CC BY
353
УДК 351.0
СОВРЕМЕННЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
RF: MODERN FORMS OF REGIONAL POLICY IMPLEMENTED
М.Н. Миронова M.N. Mironova
Российский университет дружбы народов, г. Москва
Посвящена современным особенностям управления региональным развитием России. Рассмотрены важные векторы региональной политики страны - стимулирующий и выравнивающий. Охарактеризованы основные формы политики стимулирования развития регионов - федеральные целевые программы, особые экономические зоны и инвестиционные проекты государственно-частного партнерства. Проанализированы механизмы реализации политики выравнивания - межбюджетные отношения и региональные программы социально-экономического развития субъектов РФ. Выявлены ключевые проблемы региональной политики в России.
Dealing with the nature of modern regional development administrating the article considers two key vectors of regional policy: stimulating and aligning ones; and basic tools of incentive policy: federal task programs, special economic zones, and investment projects of state-private partnership. The article also shows the tools the aligning policy is to be implemented with (interbudget relationships and regional social-economic development projects) and reveals the key issues of the RF regional policy as well.
Ключевые слова: региональная политика, политика стимулирования, политика выравнивания, федеральные целевые программы, особые экономические зоны, государственно-частное партнерство, региональные программы социально-экономического развития.
Key words: regional policy, stimulation policy, alignment policy, federal task programs, special economic zones, public-private partnership, regional programs of social and economic development.
Задачи, масштабы и формы реализации региональной политики в разных странах мира зависят от уровня социально-экономического развития общества, экономической политики правящей партии и остроты этнических вопросов. Кроме этого, стадии циклов развития экономики также вносят свои коррективы: обычно в годы стабильной экономики средства идут на поддержку отсталых районов, а в годы кризисов - на структурную перестройку экономики в целях повышения конкурентоспособности (чаще старопромышленных и передовых районов при сокращении поддержки отсталых). Для региональной политики развитых стран при этом характерно применение разнообразных форм и инструментов государственного регулирования, четкое разделение предметов управления между разными уровнями власти, отлаженной системой бюджетного федерализма, последовательная корректировка правовых основ, институциональных структур и экономических механизмов в соответствии с меняющимися условиями [1].
Современная кризисная ситуация в российской экономике обусловила необходимость активизации стимулирующих мер в развитии региональной политики страны и акцентах на внедрение новых форм государственного управления региональным развитием. Региональная политика РФ характеризуется двумя направлениями развития - выравнивающим и стимулирующим.
Стимулирующий вектор региональной политики РФ стал формироваться с середины 2000-х гг. Он направлен на создание точек и полюсов роста на территориях, обладающих конкурентными преимуществами. В основном формируется институциональными мерами, привлекающими бизнес, что отражается в пространственных приоритетах федеральных инвестиций и государственном стимулировании крупного бизнеса: рост федеральных инвестиций в Приморский край в 2008 г., обусловленный саммитом АТЭС, в Краснодарский край -Олимпиадой в Сочи. Основным инструментом политики стимулирования в России является
© М.Н. Миронова, 2011
инвестиционная поддержка, а основными формами - особые экономические зоны (ОЭЗ), крупные инвестиционные проекты государственно-частного партнерства (ГЧП), федеральные целевые программы [2].
Особые экономические зоны (ОЭЗ) стали создаваться в России с начала перестройки, но в то время не оправдали себя из-за проблем с госфинансированием, большим территориальным охватом и законодательством. Поэтому новый этап их формирования начался в 2005 г. с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Современные условия формирования ОЭЗ в стране предусматривают ограничения по территории, площади и времени функционирования, специальные налоговые, таможенные, арендные и пр. льготы. Меры финансового управления особой экономической зоны предполагают также государственное инвестирование в инфраструктуру и снижение административных барьеров путем применения принципа «одного окна». Создание российских ОЭЗ -территорий, на которых действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, направлено на развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехноло-
Типы ОЭЗ
гичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы с целью улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, развития «новой экономики» и депрессивных территорий [3].
Это послужило основой формирования промышленно-производственных, техниковнедренческих, туристско-рекреационных типов ОЭЗ. В годы кризиса стали формироваться портовые зоны, были организованы ещё две промышленно-производственные, и к 2010 г. появились новые проекты туристско-рекреационных (табл. 1).
Промышленно-производственные ОЭЗ расположены в наиболее промышленно развитых регионах европейской части России с разветвленной транспортной инфраструктурой и квалифицированной рабочей силой. Положительный опыт функционирования зон в г. Липецке (по выпуску бытовой техники - холодильников и стиральных машин) и Татарстане (производство автокомпонентов и др.) стимулировал открытие новых зон этого типа в г. Свердловске (авиа- и ракетостроение и др.) и г. Самаре (автошины и др.). Все технико-внедренческие
ОЭЗ основаны в крупных российских научных
Т аблица 1
[, 2010 г. [3; 4]
Типы ОЭЗ Количество действующих зон Местоположение и название ОЭЗ Год создания
Промышленно- производственные 4 Липецкая обл. («Липецк») 2005
Республике Татарстан («Алабуга») 2005
Свердловская обл. («Титановая долина») 2010
Самарская обл. («Тольятти») 2010
Технико- внедренческие 4 в г.Москва («Зеленоград») 2006
Московская обл. (г. Дубна) 2006
г. Санкт-Петербург 2005
Томская обл. 2005
Туристско- рекреационные 8 Алтайский кр. («Бирюзовая Катунь») 2007
Респ. Алтай («Алтайская долина») 2007
Иркутская обл. («Ворота Байкала») 2010
Респ. Бурятия («Байкальская гавань») 2006
Ставропольский кр. («Гранд Спа Юца») 2007
Калининградская обл. («Куршская коса») 2006
Приморский кр. («Остров Русский») 2007
Краснодарский кр., Респ. Адыгея («Северо-Кавказский туристический кластер») 2010
Респ. Северная Осетия проект 2010
Самарская обл. проект 2010
Краснодарский край («Новая Анапа») закрыта в 2010
Портовые 3 Хабаровский кр.( морпорт «Советская Гавань») 2008
Ульяновская обл. (аэропорт «Ульяновск- Восточный») 2008
Мурманская обл. 2010
Красноярский кр. проект 2008
центрах с высоким научно-техническим потенциалом в середине 2000-х гг. и располагают рядом преимуществ для инвесторов: доступом к быстро развивающемуся российскому рынку информационных технологий и НИОКР, высококвалифицированными специалистами, потенциалом сотрудничества с научными и исследовательскими центрами, наличием бизнес-инкубаторов для стартап-проектов. Портовые особые экономические зоны созданы недавно, в непосредственной близости к глобальным морским торговым путям и воздушным коридорам. Их проекты предусматривают перевалку грузов (насыпных, наливных и контейнерных), переработку морепродуктов, судоремонт и судостроение, транспортно-логистические услуги.
Туристско-рекреационные зоны России находятся в наиболее живописных регионах России, которые, как правило, отличаются низким уровнем социально-экономического развития, но возможностями для развития пляжного, оздоровительного, приключенческого отдыха, экологического туризма, экстремальных видов спорта. Большая часть этих зон создана незадолго до начала экономического кризиса и, несмотря на достаточный срок существования с момента открытия, их формирование пока не принесло ощутимых результатов (за исключением, например, Ставропольского края). В Краснодарском крае в течение нескольких лет так и не приступили к реализации проекта курортного комплекса в г. Анапа, что послужило законным основанием для закрытия зоны.
Ключевая проблема ОЭЗ в России - недостаточные возможности государственного финансирования их развития. Для активизации формирования российских ОЭЗ в последние годы стали применять также механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), который предусматривает инвестирование проектов из внебюджетных источников.
Программно-проектный подход применяют во многих зарубежных развитых странах для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, особенно в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки. В России через Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) осуществляется финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), в том числе регионального паритета. Разработка программ развития отдельных территорий ведется и курируется Министерством экономического развития РФ, имеет прямое воздействие на экономику соответствующих регионов страны. ФЦП
признаны эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, особенно для долгосрочных крупных инфраструктурных проектов.
Это направление региональной политики страны стало внедряться в России со второй половины 1990-х гг., было призвано решать наиболее сложные региональные социальноэкономические проблемы, вызванные глубоким спадом в экономике и одновременно ориентированные на стратегические перспективы. Поэтому ими оказались в первую очередь территории крупных макрозон (Дальнего Востока, Сибири и Северного Кавказа), испытывающих массовый миграционный отток населения из-за острых экономических и политических проблем, а кроме них - ряд депрессивных и слаборазвитых субъектов РФ, имеющих приграничное положение и/или обладающих ресурсами, имеющими особое значение для национальной экономики.
Уже к 2001 г. действовало несколько десятков программ с охватом территорий 50 регионов РФ или 3/4 территории страны (при этом в ряде регионов - сразу несколько ФЦП). Однако эффективность ФЦП оказалась под вопросом из-за хаотичности выбора регионов, заведомой необеспеченности финансовыми ресурсами, их недостаточной обоснованности и низкой результативности. В связи с этим произошло резкое сокращение количества программ и с 2002 г. ежегодно утверждается 6-7. При этом на протяжении 2000-х гг. наблюдалась тенденция сокращения доли государственного финансирования программ в пользу привлечения внебюджетных источников.
В современной России выделяются четыре основных типа регионов, для которых разрабатываются ФЦП регионального паритета, призванные решать специфические проблемы,
- политических конфликтов, приграничные, отстающие в социально-экономическом развитии, с большим риском экологических катастроф [5]. В этих регионах, имеющих геостратегическую значимость для всей страны, ФЦП предусматривают создание условий для преодоления социально-экономического отставания.
В 2010 г. по объемам финансирования в первую десятку ФЦП страны вошли 2 программы регионального паритета. Второе место после ФЦП «Транспортная инфраструктура РФ» занимает программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года» (225,7 млрд руб. - 12,75 % от общего финансирования ФЦП РФ, при этом её подпрограмма «Развитие города Владивосток
как центра международного сотрудничества в Азиатском - Тихоокеанском регионе» - 8,19 %). Девятое место - «Социально-экономическое развитие социальной сферы Чеченской Республики на 2008-2011 годы» (15,1 млрд - 2,5 %) [6]. Таким образом, инвестиционные приоритеты государства в региональное развитие рас-
Основные ФЦП
пределены между регионами крупных международно-политических проектов (Приморский край - г. Владивосток, Краснодарский край -г. Сочи), политической нестабильности (Республики Чеченская и Ингушетия) и слаборазвитыми регионами востока страны (табл. 2).
Т аблица 2
ільного развития [6]
Федеральная целевая программа Доля от общего финансирования ФЦП РФ в 2010 г., %
Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г. 12,8
Социально-экономическое развитие социальной сферы Чеченской Республики на 2008-2011 гг. 2,5
Юг России (2008-2012 гг.) 0,9
Программа развития Калининградской области на период до 2014 г. 0,5
Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 гг. 0,2
Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг. 0,2
Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, средне- и долгосрочным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает своё существование после его реализации [7] .
В широком смысле к основным формам ГЧП относят любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса - государственные контракты, арендные отношения, финансовую аренду (лизинг), государственночастные предприятия, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения и пр. В узкой трактовке под ГЧП понимают такие инвестиционные проекты, в которых государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. Такие инвест-проекты закрепляют взаимодействие сторон на официальной, юридической основе, в процессе их реализации консолидируются ресурсы и вклад сторон, а финансовые риски, затраты и результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.
Предприятия инфраструктурных отраслей - в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты - не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности [7].
В России ГЧП выступает механизмом вовлечения бизнеса в те сферы и проекты, где сложно говорить о быстрой отдаче и где весьма высоки риски. При этом частный сектор является не столько источником финансовых ресурсов, сколько более эффективным управляющим, который рискует в перспективе вложенными средствами.
В 2010-2011 гг. в России действовало 35 инвест-проектов ГЧП, из которых 12 имели общегосударственное значение и 23 - региональное. Общегосударственные и региональные инвест-проекты различаются объемами финансирования (стоимость первых более 5 млдр руб.), долей финансирования за счет инвестора (не менее 25 % для первых и 50 % - для вторых) и формой участия государства (например, при
финансировании региональных проектов отсутствует прямое инвестирование средств Инвестиционного фонда РФ в объекты капитального строительства и возможно только софи-нансирование в виде субсидий) [8].
В России основной акцент в функционировании ГЧП делается на создании новых объектов инфраструктуры и модернизации уже существующих, что отражает важнейшие задачи региональной политики. Основные направления участия государства и бизнеса разделены: государство финансирует в основном развитие инфраструктуры, частный бизнес - строительство объектов промышленности и пр. Ведущие сферы деятельности ГЧП-проектов - транспортная инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство, промышленность (табл. 3).
Более половины общегосударственных проектов ГЧП связано с развитием российского транспорта: участки федеральной автодороги Москва - Минск и скоростных автомагистралей Москва - Санкт-Петербург и Санкт-Петербург - Богуславская, погрузочный комплекс морского порта Усть-Луга в Ленинградской области, железные дороги в Читинской области, Хабаровском крае и Республике Тыва. В Ростовской области - проект по реконструкции водоснабжения г. Ростова-на-Дону. Комплексные производственно-промышленные проекты организованы в Красноярском крае («Нижнее Приангарье») и Южной Якутии, обрабатывающей промышленности - в г. Нижнекамске Республики Татарстан и Тульской области.
Более 50 % региональных проектов ГЧП ориентированы на развитие инфраструктуры, при этом основным направлением являются развитие жилищно-коммунального хозяйства (в Красноярском крае, Калужской и Белгород-
ской областях, Республиках Чувашия и Башкортостан и др.), энергетической инфраструктуры и водоснабжения. Обрабатывающая промышленность - основа инвест-проектов в 6 регионах страны (в Республиках Дагестан и Мордовия, Ульяновской, Смоленской, Воронежской, Тульской и др. областях). В Тамбовской области проект реализует развитие аграрнопромышленного комплекса, в Татарстане -индустриального парка «Камские поляны».
Анализ территориального распределения инвест-проектов ГЧП в России показывает их явное преобладание в европейской части страны (6 общегосударственных и 18 региональных), при этом 10 концентрируется в Центральном федеральном округе. Наибольшее количество проектов общегосударственного значения реализуется в Сибирском и Центральном федеральных округах (по 3), регионального значения - в Приволжском (8) и Центральном (7).
Основными взаимосвязанными проблемами реализации инвест-проектов ГЧП в России являются сложность, высокая затратность и длительность их подготовки и реализации, сильное удорожание проектов в процессе работ по сравнению с их первоначальной стоимостью, неотлаженность институциональных основ ГЧП и слабая защищенность прав частников.
Выравнивающий вектор доминировал в региональной политике страны в первой половине 2000 гг., когда наблюдалась стабилизация ситуации в экономике. Он не оказался успешным и не смог затормозить поляризацию регионов в период экономического роста, как и во всех странах догоняющего развития, где территориальное неравенство усиливается за счет концентрации экономической активности в регионах с конкурентными преимуществами [2].
Т аблица 3
Отраслевая направленность инвест-проектов ГЧП России, 2010 г. [8]
Основные направления инвест-проектов Инвестиционные проекты Все проекты
общегосударственного значения регионального значения
Создание, реконструкция транспортной инфраструктуры 6 1 6
Создание, реконструкция энергетической инфраструктуры - 3 3
Водоснабжение и водоотведение 1 3 4
Комплексное производственное развитие 2 - 2
Жилищно-коммунальное хозяйство 1 8 9
Промышленное производство 2 6 8
Новая экономика - 1 1
Аграрно-промышленный комплекс - 1 1
Итого: 12 23 35
Наблюдался тренд концентрации финансовых, производственных, трудовых и прочих ресурсов в столичных центрах (в первую очередь в Москве и Санкт-Петербурге) за счет снижения экономической активности в периферийных районах. Так, в 2000 г. на десятку ре-гионов-лидеров приходилось 54 %, а в 2008 г.
- 57 % объема валового регионального продукта страны. За 2000-2008 гг. доля Москвы в валовом региональном продукте возросла с 21,0 до 24,6 % (а включая Московскую область до 29,5 %), в Москве сконцентрировано 4/5 банковского капитала [9].
Основная цель политики выравнивания -сближение условий социально-экономического развития регионов. В РФ она ориентирована в большей степени не на развитие, а на поддержку регионов, поэтому ожидаемый результат заключается в приближении параметров худших регионов как минимум к среднему уровню. Это направление региональной политики в стране проводится через выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и разработку региональных программ социально-экономического развития субъектов РФ, каждый из которых осуществляется своим механизмом - текущей и инвестиционной поддержкой регионов.
Текущая поддержка регионов осуществляется в рамках межбюджетных отношений за счет предоставления различных видов финансовой помощи нижестоящим бюджетам через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и находится в ведении Министерства финансов РФ. В России главным экономическим механизмом государственного регулирования регионального развития является бюджетная система, построенная по принципам бюджетного федерализма, имеющая три уровня (федеральный, региональный и муниципальный) и включающая внебюджетные фонды.
Из федерального бюджета в региональные (а через них и в местные) уже ежегодно перекачивается около 1 трлн руб. В современной России межбюджетные отношения сами стали региональной политикой, которая тем самым фактически перешла из рук Минрегиона в руки Минфина [10]. Политика бюджетного федерализма осуществляется в стране с 1994 г.; это - основной инструмент региональной политики России, но обычно в мировой практике к ней не относится, так как оказывает лишь косвенное влияние на развитие регионов за счет роста их инвестиционной привлекательности.
В 2008 г. из всего объема налогов, поступивших в федеральный бюджет, 29 % обеспе-
чили ХМАО + ЯНАО и еще 29 % - г. Москва. Причина сложившейся ситуации заключается в неравномерности распределения налоговой базы страны: на федеральном уровне концентрируются наиболее собираемые налоги и платежи (за счет изъятия сверхдоходов нефтегазодобывающих регионов): налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых, экспортные пошлины, а на региональном уровне - большая часть налога на прибыль, который резко уменьшился в кризис, стабильный НДФЛ [2].
В проекте «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации» сформулированы основные проблемы региональной политики РФ в области налоговой сферы и межбюджетных отношений: чрезмерная концентрация доходных источников на федеральном уровне и увеличение доли «мобильных» налоговых доходов (прежде всего налога на прибыль) в доходах бюджетов субъектов РФ. Эти проблемы создают условия для бессистемного, непрогнозируемого перераспределения налоговой базы между регионами и нарастание дифференциации уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации [11].
Инвестиционная поддержка регионов -другой механизм политики выравнивания. Она предусматривает вложение бюджетных средств в объекты инфраструктуры и оказание финансовой помощи населению и предприятиям -субъектам РФ. Она реализуется через осуществление региональных программ социальноэкономического развития путем софинансиро-вания их мероприятий из федерального бюджета. Находится в ведении Министерства регионального развития РФ, которое формирует также порядок подготовки программ и их экспертизу, имеет систему финансовой и организационной их поддержки, формирует реестр стратегий социально-экономического развития субъектов РФ со сроками планирования 15-25 лет [12]. Региональные программы социальноэкономического развития создаются в русле стратегий, конкретизируют общие цели и способы развития регионов страны. По срокам такие программы обычно среднесрочные (3-5 лет), по своему характеру - комплексные, направленные на решение крупных, настоятельных социально-экономических проблем субъектов РФ.
Сложившееся региональное неравенство и действующая бюджетно-налоговая политика весьма ограничили возможности самоуправления большинства регионов страны, осуще-
ствления региональных программ социальноэкономического развития собственными силами. Высокую степень бюджетной самостоятельности показывают лишь 12 из 83 субъектов РФ. Российские регионы-доноры - это в основном нефтегазодобывающие регионы (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Коми), регионы с развитой тяжелой промышленностью, в т. ч. топливной (Республики Татарстан, Удмуртия и Башкортостан, Оренбургская и Томская области) и крупные финансово-кредитные центры: Москва и Санкт-Петербург. Они, по сути, являются немногочисленными донорами федерального бюджета. Самые высокодотационные реципиенты - наиболее отстающие в социально-экономическом развитии регионы, половина из которых - аграрные Республики Северного Кавказа и слаборазвитые регионы Дальнего Востока и Сибири [9].
Остановимся на проблемах региональной политики России. Для российской региональной политики остается характерной чертой управление из центра, что обусловлено не только огромными размерами страны и неоднородностью её территорий, но и исторически сложившимся доминированием государства. Всё это определяет дальнейшее развитие для России институциональной теории «унаследованной колеи», объясняет тренды регионального развития [2].
Эффективность стимулирующей политики, проводимой в России, пока в целом невелика. Она слабо реализуется из-за ещё относительно небольшого срока действия ряда проектов, осложненного долгими процедурами согласований по ОЭЗ и проектам ЧГП, вмешательством экономического кризиса и спадом в инвестиционной активности бизнеса. Успешная реализация проектов ГЧП, результаты функционирования ОЭЗ и ФЦП, предполагающие кардинальное улучшение производственной и социальной инфраструктуры, изменения в положительную сторону инвестиционной привлекательности региона и активности бизнеса, предоставление рабочих мест и пр., ещё не проявлены в достаточной мере.
При этом общие проблемы управления региональным развитием страны определены отсутствием баланса между двумя векторами -стимулирующей и выравнивающей политикой. В стране на сегодня нет должной координации применяемых инструментов регионального развития (межбюджетных трансфертов, федеральных целевых программ, инвестиционного фонда и др.). Вследствие этого нарастает дисбаланс
в социально-экономическом положении субъектов РФ, который в рамках действующего управления региональным развитием компенсируется наращиванием объема межбюджет-ных трансфертов. Объем финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета постоянно возрастает [11].
Немаловажную позитивную роль должно сыграть и устранение институциональных барьеров в региональном развитии России, а улучшение институциональной среды в комбинации с другими преимуществами пространственного развития сможет повысить конкурентоспособность российских регионов. Сейчас действующие меры региональной политики РФ не оказывают существенного влияния на положительное решение проблемы регионального неравенства. В 1990 г. различие в среднедушевых доходах населения между «бедными» и «богатыми» регионами было 3-кратным, в объемах инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения - почти 30-кратным, в 2008 г. оно составило около 10 и более 170 раз соответственно. Эти контрасты становятся особенно опасными, если экономическое неравенство между регионами совпадает с политическими, религиозными и этническими различиями. Усиливающаяся отсталость регионов ведет к социальной и экономической нестабильности в обществе, ограничивает возможности регулирования миграционных потоков и определяет дальнейшую концентрацию человеческой деятельности в ограниченных ареалах. Всё это при наихудшем сценарии может привести к распаду экономического пространства и расколу государства [5]. Способом разрешения этого противоречия является эффективное управление региональным развитием со стороны государства.
Региональное неравенство в РФ приняло характер угрозы национальной безопасности, поэтому уже в течение ряда лет ведется работа над проектом «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации». Хотя содержание концепции вызывает много нареканий специалистов-регионалистов относительно территориальных приоритетов районов нового освоения, стратегического планирования специализации экономики регионов на десятилетия вперед и пр., ряд её положений заслуживает внимания. Это относится к кардинальному совершенствованию налоговобюджетных инструментов региональной политики и развитию федеративных отношений и местного самоуправления. Реализация концепции потребует внесения изменений в феде-
ральные законы и нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, разработку новой правовой базы.
Реальное соотношение выравнивающей и стимулирующей государственной федеральной политики сложно выделить, поскольку система принятия решений непрозрачна. В стимулирующей региональной политике государства доминируют политические приоритеты федеральных властей, реализуемые в режиме «ручного управления», отсутствует согласование интересов центра и регионов, а заявленные в «Стратегии 2020» приоритеты пространственного развития так и остались на бумаге. Формально доля трансфертов из ФФПР стала меньше (до 70 % в общем объеме трансфертов из федерального бюджета в начале 2000-х гг.,
34 % в 2007 г. и 23 % в 2009 г.), но выросла доля целевых перечислений регионам на выполнение социальных обязательств. Это в результате определяет фактическое доминирование выравнивающего вектора в российской региональной политике [2] .
Необходим переход к новым принципам финансово-бюджетных отношений, внедрения механизмов, обеспечивающих стимулы к повышению эффективности деятельности региональных органов власти. Решением этой проблемы является реальная децентрализация бюджетной системы, достигаемая путем передачи с федерального уровня расходных полномочий и соответствующей доходной базы региональным и местным бюджетам. Сокращение межбюджетных потоков (особенно встречных) даст возможность достижения большей автономности, самообеспеченности и бездефицитности бюджетов разных уровней.
* Стратегия 2020 - «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года». По её замыслу, основные задачи регионального развития России: стимулировать центры опережающего развития в регионах и органы государственной власти регионального и местного уровня в целях эффективного осуществления их полномочий, оказывать финансовую поддержку отстающим регионам и содействовать производственной и социальной инфраструктурной обеспеченности территорий, а также формировать территориально-производственные кластеры, туристско-рекреационные зоны и крупные транспортно-логистические узлы [13].
1. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики : учебник. - М. : ГУ ВШЭ, 2006. -495 с.
2. Зубаревич Н. В. Региональное развитие и институты: российская специфика // Региональные исследования. - 2010. - № 2.
3. Особые экономические зоны // Министерство экономического развития Российской Федерации: Официальный сайт. - URL : http:// www.economy.gov.ru.
4. Российские особые экономические зоны // Rozes.ru. - URL : http://www.rosez.ru/ index.html.
5. Миронова М. Н., Холина В. Н. Диспропорции социально-экономического развития российских регионов и региональная политика // Мир и Россия: регионализм в условиях глобализации. - М. : РУДН, 2010. - 475 с.
6. Федеральные целевые программы России: Портал Министерства экономического развития РФ. - URL : http://fcp.vpk.ru/cgi-bin/cis/ fcp.cgi/Fcp/Title/.
7. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. - 2004. - № 6.
8. Проекты Инвестиционного фонда Российской Федерации. Инвестиционный фонд Российской Федерации // Министерство регионального развития России: Официальный сайт. - URL : http://www.minregion.ru.
9. Миронова М. Н., Холина В. Н. Региональное неравенство в контексте проблемы экономического развития и национальной безопасности Российской Федерации // Россия и Польша: проблемы и перспективы экономического роста : монография / под ред. В. Н. Хо-линой. - М. : Экон-Информ, 2011. - 199 с.
10. Смирнягин Л. В. Межбюджетные отношения: Хвост виляет собакой // Ведомости.
- 2010. - 28 сент.
11. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации // Министерство регионального развития РФ: Официальный сайт. - URL : http://www. minregion.ru.
12. Стратегии социально-экономического развития субъектов РФ // Министерство регионального развития РФ: Официальный сайт.
- URL : http://www.minregion.ru.
13. Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 года // Министерство экономического развития Российской Федерации: Официальный сайт. - URL : http://www. economy. gov.ru.
