CC BY
59
О ПОДХОДАХ К РЕШЕНИЮ ЗАДАЧ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ РФ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ
В.В. Худеева
Автором статьи рассмотрено значение формирования региональной политики на федеральном уровне, направленной на повышение региональной конкурентоспособности. В статье предложен авторский подход относительно вопроса интеграции экономической политики отдельных отраслевых министерств. Обоснована необходимость применения новых подходов к территориальной организации инновационной деятельности, которые смогут реализовать как уже имеющиеся, так и создавать новые конкурентные преимущества региональной экономики.
Ключевые слова: повышение региональной конкурентоспособности, институциональная инфраструктура РФ.
Формирование региональной политики на федеральном уровне, ориентированной на повышение региональной конкурентоспособности, требует совершенствования горизонтальных связей между ключевыми отраслевыми министерствами и ведомствами, на которые так или иначе возложена практическая реализация экономической политики государства на уровне регионов (органов местного самоуправления) [1-5].
Вместо очередной вариации отраслевого подхода мы предлагаем практическую интеграцию экономической политики отдельных отраслевых министерств в рамках последовательной федеральной системы региональной политики, ориентированной на достижение цели их конкурентоспособности.
Следует отметить, что предлагаемое решение не должно подменять собой весь спектр задач, стоящих перед министерствами, скорее речь здесь идет об объединении различных функций, имеющих четкую направленность на достижение экономического роста в регионах и на местах. На практике это означает оптимизацию механизма разработки и принятия политических решений в области регионального развития за счет определения политических функций и задач, имеющих региональную направленность, в соответствующих отраслевых министерствах и ведомствах и объединение их по организованному и заранее продуманному варианту стратегии в последовательную систему стратегической региональной политики. Этот путь может потребовать корректировки и более четкого определения направления за-
дач региональной политики на общегосударственном уровне.
Основным доводом в пользу данного подхода является то, что отсутствие связи или взаимодействия между различными субъектами на общегосударственном уровне приводит, помимо сильной вертикально ориентированной властной структуры, к аналогичной картине организации связей и фрагментарной политике на уровне регионов. Другими словами, отсутствие институциональных связей и функций на федеральном уровне получает зеркальное отражение в институциональной структуре регионов, существенно ограничивая возможности региональных администраций по проведению последовательной горизонтальной политики. Последствия подобной ситуации могут еще более усиливаться уже имеющимися проблемами, характерными для работы региональных административных органов. Все вместе взятое приводит к отсутствию последовательной политики на всех уровнях властной вертикали и, в конце концов, к неэффективному расходованию и без того ограниченных средств и возможностей.
Сказанное выше подчеркивает значение коренного улучшения горизонтальных связей между заинтересованными отраслевыми министерствами как непременного предварительного условия при определении содержания и механизма функционирования действующей федеральной системы региональной политики. Именно поэтому предлагаемый нами подход предусматривает институциональную систему межведомственной координации, которая, в рамках политики регио-
нального развития, могла бы быть передана в ведение Министерства регионального развития РФ.
Очевидным преимуществом такого решения было бы то, что ответственное (ключевое) министерство могло бы координировать относящиеся к регионам функции и политику (регионального развития) с федеральным правительством. Это же в равной степени относится и к вопросам межинституциональных связей с/между местными органами самоуправления, региональными администрациями и федеральной властью, за счет чего можно было бы избежать параллелизма функций, сконцентрировать усилия (ресурсы), а также, что не менее важно, дать регионам четкие и недвусмысленные ориентиры в политической и экономической сфере.
Помимо того, что такая схема обеспечила бы проведение адресной политики и, как следствие, повысила бы результативность мер, принимаемых по этим направлениям, решения федерального правительства стали бы в значительно большей степени прозрачными и предсказуемыми для исполнительных органов в регионах (и на местах).
Опыт стран Евросоюза показывает, что подобный подход обеспечивает принятие более адресных мер и повышает эффективность используемых средств за счет эффектов синергии и дополнения. Это особенно важно с точки зрения повышения результативности и устойчивого эффекта от будущих проектов и инициатив.
Таким образом, будущая федеральная система региональной политики должна объединять задачи, поставленные перед соответствующими отраслевыми министерствами, и сформулировать ключевые элементы и общие цели социально-экономической политики федерального правительства в отношении регионов и муниципальных образований («нисходящий принцип»). Для того чтобы стимулировать инициативы на местах, необходимо, чтобы властная структура оставляла местным органам самоуправления и региональным администрациям четко определенное пространство для самостоятельной деятельности, формулирования и реализации собственной стратегии развития, учитывающей специфику каждого конкретного региона. Побочным эффектом такого подхода является определенная конкуренция между ре-
гионами, которая стимулирует инициативы на местах и, таким образом, способствует экономическому росту.
Другими словами, формулирование региональной политики (основополагающих принципов) на уровне федерального центра должно оптимально ограничиваться задачами, которые призваны обеспечить равноправное развитие субъектов федерации (социально-экономическое выравнивание регионов), адекватные денежные потоки в регионы (перестройка межбюджетных отношений), создание сбалансированной системы (финансовой) поддержки сильными регионами более слабых. При этом, однако, такая политика не должна порождать иждивенчество относительно слабых регионов по отношению к более сильным при соответствующем реформировании системы финансирования и межбюджетных отношений.
Федеральная поддержка представляется регионам на принципиально иных основаниях, чем раньше. Поддержка территорий (и чем дальше, тем во все большей степени) основывается прежде всего не на бедственном положении региона в прошлом и даже настоящем, сколько на том, какой эффект федеральная поддержка дает региону в будущем, в какой степени регион встает на собственные ноги.
Необходимо различить помощь регионам в условиях экстраординарных и поддержку регионов для целей развития. Помощь осуществляется для достижения краткосрочных и быстрых результатов и объективно носит гуманитарный характер, преследует, прежде всего, социальные цели. Природа этой помощи не предполагает решение задач регионального выравнивания.
Наоборот, ослабление региональных диспропорций, достижение долгосрочных устойчивых результатов базируется на федеральной поддержке, в которой инвестиционная составляющая играет все большую роль. Государство должно оказывать помощь слабым регионам и опираться на сильные, оказывая поддержку всем территориям, способным обеспечить рост и развитие, создать условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию сильных конкурентоспособных регионов, пополнению доходной базы территорий. Искусство регионального
управления сводится к разумному компромиссу, выбору тщательно выверенных приоритетов (рис. 1).
Вторым лозунгом концепции является: опора на сильных. Помощь слабым, создание условий, при которых выгодно быть богатыми территориями, а не бедными.
Предусматриваются два способа оказания федеральной поддержки. В одном случае центр выделяет средства субъекту РФ, а в другом - непосредственно локальным объектам и местным органам власти при соблюдении, разумеется, известных согласительных процедур.
При выделении средств регионам следует руководствоваться параметрами их социальной и экономической эффективности, в т. ч. в масштабах региона и федерации в целом. Приоритет должен отдаваться тем направлениям, которые обеспечивают наибольший охват населения, сулят снижение текущих расходов в местных бюджетах, расширяют доходную базу региона и Федерации. Основным инструментом решения этой задачи должны стать предусмотренные в новой философии межбюджетных отноше-
ний Фонд регионального развития и Федеральный фонд поддержки регионов.
Федеральная помощь предоставляется только при наличии договора-контракта между центром и субъектом РФ, в котором оговариваются условия предоставления этой помощи и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора - увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе, в частности с расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ. Федеральная помощь в соответствии с этой схемой, по сути, напоминает условия предоставления кредитов международными финансовыми Институтами, в частности МБРР и МВФ, разным странам, в т. ч. России.
Кроме этого, федеральная система региональной политики призвана обеспечить нормативные ориентиры при разработке и реализации стратегии развития на уровне регионов, в частности в отношении организации процесса разработки политики, форм и функций стратегических документов, а также регламента и распределения ответственности в рамках управления стратегиями.
Рис. 1. Сотрудничество и компромисс
Поскольку за федеральным правительством должна оставаться функция утверждения планов развития регионов, представляемых региональными администрациями (которым, в свою очередь, представляют такие планы муниципальные органы самоуправления городских образований в регионе), а на более позднем этапе и общий контроль за реализацией стратегий в соответствии с основополагающими принципами федеральной системы региональной политики, необходима всесторонне проработанная система мониторинга и оценки, которая должна стать составной частью такой политики.
Подобный подход, который довольно широко применяется в странах ЕС, может существенно упростить процедуру реализации региональной политики и на более позднем этапе привести к созданию более сложной и продуманной системы, включающей Федеральное агентство регионального развития в форме государственного учреждения, а также национальные агентства в других странах и сеть региональных агентств развития, тесно связанных с федеральным агентством и взаимодействующих с ним на основе четко определенных правил и принципов.
При формировании стратегии социально-экономического развития региона должен учитываться аспект особенностей развития экономики России, на основе которого разрабатывается его экономическая и структурная политика. В качестве основных форм ее реализации должны использоваться участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации, а также поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий.
Решение данного вопроса невозможно в рамках традиционных схем территориальноотраслевого управления региональной экономикой, а требует применения новых подходов к территориальной организации инно-
вационной деятельности, способных как реализовать уже имеющиеся, так и создать новые конкурентные преимущества региональной экономики (кластеры, зоны опережающего развития).
1. Азоев Л.А., Челенков А.П. Конкурентные преимущества фирмы. М., 2000.
2. Бурганов Р. Формирование конкурентной среды в регионах // Экономист. 2001. № 7. С. 30-33.
3. ВигдорчикЕ., Липсиц И., Нещадин А., Эй-кельпаш А., Рыбакова Т., Каазер М. Пути повышения конкурентоспособности предприятий // Экономист. 1998. № 11. С. 69.
4. Гельвановский М.И., Жуковская В.М., Трофимова И.Н. Конкурентоспособность в микро-, мезо- и макроуровневом измерениях // Российский экономический журнал. 1998. № 3. С. 67-77.
5. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е., Смирнова Е.А. Повышение конкурентоспособности территорий как обобщающая задача стратегического развития // Разработка концепции стратегического развития муниципальных образований: материалы проекта Tacis Bistro «Стратегическое планирование в муниципалитетах Ленинградской области». СПб., 2001.
Поступила в редакцию 16.07.2008 г.
Khudeeva V.V. On the approaches to solving the problems connected with reforming institutional structures of the Russian Federation to increase the regional competitiveness. The author of the paper considers the significance of regional policy formation at the federal level, which is aimed regional competitiveness increase. In the paper, the author’s approach with regard to the problem of integration of economic policy of certain line ministries is offered. The necessity is proved to apply new approaches to the territorial organization of innovative activity which can use those already available advantages, and create new competitive advantages of regional economy.
Key worlds: rise of regional competitiveness, institutional infrastructure of RF.
