситуативно та/або дискрецшно. Подiбнi трансферти спрямоваш на пiдтримку мО^во'! автономп та реалiзацiю принципу справедливости мiж регiонами.
Так, у ст. 9 Свропейськш хартп мю-цевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government) вщзначаеться, що «наскшьки можливо, гранти мiсцевим органам влади не мають бути цiльовими для фшансування певних проектiв. Надання гранпв не повинно обмежувати основну свободу мiсцевоi влади в части-нцi здiйснення полiтики в рамках ix юрисдикцш» [15].
Унiверсальнi трансферти називають блочними трансфертами (block transfers), якщо ix використовують задля надання широко'1' пiдтримки певному напряму ви-даткiв на мiсцевому рiвнi (наприклад освт), що дозволяе реципieнтам самим розподшяти цi кошти вiдповiдно до наяв-них потреб.
Подiбнi блочнi гранти е перехщним варiантом мiж унiверсальними та цшьо-вими трансфертами, оскiльки вони пе-редбачають надання бюджетно'1' тдтримки без конкретно! мети, проте для певно-го напряму мюцевих видатюв. Ушверса-льнi гранти просто збшьшують обсяг ре-сурсiв рецитента. Вони мають вплив лише на доходи шляхом перемщення бюджетноi лшп реципiента (АВ) вгору та праворуч на суму гранту (AC=BD), ство-рюючи нову бюджетну лiнiю CD (рис. 1). Оскшьки подiбний грант може бути ви-трачений у будь-якш комбiнацГi суспшь-них товарiв i послуг або використаний для надання податкових пшьг резидентам, така допомога не вплине на вщносш цши (не спостерiгатиметься ефект замь щення).
EmucMÍm npcMurnceccmi Economy of Industry
Витрати на rnmi суспшьш товари
Витрати на субсидоваш суспшьш товари
Складено за джерелом [17].
Рис. 1. Вплив утверсального трансферту на витрати
У теорп збшьшення на 1 дол. доходу мюцевих резиденпв повинно мати вплив на мюцев1 витрати на суспшьш потреби такий самий, як i отримання унь версального трансферту в обсяз1 1 дол.: обидва щ заходи перемщують бюджетну лшш вдентично. Вт1м емтричш досль дження сввдчать, що 1 дол., отриманий мюцевою владою у вигляд1 ушверсально-го гранту, збшьшуе мюцев1 видатки бшьш шж на 1 дол. зростання доходу резиденпв, тобто частка гранпв, спрямована на мюцев1 видатки, мае тенденцш до пере-вищення ефективно'1 ставки податку, встановлено'1 мюцевою владою на дохвд резиденпв [22].
Якщо кошти вщ гранту надходять уперше, ix частка, що залишаеться для податково'1 пшьги, е меншою за оч1кува-ну. Таке явище мае назву «ефект липучки» («flypaper effect»). Застосування його з полггичних чи бюрократичних м1рку-вань може призвести до збшьшення ви-датюв мюцевого бюджету пор1вняно з тим випадком, коли под1бш трансферти безпосередньо надаються мюцевим резидентам. Даний факт можна пояснити ri-потезою, що бюрократа прагнуть макси- Економша промисловост1 <
ISSN 1562-109X 2016, №3 (75)
мiзувати розмiр 1х бюджетiв, оскшьки завдяки цьому вони можуть розширити свою владу та вплив у репош.
Слiд зазначити, що ушверсальш гранти, надання яких здiйснюeться зпдно з певними формулами, е досить пошире-ними. Яскравим прикладом таких гранив е федеральнi та державш трансферти му-нiципалiтетам у Бразилп. Проте досвiд свiдчить, що таю трансферти стимулю-ють мунiципалiтети не повшстю викори-стовувати 1х власш податковi бази [25].
Прикладами краш, у яких викорис-товуються ушверсальш дотацп, е Имеч-чина та Швденна Африка. Нещодавно, за тдтримки Свiтового банку, такi дотацп почали надаватись урядами Бангладеш, Гани, 1ндп, Танзанп, Уганди й шших кра-1н, що розвиваються [10, р. 14].
Цiльовi трансферти (субсидп)
Цiльовi трансферти спрямоваш на забезпечення стимушв для мюцево! влади до здшснення тих чи iнших програм або шшо'1 дiяльностi. Подiбнi вщрахування можуть бути регулярними, обов'язко-вими, дискрецшними або ситуативними.
У цшьових трансфертах зазвичай вказують тип i напрям видаткiв, що ма-
Экономика промышленности -
ють фшансуватися за ix рахунок. Це мо-жуть бути капiтальнi видатки, операцшш видатки або i те, i iнше (input-based con-ditionality). Також цiльовi трансферти можуть потребувати досягнення певних результат у наданш суспiльних послуг (output-based conditionality). Фшансуван-ня капiтальних i/або операцiйних витрат часто е непродуктивним, тодi як вимоги до отримання певних результапв у наданш послуг можуть стимулювати фор-мулювання цiлей розподшу коштiв таким чином, щоб зберегти мiсцеву автономiю в межах бюджетного простору.
Цiльовi трансферти можуть мютити певнi вимоги до спшьного фiнансування (matching requirements), вимагаючи вiд реципiентiв гранту фiнансувати задану частку видатюв бюджету за власний кошт. Подiбнi вимоги можуть бути необ-меженими (open ended), тобто донор на-дае кошти, незважаючи на рiвень витрат реципiента або з певними обмеженнями (closed ended), що передбачае встанов-лення лiмiту кошпв, якi донор видiляе реципiенту.
суспшьт товари
Складено за джерелом [26].
Рис. 2. Вплив на витрати цыьового звичайного трансферту
Слщ зазначити, що подiбнi вимоги вирiвнювання сприяють бiльш ретельнiй перевiрцi витрат мюцевого бюджету, фь нансованих за кошти цих гранив. Трансферти з обмеженнями сприяють наявнос-т у донора певного контролю за витра-тами трансфертно'1' програми. Проте по-дiбнi вимоги збiльшують тягар для регю-ну-реципiента з обмеженою бюджетною забезпеченiстю, податкоспроможнiстю (fiscal capacity). 1з ще'1' точки зору доцшь-но встановлювати обсяги трансфертiв обернено пропорцшно до податкоспро-можностi на душу населення регюну, аби дозволити менш заможним регюнам бра-ти учать у подiбних дотацiйних програ-мах.
Цiльовi звичайнi трансферти (non-matching transfers) забезпечують певний рiвень фондiв без мiсцевого вирiвнюван-ня (local matching). Пiсля надання субси-дп (АС) бюджетна лшя на рис. 2. пере-мщуеться з AB до ACD, де принаймш досягаеться OE (=AC) як фшансована за рахунок трансферту частка суспшьного блага.
- Економжа промисловост1 Economy of Industry -
Цiльовi звичайш трансферти бiльш доречнi для субсидування високопрюри-тетно!, на думку уряду, дiяльностi, та ни-зькопрюритетно! - з точки зору мюцево! влади. Таке може бути у випадку, якщо програма призводить до значно! кiлькостi зовнiшнiх ефектiв (spillovers) у межах певного рiвня фшансового забезпечення (ОЕ), внаслiдок яких зовшшш вигоди рiзко скорочуються.
Для певного рiвня наявно! допомоги одержувачi кошпв волiють отримувати цiльовi звичайнi трансферти, яю надають !м максимум гнучкосп для досягнення власних цiлей. Таю вщрахування, збiль-шуючи в межах бюджетного простору ресурси без змш структури витрат (spending patterns), дозволяють реципieнтам полiпшувати !х власний добробут. Проте донори можуть забажати пожертвувати певною часткою задоволення рецитента, але пересвiдчитись, що фонди спрямова-но на покриття саме прюритетних витрат. Це особливо характерно для випадюв, коли загальнодержавнi цш реалiзуються галузевими вiдомствами (line agencies)
сусшльш товари
Складено за джерелом [17]. Рис. 3. Вплив на витрати необмеженого стльного цшьового трансферту
- Економгка промисловостг ^^ Экономика промышленности -
ISSN 1562-109X 73
2016, №3 (75)
або департаментами, а не центральним органом влади, наприклад, Мшютерством фшанав. Подiбнi департаменти не заць кавлеш в тому, щоб мiсцевi органи влади перенаправляли !хне, отримане за раху-нок дотацiй, фшансування, до iнших про-грам. У такш ситуацп цiльовi звичайнi трансферти можуть забезпечити спряму-вання кошпв до визначено! сфери ште-ресiв (наприклад, охорони здоров'я) у межах бюджетного простору, без викрив-лення мюцевих прiоритетiв шляхом фь нансування альтернативних сфер ште-реав, а також появи неефективного роз-подiлу ресурсiв за визначеним напрямом витрат.
Наступним варiантом цiльового трансферту е спшьне цiльове фшансу-вання (matching transfers).
Як випливае з назви, метою стльного цшьового фшансування е спряму-вання фшансування на певш цш за учас-тю реципiента. На рис. 3 показано вплив на мюцевий бюджет надання 25% субси-дп для розвитку транспорту
Лшя AB показуе бюджетну лiнiю за вщсутносп трансферту - комбiнацiю на-дання послуг транспорту й шших суст-льних благ i послуг, яку мюцева влада може забезпечити за наявносп бюджетного простору OA=OB. Трансферт центрально! влади в розмiрi 25% видаткiв на транспорт (тобто дотащя в розмiрi 1 дол. на кожш 3 дол. видатюв мiсцевого бюджету на транспорт) перемщуе бюджетну лiнiю досяжних комбшацш до рiвня АС. На будь-якому рiвнi надання iнших товарiв i послуг суспiльство зможе отримувати на третину бiльше транспортних послуг. Якщо суспiльство обирае комбшацш М до надання дотацп, то воно найшвидше обере комбiнацiю N тсля отримання трансферту Рiвень N потребуе бшьшо'1 кiлькостi транспортних послуг. Подiбне надання коштiв мае два ефекти: ефект доходу (income effect) та ефект за-мщення (substitution effect).
Трансферт надае репону бшьше ре-сурсiв, частина з яких спрямовуеться на отримання бшьшо'1 кшькосп транспортних послуг (ефект доходу). Оскшьки надання коштiв скорочуе вiдносну цiну транспортних послуг, суспшьство отри-муе бiльше транспортних послуг в умо-вах заданого бюджетного простору (ефект замщення). Обидва ефекти сти-мулюють збiльшення витрат на транспорт. Незважаючи на те що дотацiю спрямовано лише на транспорт, за ii ра-хунок можна досягти бiльшого рiвня сус-пiльних товарiв та послуг, навт якщо вони вiдносно подорожчали в результат ефекту замiщення.
Якщо ефект доходу е досить знач-ним, то вш домiнуватиме i надання трансферту призведе до зростання споживан-ня шших товарiв i послуг. Бiльшiсть до-слiдникiв дшшли висновку, що для вщра-хувань такого типу витрати за визначе-ним напрямом збшьшуються менше за обсяг трансферту, а залишок спрямову-еться на iншi товари та послуги та на по-
даткову знижку (tax relief). Це явище на-зиваеться ефектом взаемозамiнностi (fun-gibility effect) дотацш. Взаемозамшшсть цiльових трансфертiв залежить як вщ рiвня витрат на субсидованi послуги, так i вiд вiдносного рiвня прiоритетностi таких витрат. Наприклад, якщо субсидоваш витрати, що фшансуються самим рецит-ентом, перевищують суму цшьового гранту, то цшьове спрямування трансферту може впливати чи не впливати на пове-дiнку реципiента: вс або частина коштiв дотацп можуть тти на фiнансування суб-сидовано! послуги, або жодна iз частин не тде.
Так, у сво!х емпiричних достджен-нях А. Шах стверджуе, що дотацп мiстам провшцп Альберта, спрямованi на тд-тримку мюького транспорту, були частко-во «переспрямоваш» на фiнансування iнших послуг, тодi як подiбнi дотацп для розвитку залiзничних перевезень - ш [24].
Ще один рiзновид цшьових транс-фертiв - це необмежеш цiльовi субсидп зi спiльним фшансуванням (Open-ended matching grants). Вони е дiевим шструме-нтом для коригування неефективносп в наданнi суспiльних товарiв, що виника-ють унаслiдок зовшшшх ефектiв, екстер-налiями. Позитивнi зовшшш ефекти (benefit spillovers) виникають, якщо послуги, яю надаються та фшансуються мюцевою владою, також спричиняють позитивний ефект для шших регюшв, яким щ послуги не надаються. Тому мю-цевi уряди, що надають суспшьш товари та послуги, здшснюючи всi витрати, отримують лише частину випд i схиля-ються до надання недостатнього рiвня послуг.
Субсидп зi спiльним фiнансуванням можуть коригувати неефективносп, що виникають унаслiдок екстерналш, проте вони не мають змоги коригувати вщмш-ностi у податкоспроможносп регiонiв. Регiони з достатнiм рiвнем ресурсiв здат-
EmHaMim npcMurnceccmi Economy of Industry
ш задовольнити вимоги надання субсидш зi спiльним фiнансуванням i забезпечити значну суму кошпв. Регiони з низькою податкоспроможнiстю можуть виявитися неспроможними для отримання держав-них субсидiй цього типу, тому вони не отримують такого рiвня допомоги, навiть якщо 1х потреби е не меншими за потреби забезпечених репошв [25].
Отже, для вирiвнювання таких не-рiвностей потрiбна допомога шших ти-пiв.
суспiльнi товари
Складено за джерелом [17].
Рис. 4. Вплив на витрати обмеженог стльног цшьово'г субсидп
Зазвичай донори ввддають перевагу обмеженим субсид1ям 3i спшьним фшан-суванням (closed-ended matching transfers), за яких кошти надаються з певним лiмiтом, бо в цьому випадку можливе збереження контролю за бюджетним простором.
На рис. 4 наведено вплив обмежено'1 субсидп зi спiльним фшансуванням на мiсцевий бюджет.
Лiнiя АВ е початковою бюджетною лiнieю. Коли 1 дол. допомоги доступний на кожш 3 дол. мюцевих фондiв зi зазда-легiдь установленим лiмiтом витрат, бю-джетна лiнiя перемщуеться до ACD. Спочатку витрати розподшяються on a one-third: two thirds basis up to до рiвня, на якому досягався лiмiт субсидп CG (=CE).
Витрати за межами OF не покрива-ються субсидiею. Таким чином, нахил бюджетно'1 лши повертаеться знову до 1:1
швидше, нiж до 1:3, вздовж вiдрiзка АС, що позначае субсидiю.
В емтричних дослiдженнях зазвичай стверджуеться, що обмеженi субсидп зi спшьним фшансуванням стимулюють витрати на субсидовану дiяльнiсть бшь-шою мiрою, шж необмеженi субсидп такого типу [26].
Постае питання: чому обмежеш щ-льовi субсидп зi спiльним фiнансуванням характернi для промислово розвинених краш, якщо вони здаються неспромож-
Економгка промисловостг Экономика промышленности
ними для виршення проблем та неефек-тивностей у наданш суспiльних благ?
Вщповщь полягае в тому, що кори-гування неефективностей не е единою чи, принаймш, першочерговою метою. На-томiсть субсидп служать мюцевш владi для фшансово'1 допомоги, одночасно роз-виваючи споживання тих суспшьних то-варiв i послуг, яким надаеться прюритет iз боку донора. Цiльовi (вибiрковi) аспек-ти мають забезпечити спрямування фон-дiв на дiяльнiсть, яку донор вважае бажа-ною. Втiм це може створити «мнимий комфорт», коли йдеться про потенцшну взаемозамiннiсть фондiв. Факт розподшу витрат надае донору можливiсть для контролю, потребуе певного рiвня фшансо-во'1 звiтностi вiд рецитента та робить витрати прозорими для центрального уряду.
Цiльовi обмеженi субсидп зi спшь-ним фiнансуванням мають переваги та недолши з точки зору донора. Таю дотацп можуть призвести до значного пере-розподiлу ресурсiв (transfer of resources), тому вони здатш викривити випуск i при-звести до неефективностей. Причиною таких неефективностей е суттева обме-женiсть видiв дiяльностi, яким, зазвичай, доступна допомога. У результат в рамках цих видiв дiяльностi можуть витрачатися надмiрнi кошти на постачання товарiв i послуг, тодi як iншi види отримуватимуть недостатне фшансування.
Якщо капiтальнi витрати субсиду-ються, а операцiйнi - ш, то надання дота-цш може стимулювати витрати на iншi капiталоiнтенсивнi альтернативнi варiан-ти.
Слiд зазначити, що цiльовi обмеже-нi субсидп зi спiльним фiнансуванням е для регюнально'1 влади найбiльш придат-ними шструментами серед тих, що до-зволяють збiльшити витрати на надання визначених суспiльних товарiв i послуг у заданому бюджетному просторi (див.
таблицю). Якщо мета полягае лише в за-безпеченш добробуту населення регiону, то придатними е ушверсальш трансферти (дотацп) без спiльного фiнансування (general-purpose nonmatching transfers), оскiльки вони дозволяють тдтримувати мiсцеву автономiю. Якщо потрiбно забез-печити звiтнiсть у результатах, то доцшь-но використовувати цiльовi субсидп без спшьного фiнансування, заснованi на результат (conditional nonmatching output-based transfers). Субсидп, засноваш на результат (Output-based transfers), дозволяють тдтримувати мюцеву автономiю та гнучкiсть бюджету, одночасно забезпе-чуючи механiзми стимулювання та тд-звiтностi для полшшення надання суспi-льних послуг.
Аналiз теоретичних та методичних засад використання шструмеппв фiнан-сових вiдносин мiж органами влади рiз-них рiвнiв у рамках бюджетного простору дозволив визначити основш характер-ш риси певних типiв трансфертiв (див. таблицю).
Висновки. У результат виконаного дослщження виокремлено основнi типи трансфертiв, яю виступають iнструмен-тами фiнансових вщносин мiж органами влади рiзних рiвнiв у рамках бюджетного простору та визначено 1'х головнi риси.
Також стисло проаналiзовано три функцii уряду (за Р. Масгрейвом), до яких належать: макроекономiчна стабiлiзацiя (ii мета полягае в тому, щоб забезпечити досягнення високого рiвня зайнятостi та стабiльностi цш); перерозподiл доходiв (з метою досягнення справедливого розпо-дiлення доходiв); розподш ресурсiв (для того, щоб побачити, що ресурси викорис-товуються ефективно).
У цшому зазначенi iнструменти фi-нансових вщносин можуть бути розпо-дшеш на двi категорii: цiльовi (субсидп) та ушверсальш (дотацп). У свою чергу, субсидп, яю мають на меп стимулювати
EKCHCMiKa npaMumceccmi Economy of Industry
Таблиця
Типи трансферт1в та Их основт риси 1
Характеристики Цшьов1 (субсидп) Нецшьов1 (дотацн)
Необмежеш, з1 спшьним фшансуванням Обмежеш, з1 спшьним фшансуванням Без спшьного фшансування
Мета Стимулювати витрати на надання това-р1в чи послуг, що мають позитивш сощальш та/або м1жрегюнальш зов-шшш ефекти Стимулювати витрати в сектор^ що мае нацюна-льний прюритет. Обмеження в 11 використанш вщр1зняють 11 вщ нецшьово! дотацн Зростання загаль-но! кушвельно! спроможносп. Може мати спеща-льш вир1внюваль-ш цш (горизонталью дисбаланси) та/або коригувати вертикальш дисбаланси
Приклад Полшшення надання доступу населення регюну до охорони здо-ров'я, послуг ЖКГ, освгги Дотацн, засноваш на результат^ дотацн, що мають певний л1м1т кошт1в, дотацн за на-прямами: природоохо-ронна д1яльшсть, л1ку-вання наркотично! залежност тощо Розвиток регюну, професшне на-вчання, транс-портш послуги, каштальш субсидп Охорона здоров'я, осв1та, транспорт, водопостачання
Вплив на вщно-сш цши сус-пшьних това-р1в/послуг Зменшення цш Зменшення цш Вщсутшсть впли-ву на цши Вщсутшсть впли-ву на цши
Вплив на видат-ки центрального уряду Донор визна-чае умови надання дотацн, проте рецит-ент самостшно приймае р1-шення, чи ко-ристуватися щею субсид> ею Визначення загально! суми кошт1в здшсню-еться спшьно донором 1 рецишентом Донор надае ре-цишенту певну суму з визначен-ням умов 11 вико-ристання. Якщо регюн прагне скоротити спожи-вання суспшьного блага, шж це пе-редбачено дотащ-ею, вона впливае на поведшку мю-цево! влади. 1н-акше така дотащя щентична нещ-льовш Донор визначае певний л1м1т дотацн. Якщо регюн прагне споживати суспшьне благо в обсяз1, не меншо-му величиш дотацн, тод1 несуттево, е дотащя цшьовою чи ш
1 Складено за джерелами [10; 17; 26].
мюцеву владу до реалiзаци певних про-грам та проектiв, бувають обмеженими та необмеженими - залежно вщ лiмiтiв фь
нансування, якi надаються мiсцевим органам влади. Також субсидп можуть на-даватись iз спiльним фiнансуванням або
Економжа промисловостг
Экономика промышленности
без нього. Здшснено аналiз рiзних титв трансфертiв залежно вiд мети 1'х викорис-тання, впливу на вiдноснi цiни суспшь-них товарiв та послуг, впливу на видатки центрального уряду.
Одержат результата дослщження дозволять уточнити теоретичний шстру-ментарш створення бюджетного простору регюшв в УкрашГ
Визначення критерпв доцiльностi використання певного виду трансферту залежно вщ економiчних та шституцш-них умов, що склались у певнш галузi, становитиме напрям подальших дослi-джень.
Л1тература
1. Бенч Л.Я. Боргова пол^ика в Укрш'ш: реалп та перспективи / Л.Я. Бенч, Р.М. Корнацька // Бiзнес 1нформ. -2014. - № 2. - С. 35-39.
2. Гриценко А.А. 1нституцшна ар-х^ектошка бюджетно-монетарного простору / А.А. Гриценко // Науковi працi НДФ1. - 2004. - № 6 (29). - С. 67-75.
3. Сфименко Т.1. Параметри фюка-льного простору в умовах кризи [Елект-ронний ресурс] / Т.1. Сфименко // Вюник 1ЕП. - 2013. - Режим доступу: ief.org.ua/wp-content/uploads/2014/09/Vis-nyk2013.pdf.
4. Сфименко Т.1. Формування фю-кального простору економiчних реформ / Т.1. Сфименко // Фiнанси Украши. -2011. - № 4. - С. 3-23.
5. Майба А.А. Фюкальний проспр: економiчна сутшсть та структура / А.А. Майба // Формування ринкових вщносин в Укрш'ш. - 2011. - № 9. - С. 3441.
6. Пюнтювський Р. Фюкальний проспр для економiчного зростання: де взяти i як використати / Р. Пюнтювсь-кий // Дзеркало тижня. - 2006. - № 39. -С. 7.
7. Усик В. Фюкальний проспр Украши в антикризовому управлшш / В. Усик // Антикризове управлшня еко-номшою Украши: новi виклики: матерiа-ли III Мiжнар. наук.-практ. iнтернет-конф., 15-17 груд. 2015 р. / ДВНЗ «Кшв. нац. екон. ун-т iм. Вадима Гетьмана»; 1н-т держ. та мушцип. упр. господ.; редкол.: 1.Й. Малий (голова) та ш. - К.: КНЕУ, 2015. - С. 94-96.
8. Чугунов I. Я. Бюджетна система в шституцшному середовищi суспшьства / I.Я. Чугунов, Л.В. Лисяк // Фшанси Украши. - 2009. - № 11. - С. 3-12
9. Чугунов ГЯ. Довгострокова бюджетна стратепя у системi економiчноi циклiчностi / ГЯ. Чугунов // Вюник Кшв-ського нацiонального торговельно-економiчного ушверситету. - 2014. -№ 5. - С. 64-77.
10. A Handbook for Local Governments (2014). Farvacque-Vitkovic, C. & Kopanyi, M. (eds.). International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank Municipal Finances. Washington, DC: World Bank
11. Atkinson, A. & Stiglitz J. (1980) Lectures on Public Economics. New-York: McGraw-Hill Book Company.
12. Bird R. (1992). Tax policy and economic development. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.
13. Capeci J. (1994) 'Local fiscal policies default risk and municipal borrowing costs' Journal of Public Economics. 53 pp.73-89.
14. De Mello L. (2000) 'Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis' World Development. 28(2). - Р. 365-380.
15. European Charter of Local Self-Government (1985). Strasbourg, 15.X.1985.
16. Inman R. (1996). Do balanced budget rules work: US experience and possible lessons for the EMU. NBER Working Paper No. 5838
EKCHCMiKa npcMumceccmi Economy of Industry
17. Intergovernmental fiscal transfers: principles and practice (2007). Boadway, R. & Shah, A. (eds.) Washington, DC: World Bank.
18. Marcel M. (2012) Budgeting for fiscal space and government performance beyond the great recession. OECD. 37 p.
19. McLure Ch. & Martinez-Vazquez, J. (2000) Intergovernmental Fiscal Relations & Local Financial Management Program. Washington, DC: World Bank.
20. Musgrave R. (1959) The theory of public finance: a study in public economy. New-York: McGraw-Hill.
21. Oates W. (1972) Fiscal federalism. The Harbrace series in business and economics. Harcourt Brace Jovanovich.
22. Rosen H. (2005). Public Finance. 7th ed. Boston: McGraw-Hill/Irwin.
23. Schick A. (2009) Budgeting for Fiscal Space. OECD Journal on Budgeting. 2009/2 18 p.
24. Shah A. (1985) 'Provincial Transportation Grants to Alberta Cities: Structure, Evaluation, and a Proposal for an Alternate Design' In: Quantity and Quality in Economic Research, ed. Roy Chamberlain Brown, vol. I. New York: University Press of America. pp.59-108.
25. Shah, A (1991). The New Fiscal Federalism in Brazil. Washington, DC: World Bank.
26. Shah A. (1994). The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Washington, DC: World Bank.
27. Stiglitz J. (2000) 'The contributions of the economics of information to twentieth century economics' Quaterly Journal of Economics. 115(4) pp.1441-78.
Hadium^a dopeda^ii 22.06.2016p.
EmnoMÍm npoMucnoeocmi Dmucmum npaubimnennocmu
