CC BY
57
ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПОЛИТИКИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. ХУДЕЕВА
В статье рассмотрены особенности институционального подхода к формированию региональной политики. Подчеркнута важность конкурентоспособности как ключевого элемента экономического развития региона. Автором предложена практическая интеграция политики отраслевых министерств в рамках федеральной системы региональной политики взамен традиционного отраслевого подхода.
Ключевые слова: конкурентоспособность, региональное развитие, федеральная система региональной политики.
Важность совершенствования деятельности регионов в рамках рациональной общегосударственной системы управления региональным развитием обоснована не только стремлением России проводить глубокие реформы, но также возросшим влиянием регионов на социально-экономические показатели развития национальных государств в целом. Нужно отметить, что это происходит на фоне глобализации экономик разных стран, кардинальных или частичных структурных преобразований, возрастания роли так называемого информационного общества, ускоренного развития технологий и освоения новой продукции, которые изменяют положение тех или иных отраслей в региональных, национальных и глобальных экономических системах.
В течение двух последних десятилетий прошлого века лишь немногие регионы в мире оказались не затронуты колоссальным влиянием проявлявшихся в том или ином виде вышеупомянутых тенденций, которые (здесь сказалась их практическая сущность) сопровождались изменениями в глобальном распределении товаров, сырья, услуг, финансов, производства и рынков сбыта.
Расширение границ рынка и снижение торговых барьеров дали импульс новым возможностям для развития отраслей в регионах, но при этом поставили их в зависимость от все более возрастающей рыночной конкуренции. Другими словами, роль регионов в рамках национальных экономик значительно повысилась в течение двух последних десятилетий, при этом в ряде случаев регионы занимают доминирующее положение в экономике той или иной страны, в особенности
с точки зрения передовых технологий или развития предпринимательства.
Как мы уже говорили, в начале 1990-х гг. М. E. Портер убедительно показал в своих публикациях, что упор на региональное развитие критически важен для оценки конкурентоспособности стран в эпоху глобализации, понимания происходящих структурных изменений и развитий технологий.
В этой связи деловым миром признана важность конкурентоспособности (на самом деле это было сделано задолго до того, как политики и стратеги стали обращать внимание на ее важность при принятии решений) и потрачены большие усилия на изучение и анализ факторов, ее обеспечивающих. К таким факторам относятся преимущества, связанные с ключевыми знаниями и навыками, развитием предпринимательства, руководящими кадрами, внедрением технических новшеств и технологий, организацией и структурой управления, рациональным использованием природных ресурсов и эффективным анализом рыночной конъюнктуры. Кроме того, конкурентоспособность обеспечивают фирмы и организации, прогнозирующие свою деятельность с целью заблаговременного выявления угроз, рисков и возможностей в своих областях деятельности. К тому же (что особенно важно для политики регионального развития) они выявляют и развивают новые потенциальные рынки, которые могут быть созданы благодаря факторам, формирующим конкурентные преимущества регионов.
В результате, преследуя цель создания в регионе «делового климата», наиболее отвечающего
задачам развития бизнеса, конкурентоспособность регионов в последние годы (хотя и с некоторым опозданием) признается ключевым элементом экономического развития регионов, занимая центральную позицию в стратегии и планах регионального развития.
Именно в силу указанных выше обстоятельств в современной практике планирования развития регионов необходим пересмотр соотношения конкурентоспособности и устойчивого экономического развития.
Таким образом, можно констатировать, что конкурентоспособность в условиях глобальной экономики начинает приобретать новый смысл по мере того, как компании, регионы и целые государства реализуют добавленную стоимость в конкурентной борьбе через сотрудничество, создание стратегических альянсов, партнерство и обмен ресурсами (т. е. конкурентные преимущества), приобретая новые грани конкурентоспособности, подкрепленные требованием устойчивого экономического роста.
Вызванные к жизни возрастающим значением регионов в экономических успехах (или неуспехах) национальных государств новые методики и аналитический инструментарий стали необходимы для реформирования местных, региональных и федеральных властных структур таким образом, чтобы способствовать улучшению экономических показателей и использованию растущего потенциала регионов за счет формулирования концепции стратегического планирования с точки зрения повышения способности регионов к позиционированию себя в конкурентной среде, формированию и поддержанию своих конкурентных преимуществ. Кроме того, как уже было сказано выше, за последнее десятилетие региональное (экономическое) развитие все в большей степени определяется устойчивостью изменений и инновационными требованиями, предъявляемыми ориентированным на новые технологии современным информационным обществом.
На этом фоне регионы и государства, определяющие диапазон своих возможных действий, встречаются с новыми вызовами, требующими кардинальных структурных, институциональных и методологических реформ.
Практически новой формой взаимоотношений и связи между субъектами регионального развития, которые являются основными составляющими инновационной политики, является существенное повышение автономии или, другими словами, способности региональных систем к развитию за счет самоопределения, что являет-
ся ярко выраженным детерминирующим фактором будущего социально-экономического развития и, как следствие, конкурентоспособности государства в целом.
Сверх этого более эффективная взаимосвязь в рамках институциональной системы на одном уровне и между уровнями властной вертикали (федеральными, региональными и местными) благоприятно сказывается на функционировании такой системы и благодаря этому повышает «операционный запас» системы, позволяющий ей эффективно реагировать на новые вызовы. Важно помнить, что нехватка ресурсов с точки зрения возможности решения кадровых, материальных и структурных вопросов в значительной мере определяет степень гибкости и восприимчивости организаций (политической и административной систем), которые необходимы для эффективного реагирования на меняющиеся экономические, социальные, технологические и глобальные структурные изменения, происходящие в мире.
Другой гранью системных реформ является потребность в усилении потенциала реформирования в части механизма принятия и реализации управленческих решений. Политические и административные системы зачастую изолируются, а их функции парализуются неэффективной организацией коммуникации и взаимодействия. Поэтому, для того чтобы функционировать эффективно и целенаправленно, таким системам необходимо быть гибкими, прозрачными, контактными, а также регулярно видоизменяться путем коррекции стратегии и упрощения. Характерной особенностью политических систем является их за-регулированность, тормозящая инновационные процессы и объективно требующая рационализации и упрощения административных процедур. Непосредственно связанной со способностью системы к трансформации является ее способность менять политические цели и задачи в соответствии с изменившейся обстановкой. Это подразумевает наличие потенциала для масштабной перестройки как самих целей, так и обслуживающих их структур, а также разработку принципиально новых решений, требующих применения последовательных подходов к проведению стратегической линии на всех уровнях при сохранении значительной децентрализации и автономии, о чем говорилось выше.
Исходя из указанных допущений, одним из непременных предварительных условий устойчивого развития на местах, в регионах (а значит и всей Федерации) является комплексная региональная политика на федеральном уровне, кото-
рая бы четко определяла основные приоритеты региональной политики государства, очерчивала рамки самостоятельности органов самоуправления и региональных администраций в принятии решений, определяла межинституциональные связи в рамках региональной политики, предусматривала финансирование в необходимых объемах, а также содержала регламенты, касающиеся технических вопросов, такие как критерии планирования, стандартные формы документов, определяющих стратегию, а также процедуры реализации и управления. Система должна быть структурирована таким образом, чтобы быть способной формулировать, усиливать и реализовывать на практике четкие политические и административные директивы, оставаясь при этом открытой для новаторских идей на этапе адаптации и практической реализации таких решений на более низких уровнях властной структуры.
Таким образом, реализация в ближайшее десятилетие последовательных институциональных, административных и политических реформ в Российской Федерации потребует решения целого ряда важных вопросов, включая следующее:
1. Реформирование институциональных структур, которые, с одной стороны, упростили бы горизонтальные внутри- и межведомственные связи по линии федерального правительства, а с другой стороны, позволили бы оптимизировать связи между федеральными, региональными и местными органами управления в рамках властной вертикали (т. е. межинституциональные связи).
2. Совершенствование механизмов, обеспечивающих последовательность осуществления стратегической линии при разработке задач и структуры политики регионального развития, сформулированной федеральным правительством в отношении отраслевых министерств и ведомств, включая порядок реализации поставленных задач в регионах и отдельных секторах экономики.
3. Законодательное закрепление порядка и методологии разработки и реализации стратегий регионального развития, учитывающих местные инициативы и не противоречащих директивам и установкам, сформулированным федеральным правительством.
4. Оптимизация системы межбюджетных отношений, с учетом требований децентрализации структуры директивных органов в регионах России, а также необходимости и достаточности средств для обеспечения их полномочий в целях регионального развития.
5. Выработка рекомендаций, касающихся механизма принятия решений, от которого в зна-
чительной степени зависит конкурентоспособность и показатели социально-экономического развития регионов (и муниципалитетов) в части экономического роста и уровня жизни, а также оказания базовых услуг населению.
Сложившаяся в настоящее время в России ситуация характеризуется достаточной неопределенностью межинституциональных связей и неадекватным распределением средств между субъектами Российской Федерации. Недостаточно комплексно в рамках единой системной политики решаются основные задачи и вопросы регионального развития при преобладании так называемого отраслевого подхода и соответствующих способов финансирования («дотации» и денежные потоки, направляемые из федерального бюджета в регионы по бюджетной вертикали).
Учитывая все вышесказанное, следует признать, что назрела серьезная необходимость определить новые подходы к реформированию функциональной и межинституциональной системы в Российской Федерации, основанные на целепо-лагании достижения региональной конкурентоспособности, учитывающие следующие важные предварительные условия:
- акцент на экономическое развитие и внедрение механизмов стратегического планирования;
- учет существующей административноправовой системы в Российской Федерации при осуществлении системного реформирования государственных управленческих структур в соответствии с государственной политикой, нацеленной на повышение конкурентоспособности государства и регионов;
- сочетание восходящего и нисходящего принципов управления при реализации государственной политики;
- отстаивание принципа субсидиарности, что в данном случае означает, что ни один из уровней администрирования и/или принятия властных решений не должен в итоге потерять свои важнейшие функции;
- совершенствование отношений партнерства и взаимодействия в рамках сложившейся системы и между всеми ее уровнями (вертикальные и горизонтальные межинституциональные связи), включая негосударственные организации с учетом их влияния на экономическое развитие в регионах;
- создание структуры для комплексного подхода к формированию и реализации политического курса и разработки наиболее рациональных вариантов такой политики на базе методик эффективного управления;
- использование международного опыта применения методик реформирования процессов, структур и институтов регионального развития, в том числе в странах Евросоюза.
Что касается структуры формирования региональной политики на федеральном уровне, то особенно важно подчеркнуть необходимость совершенствования горизонтальных связей между ключевыми отраслевыми министерствами и ве-
домствами, на которые так и или иначе возложена практическая реализация экономической политики государства на уровне регионов (органов местного самоуправления).
Вместо очередной вариации отраслевого подхода мы предлагаем практическую интеграцию политики отдельных отраслевых министерств в рамках последовательной федеральной системы региональной политики (ФСРП) (рис. 1).
Порядок
внедрения
Рис. 1. Модель горизонтальной координации институтов власти на федеральном уровне в Российской Федерации
Следует отметить, что предлагаемое решение не должно подменять собой весь спектр задач, стоящих перед министерствами, скорее речь здесь идет об объединении различных функций, имеющих четкую направленность на достижение экономического роста в регионах и на местах. На практике это означает оптимизацию механизма разработки и принятия политических решений в области регионального развития за счет определения политических функций и задач, имеющих региональную направленность в соответствующих отраслевых министерствах и ведомствах, и объединения их по организованному и заранее продуманному варианту в последовательную систему стратегической региональной политики. Этот путь может потребовать корректировки и более четкого определения направления задач региональной политики на общегосударственном уровне.
Основным доводом в пользу данного подхода является то, что отсутствие коммуникации или
взаимодействия между различными субъектами на общегосударственном уровне приводит, помимо сильной вертикально ориентированной властной структуры, к аналогичной картине организации связей и фрагментарной политике на уровне регионов. Другими словами, отсутствие институциональных связей и функций на федеральном уровне получает зеркальное отражение в институциональной структуре регионов, существенно ограничивая возможности региональных администраций по проведению последовательной горизонтальной политики.
Последствия подобной ситуации могут еще более усиливаться уже имеющимися проблемами, характерными для работы региональных органов власти. Все вместе взятое приводит к отсутствию последовательной политики на всех уровнях властной вертикали и, в конце концов, к неэффективному расходованию и без того ограниченных средств и возможностей. Сказанное выше под-
черкивает значение коренного улучшения горизонтальных связей между заинтересованными отраслевыми министерствами как непременного предварительного условия при определении содержания и механизма функционирования действующей федеральной системы региональной по-
литики (ФСРП). Но в настоящее время межведомственная координация на горизонтальном уровне между отраслевыми министерствами практически отсутствует как на региональном, так и на федеральном уровне, а развита вертикальные связи (рис. 2).
Рис. 2. Вертикальное внедрение политики развития регионов в настоящее время1
Поэтому нами предложена схема вертикальной реализации региональной политики (рис. 3). Очевидным преимуществом такого решения является то, что ответственное (ключевое) министерство должно координировать относящиеся к регионам функции и политику (регионального развития) с федеральным правительством. Это же в равной степени относится и к вопросам межин-
ституциональных связей между местными органами самоуправления, региональными администрациями и федеральной властью, за счет чего можно избежать параллелизма функций, сконцентрировать усилия (ресурсы), а также, что не менее важно, предложить регионам четкие приоритетные установки в политической и экономической сфере (рис. 3).
Рис. 3. Схема вертикальной реализации региональной политики в Российской Федерации2
Помимо того, что такая схема обеспечила бы проведение адресной политики и, как следствие, повысила бы результативность мер, принимаемых по этим направлениям, решения федерального
1 Разработана на основе книги: Веддеркопф В. Проблемы реформирования институциональной структуры РФ и принятия стратегических решений в области регионального развития. М., 2005.
правительства стали бы в значительно большей степени прозрачными и предсказуемыми для исполнительных органов в регионах (и на местах).
Опыт стран Евросоюза показывает, что подобный подход обеспечивает принятие более адресных мер и повышает эффективность исполь-
2 Разработана на основе книги: Веддеркопф В. Проблемы ... М., 2005.
зуемых средств за счет эффектов синергии и дополнения. Это особенно важно с точки зрения повышения результативности и устойчивого эффекта от будущих проектов и инициатив.
Таким образом, будущая федеральная система региональной политики (ФСРП) должна объединять задачи, поставленные перед соответствующими отраслевыми министерствами, и сформулировать ключевые элементы и общие цели социально-экономической политики федерального правительства в отношении регионов и муниципальных образований («нисходящий принцип»). Для того чтобы стимулировать инициативы на местах, необходимо, чтобы властная структура оставляла местным органам самоуправления и региональным администрациям четко определенное пространство для самостоятельной деятельности, формулирования и реализации собственной стратегии развития, учитывающей специфику каждого конкретного региона. Побочным эффектом такого подхода является определенная конкуренция между регионами (сравнительный анализ), которая стимулирует инициативы на местах и, таким образом, способствует экономическому росту.
Другими словами, формулирование региональной политики (основополагающих принципов) на уровне федерального центра должно оптимально ограничиваться задачами, которые призваны обеспечить равноправное развитие субъектов Федерации (социально-экономическое выравнивание регионов), адекватные денежные потоки в регионы (перестройка межбюджетных отношений), создание сбалансированной системы (финансовой) поддержки сильными регионами более слабых (например, в Германии такая политика получила название «Landerfmanzaшgleich» - «Соглашение между землями о финансовой поддержке»). При этом, однако, такая политика не должна следовать так называемому принципу огородной лейки, порождая иждевенчество слабых регионов по отношению к сильным.
Кроме этого, ФСРП призвана обеспечить нормативные ориентиры при разработке и реализации стратегии развития на уровне регионов, в
частности, в отношении организации процесса разработки политики, форм и функций стратегических документов, а также регламента и распределения ответственности в рамках управления программами.
Поскольку за федеральным правительством должна оставаться функция утверждения планов развития регионов, представляемых региональными администрациями (которым, в свою очередь, представляют такие планы муниципальные органы самоуправления городских образований в регионе), а на более позднем этапе и общий контроль за реализацией стратегий в соответствии с основополагающими принципами ФСРП, необходима всесторонне проработанная система мониторинга и оценки, которая должна стать составной частью ФСРП. Подобный подход, который довольно широко применяется в странах ЕС, может существенно упростить процедуру реализации региональной политики и на более позднем этапе привести к созданию более сложной и продуманной системы, включающей Федеральное агентство регионального развития (ФАРР) и сеть региональных агентств развития (РАР), тесно связанных с ФАРР и взаимодействующих с ним на основе четко определенных правил и принципов.
* * *
FEATURES OF INSTITUTIONAL APPROACH IN FORMATION OF REGIONAL DEVELOPMENT POLICY IN THE RUSSIAN FEDERATION
V. V. Khudeeva
In article the features of institutional approach to formation of a regional policy are considered. Importance of competitiveness, as the key element of economic development of region is emphasized. The author offers practical integration of branch ministries policy within federal system of regional policy instead of the traditional branch approach.
Key words: competitiveness, regional development, federal system of a regional policy.
