CC BY
290
Е. П. Ардашева
ОТРАСЛЕВАЯ ПОЛИТИКА: ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ В ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ
Рассматриваются методологические особенности отраслевой политики, включая уточнение термина и дефиниции отраслевой политики, определение ее места в структуре экономической политики, представление ее функций в условиях инновационно ориентированной экономики и экономической политики. Учитывается опыт реализации отраслевой политики в России.
В современных условиях глубокому и здравому осмыслению подвергается опыт различных стран в области управления становлением конкурентоспособных национальных экономик, как оказалось, весьма разнородный и институционально специфичный, но одновременно во многом сходный, если соотносить его с конкретными историческими этапами развития этих экономик. Так, в ряде исследований [1-2] убедительно доказано на примере как развитых, так и развивающихся стран, что на переходных этапах их развития отраслевая политика являлась ключевым фактором в успешном решении задачи перестройки, восстановления и ускоренной модернизации экономики. Кроме того, в современной науке выдвинуты новые парадигмы, в частности, системно-синергетические, позволяющие обогатить теории развития и управления, по-новому взглянуть на роль государства в экономике, и также указывающие на необходимость применения ответственного, корректирующего управляющего воздействия, изменяющегося в зависимости от этапов развития сложных открытых систем, к каковым относится экономика. Поэтому является актуальным формирование на системно-синергетической, институциональной и государственноуправленческой теоретической базе методологических основ отраслевой политики с выполнением анализа реального ее опыта, что является целью данной работы.
Отраслевая политика - это, прежде всего, часть экономической политики и рассматривается она, как правило, совместно с темой государственного управления/регулирования. Под государственным регулированием экономики обычно понимается системное воздействие государства в лице органов государственной власти на экономические процессы (в национальной экономике) для достижения экономических, социальных и экологических целей общества. Совокупность мер такого воздействия называют также экономической политикой. Так, экономическая политика - это система мер, направленных на то, чтобы упорядочить ход экономических процессов, оказать на них влияние или непосредственно предопределить их протекание (это определение, данное Х.Гершем, является наиболее распространенным в зарубежной экономической литературе). В то же время, на наш взгляд, следует согласиться с теми учеными-экономистами, которые считают, что понятие «экономическая политика» шире термина «государственное регулирование» [3, с. 458-464], поскольку государство хотя и является инициатором, ведущим субъектом экономической политики, но оно силой своей власти обязано согласовывать между собой интересы различных слоев и групп, стимулировать их проявлять свою активность в направлении достижения единых целей общества, сорганизовывать совместные действия всех участников экономической политики. Управление экономикой должно строиться поэтому на
системе согласований и компромиссов, договоров и взаимных уступок, а также ответственности всех субъектов за общий результат.
Экономическая политика структурно представляет собой совокупность направлений, каждое из которых также является сложной и относительно самостоятельной политикой. В экономической политике принято выделять следующие направления: по институционально-отраслевому критерию (реализуется в отношении отдельных отраслей (групп отраслей) или институциональных секторов экономики) - промышленную политику, транспортную, информационную, социальную, экологическую политику, политику в области труда и занятости, в области поддержки развития предпринимательства, научнотехническую и инновационно-технологическую, инвестиционную, региональную, внешнеэкономическую и проч. По функциональному критерию (реализуется в масштабах всей экономики, обеспечивая общеэкономическое регулирование) выделяют структурную, ценовую, валютную, кредитно-денежную, бюджетно-финансовую, конъюнктурную, антимонопольную и др.
Следует заметить, что «отраслевая политика» не приведена в вышеуказанном перечислении направлений экономической политики, используется более традиционный термин «промышленная политика». Однако, на наш взгляд, существуют методологические сложности и своего рода неудобства в оперировании термином «промышленная политика», что отмечается многими исследователями. Так, промышленная политика, по определению, должна сводиться к политике в отношении промышленности. Однако, весьма распространенным является содержательная трактовка промышленной политики как «усилий правительства по достижению экономического роста» [4], что, естественно, не предполагает жесткую привязку именно к промышленности. Промышленная политика также традиционно связывается с протекционизмом в отношении отечественных производителей независимо от их отраслевой принадлежности. Поэтому более удачным термином, на наш взгляд, является именно термин «отраслевая политика», который охватывает и промышленную политику, и политику в отношении других отраслей, а также применима к группам отраслей и подотраслей. В дополнение к сказанному отметим, что «промышленная политика» вошла в российский терминологический аппарат, видимо, как перевод англоязычного термина «industrial policy». В то же время понятие «industry» гораздо чаще переводится на русский язык как «отрасль», отсюда также следует большая корректность термина «отраслевая политика». В то же время сразу оговоримся, что вопрос о терминологии является, на наш взгляд, не столь принципиальным, как собственно выявление сути рассматриваемой политики, как бы она не называлась.
Определившись с термином и объектом отраслевой политики, важно уточнить ее содержательную сторону. Рассмотрим в этих целях существующие определения промышленной политики, скорректировав их с учетом вышесказанного относительно отраслевой политики. Заметим, что различные аспекты промышленной политики в настоящее время подвергаются научному анализу и активно дискутируются в российской науке и практике. Но пока как на федеральном, так и на региональном уровнях управления подходы к формированию и реализации промышленной политики нельзя назвать системными. Неоднозначно определяется как научная (начиная с самого термина), так и практическая стороны промышленной политики. А между тем актуальность разработки и законодательного утверждения научно обоснованной и детально разработанной промышленной политики (отраслевой политики) в России, по мнению многих ученых и практиков, к которым мы присоединяемся, сохраняется высокой.
В качестве наиболее общего определения термина «промышленная политика» можно привести следующее - это «всякая политика, которая строится на непосредственном участии и активной роли правительства в формировании структуры и организации промышленности с целью стимулирования экономического роста» [5, с. 471]. Во многих источниках можно встретить расширенные и конкретизированные определения с указанием на систему используемых методов государственного регулирования экономики. Приведем, например, следующие из подобных трактовок.
1. Под промышленной политикой понимается система мер прямого (административного) и косвенного (финансово-экономического) государственного регулирования экономики, направленных на стимулирование развития промышленности, повышение национальной конкурентоспособности и эффективности производства за счет технологической модернизации, совершенствования управления, решения инфраструктурных и социальных проблем в интересах благосостояния населения и обеспечения национальной безопасности страны [6].
2. Федеральная государственная промышленная политика страны представляет собой систему законодательных, административных, финансово-экономических решений, мер и действий по управлению развитием промышленности в соответствии с поставленными целями такого развития. Это - стратегические цели устойчивого социально - экономического развития и обеспечения безопасности страны. Устойчивое развитие подразумевает опору на воспроизводимые (прежде всего интеллектуальные) ресурсы [7].
Приведенные выше определения можно признать несколько громоздкими, поскольку, очевидно, что всех аспектов исследуемого явления раскрыть одним определением затруднительно. Анализируемые трактовки отражают не только существенные стороны промышленной политики, но и некоторые частные моменты, которые либо подвергаются изменениям в процессе развития управляемого объекта и среды, а следовательно, не могут быть жестко зафиксированы в определении (например, цели политики изменчивы), либо предполагают широкую классификацию, которую невозможно вместить в одно определение (поэтому, излишне включать в определение указание на конкретные типы мер промышленной политики). Определение должно удовлетворять требованиям краткости и одновременно емкости, быть достаточным для раскрытия сущности отраслевой политики. Поэтому в нем, на наш взгляд, должно содержаться указание на главные компоненты методологической модели отраслевой политики - ее функцию, объект и субъекты. Кроме того, определение должно отражать системный и динамический характер такого явления как отраслевая политика, а также содержать указание на взаимосвязь и единство процессов организации и самоорганизации, упорядочивания и самоупорядочивания, управления и самоуправления в экономике как сложной многоуровневой системе.
Исходя из подобных требований, сделаем попытку дать уточненное определение отраслевой политики, в том числе применительно к интересующему нас региональному уровню экономики. Дефиницию отраслевой политики можно предложить следующую. Отраслевая политика - это подсистема экономической политики, призванная выполнять функцию управления развитием отраслей экономики с целью обеспечения экономического роста и для достижения иных целей, актуальных на том или ином этапе развития, представляет собой систему мер, формируемую через институты взаимодействия государства и отраслевого бизнеса. Для регионального уровня управления экономикой необходимо дополнить определение указанием на то, что региональная отраслевая политика является подсистемой региональной экономической политики и федеральной отраслевой политики.
То есть отраслевая политика - это политика согласованного государственно-частного со-управления развитием отраслей экономики.
В данном определении указано на системный характер отраслевой политики, поскольку, являясь подсистемой экономической политики, она должна быть согласована со всеми ее составляющими, с государственными подходами к регулированию экономики, со стратегией институционального реформирования, и одновременно с интересами бизнес-сообщества. Динамический характер отраслевой политики выражается в том, что и цели, и средства их достижения подвижны и изменяемы сообразно этапам развития объекта регулирования. В то же время системно-синергетический взгляд на процесс отраслевой политики предполагает необходимость достижения преемственности в решениях и приоритетах.
В качестве главной цели отраслевой политики можно признать обеспечение экономического роста. Однако в динамическом аспекте данная цель является лишь общим ориентиром, поскольку на разных этапах развития национальной экономики и ее отраслей могут ставиться различные целевые ориентиры вплоть до замедления темпов роста (в случае угрозы перегрева - перепроизводства), либо сворачивания производственной активности в отрасли в случае ее перехода в завершающую стадию жизненного цикла или абсолютного проигрыша в конкурентной борьбе на мировом рынке. В целях могут быть также отражены, учитывая системный характер экономики, те требования, которые выдвигаются к производственной сфере со стороны общества в целом и региональных сообществ.
Отраслевая политика призвана «закрывать» «функциональные ниши», которые не охватываются воздействием других уровней и подсистем управления. Действительно, основные подсистемы экономической политики рассматриваются как макрорегуляторы (денежно-кредитная, бюджетно-финансовая, конъюнктурная, ценовая, валютная политика и т.п.), другие касаются отдельных сфер, но также «сквозных» для экономики и общества (например, антимонопольная, социальная, инфраструктурная, инвестиционная, инновационная, экологическая политика и т. п.). Однако, если не заниматься преломлением этих направлений через конкретные отрасли, и, более того, не уделять внимание чисто отраслевым специфическим проблемам и тенденциям развития, то возможно упущение из вида многих существенных факторов и последствий, которые, в конечном счете, способны завести в тупик и макроэкономические процессы, образуя так называемые «провалы рынка».
Например, отдельные субъекты микроуровня экономики (и даже их большие группы) часто объективно не способны распознать «целостных», общесистемных свойств того или иного процесса, всей его причинно-следственной цепочки и, соответственно, затрудняются оценить пользу для реализации собственных интересов. Поэтому обоснование общесистемных стратегических решений, их согласование с бизнесом и общественностью, стимулирование субъектов микроуровня экономики к их реализации должны входить в функции отраслевой политики. Это в полной мере относится к реализации научных и инновационных проектов, которые в современных условиях России большинству хозяйствующих субъектов невыгодны. В то время, как инновационная стратегия характеризуется тем, что при появлении множественных инноваций повышается общий инновационный уровень экономики, запускается процесс инновационной самоорганизации, эта сфера становится инвестиционно привлекательной, возрастает рентабельность инновационных инвестиций, повышается деловая активность, прогрессивность и эффективность экономики, улучшается, наконец, качество жизни населения. Как следствие, в выигрыше оказывается и частный бизнес, и все общество в целом.
Следовательно, стимулирование инновационной активности, организация частногосударственного партнерства в этой сфере - ключевая функция отраслевой политики. В таком случае может возникнуть закономерный вопрос о том, каким образом следует «разграничивать функции» отдельных направлений экономической политики. Казалось бы, инновационная сфера должна регулироваться инновационной политикой, однако, сложность состоит в том, что инновационная политика имеет очень разнородный и нечеткий объект регулирования, поскольку охватывает практически всех субъектов экономики, тогда как отраслевая политика позволяет при необходимости дифференцировать инновационную политику по отраслевым и межотраслевым системам, как бы приближая ее к микроуровню экономики, но в то же время не сводя к нему. При этом отраслевая политика «решает», в отличие от только инновационной, весь комплекс отраслевых проблем, и таким образом, как бы сплетает инновационную политику с другими направлениями экономической политики, обеспечивая тем самым их синергетическое действие в решении задач достижения конкурентоспособности отраслей экономики и экономического роста, что и требуется. Поэтому в структуру отраслевой политики должны в качестве основных входить блоки инновационной и инвестиционной политики, а также институциональный блок, формирующий правила взаимодействия субъектов государства и бизнеса в конкретной отраслевой системе. Это учтено в предлагаемой нами структурно-функциональной, статикодинамической модели отраслевой политики [8].
Следовательно, отраслевое регулирование необходимо всегда, другое дело, что оно должно быть гибким и зависеть от способности субъектов микроуровня к самоорганизации, учитывать также этап развития и состояние национальной экономики, уровень ее конкурентоспособности. В любом случае отраслевое регулирование не должно подменять управление субъектами микроуровня, его задача - «видеть» отрасли не как совокупности конкретных хозяйствующих субъектов, но как целостности, системы. Значит, отраслевая политика отвечает за решение стратегических вопросов развития отраслей, причем не только через призму их состояния и параметров развития, но и с оценкой генерируемых ими экстернальных эффектов, проявляющихся в других компонентах мезоэкономики и на макроуровне.
Таким образом, отраслевая политика содержит достаточно много инновационных компонентов. В России отраслевая политика сама по себе может быть представлена как управленческая инновация, поскольку в переходный период на федеральном уровне государственной власти и в большинстве регионов, к сожалению, наблюдался практически полный отказ от осуществления отраслевой политики. Поэтому, в тех регионах, где она реализовывалась, она неизбежно была «новой», поскольку не могла опираться на общепринятую в стране методологию и методику, не имела в распоряжении развитый и апробированный инструментарий, и по большому счету вынуждена была находиться в «сером» институциональном поле, поскольку не имела соответствующей законодательной базы. В значительной степени это было предопределено тем, что реформирование экономики страны пошло исключительно по сценарию шоковой трансплантации западной институциональной системы, причем в ее крайне упрощенной форме, без учета исторических и институциональных особенностей страны, накопленного ею на момент перехода потенциала, без анализа рисков трансформационного периода. Отраслевая политика, как известно, не входила в «пакет реформ», осуществляемых в соответствии с «вашингтонским консенсусом» [9]. Печальные результаты подобной стратегии достаточно хорошо известны, как хорошо известны и обратные результаты, которые были достигнуты теми странами (как развитыми, так и развивающимися), а также регионами в их составе, которые приме-
няли собственные инновационные решения в институциональной сфере [2], а также в сфере отраслевой политики [1].
Наличие альтернативных моделей развития российской экономики в посттрансфо-мационный период развития и неправомерность отказа от отраслевой политики подтверждаются как путем внешних страновых сравнений, так и внутрироссийским региональным опытом. Наиболее быстро адаптировались в новых условиях те регионы, которые учитывали институциональное наследие, с одной стороны, и новые средовые условия, с другой. В Республике Татарстан стремление к укреплению региональной самостоятельности на фоне быстрого распада бывшего союзного комплекса отраслей стимулировало самоорганизационный управленческий потенциал, позволило создать сильный экспертный и управляющий центр. Избрана «мягкая» стратегия социально-экономического реформирования, что позволило сохранить производственно-технологический и кадровый потенциал основных отраслей экономики и в целом социально-политическую стабильность в регионе. Реализованы новаторские инициативы, связанные с созданием системы управления промышленностью и ее отдельными отраслями и комплексами, в частности, нефтегазохимическим комплексом [10]. Этот опыт получил широкое признание как в Татарстане, так и в России [11].
Нужно отметить, что в настоящее время на федеральном уровне просматривается тенденция расширения использования определенного инструментария отраслевой политики, формирования механизмов частно-государственного партнерства, индикативных программ развития, отраслевых стратегий. Показательно, что формируется понимание промышленной политики «в классическом смысле этого слова, предполагающем коммуникацию, компромисс и согласование действий заинтересованных сторон - государства и частного бизнеса - в общих рамках национальных интересов» (из выступления В. Христенко в Национальном пресс-клубе США (24 октября 2005г.)). Действительно, Министерство промышленности и энергетики России стало заметно активнее работать в данном направлении [12]. Вступили в силу решения в отношении таких отраслей, как нефтегазовая, включая развитие трубопроводной транспортной инфраструктуры, нефтепереработка (введение технического регламента по экологическим требованиям к автомобильным двигателям, снятие таможенных пошлин на поставку оборудования, позволяющего модернизировать нефтепереработку, снижение экспортной пошлины на нефтепродукты). Есть подвижки по таким отраслям, как авиастроение, оборонно-промышленный комплекс, автомобилестроение, лесоперерабатывающий комплекс, легкая промышленность, металлургическая промышленность. Однако, пока недостаточно делается для химии и нефтехимии, хотя отмечается готовность к реализации отраслевой политики - «это только первые шаги, и мы намерены продолжать движение в выбранном направлении, в частности, в нефтехимии», «при этом надо отметить, что нам известны и учтены те стратегии, которые реализуют непосредственно компании» [12, с. 6]. Можно в этой связи также приветствовать создание в Совете Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) по конкурентоспособности и отраслевым стратегиям Комиссии по химии и нефтехимии, первое заседание которой состоялось 21 ноября 2006 года, на котором первым вопросом стало рассмотрение проекта Стратегии развития химической и нефтехимической промышленности России на период до 2015 года.
Формируя современную отраслевую политику, нельзя не учитывать, что в настоящее время в мире активизируется применение широкого спектра ее инструментов в целях повышения глобальной конкурентоспособности национальных экономик и их инновационности. Идет своеобразная «гонка технологий», и здесь без объединения усилий государ-
ства, науки и бизнеса не обойтись. На современных глобальных рынках конкурируют не просто производители, но целые страны и регионы. Роль государства сводится во многом к реализации стратегических функций, массированному финансированию научноинновационных программ на доконкурентной стадии, формированию долгосрочных прогнозов: «в прошлом веке атрибутами сверхдержавы было ядерное оружие, космические системы и надежные шифры, в нынешнем - к ним, безусловно, добавился научный прогноз» [13, с.105]. Показательно, что представители российских профильных министерств и союзов также высказывают понимание значимости долгосрочного технологического прогнозирования (форсайта), которое способно «обеспечить бизнес жизненно важной информацией о рыночных перспективах развития в тех или иных областях тех или иных технологий, появление новых потребностей населения, новых продуктов, новых поколений техники. Для нас этот прогноз - основа стратегического развития, обоснования долгосрочных инвестиционных проектов» (из доклада Шохина А.Н. на заседании Совета при Президенте по науке, технологиям и образованию (17 октября 2006 года)). Или приведем высказывание Реуса А. Г. на конференции «Крупнейшие компании России: база экономического роста» (11 ноября 2005г.) - «... главная конкуренция в современном мире - это конкуренция «сценариев будущего». В конечном итоге конкурентное преимущество получает тот, кто видит дальше остальных и способен свое дальнее видение согласовать с решением текущих ситуативных задач. Поэтому в нашей промышленной политике мы пытаемся реализовать стратегический подход».
И тем не менее, в российской промышленной политике по-прежнему делается ошибочная, на наш взгляд, ставка на точечные меры, не объединенные в едином пакете институциональных реформ и отраслевой политики, кроме того, опора опять же идет на трансплантацию продвинутого зарубежного опыта в этой сфере, причем характерного не для переходных, а для устойчиво развивающихся или развитых экономик. Практически не осуществляется специальное проектирование инновационных управленческих решений в сфере отраслевой политики, не используется (путем выращивания, переноса) имеющийся в этой области позитивный отечественный региональный опыт. Напротив, региональный уровень все более лишается возможностей реализации самостоятельной отраслевой политики. Считаем, что укрепляя федерализм, со временем должны быть расширены полномочия, а следовательно и финансовые возможности регионов в сфере экономической и отраслевой политики. Например, сегодня только пятая часть налоговых отчислений нефтегазохимического комплекса Татарстана остается в регионе - это крайне мало для развития. Хотелось бы также использовать в этом ключе потенциал нового, пока не поддержанного на федеральном уровне, договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами госвласти России и органами госвласти Республики Татарстан». Договор должен содержать возможность заключения соглашений о «совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями». Татарстан доказывает право быть экспериментальной площадкой, на которой можно было бы отрабатывать те или иные механизмы региональной отраслевой политики, чтобы впоследствии распространять этот опыт на другие регионы. Тем более это уместно в отношении такого сектора экономики как нефтегазохимический комплекс, где накоплен большой опыт частно-государственного стратегического соуправления развитием отраслей.
В целом, следует заключить, что в рамках перспективной отраслевой политики следовало бы уделять широкое внимание вопросам регулирования переходной мезоэкономи-ки во всем разнообразии объектов ее «жесткой» и «мягкой» структуры, с учетом как их
преимуществ, так и недостатков. Такой подход диктуется в свете решения задач достижения высоких темпов экономического роста, повышения конкурентоспособности реального сектора российской экономики, и в целом, восстановления позиций страны на мировом рынке. Следует призвать к более активной, согласованной и инновационной работе представителей отрасли, государства и науки, в том числе и в рамках Стратегии развития химической и нефтехимической промышленности страны до 2015г., которую необходимо конкретизировать в различного рода подпрограммах и, вероятно, пересмотреть и сами прогнозы объемов производства и потребности рынка, поскольку пока они достаточно пессимистичны.
Литература
1. Полтерович В.М., Попов В. Эволюционная теория экономической политики. Часть I. Опыт быстрого развития // Вопросы экономики. 2006. №7. С. 4-23.
2. Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ. Китай и Россия // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42. №2. С. 3-17.
3. Экономическая теория / Под ред. Камаева В.Д. - 8-е изд., перераб. и доп. - М: Владос, 2002.
4. Cho D.-H., Ryu S.-F, Cho D.-W., Kim D.-J. A Comparative Study of Korean and Japanese Industrial Policies Through Content Analysis of Official Documents // Hitotsubashi Journal of Commerce and Management. 1996. Vol. 31. P.59-74.
5. Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. - 2-е изд. доп. и перераб. - М.: Институт новой экономики, 1997.
6. Конкурентоспособность и промышленность // Материалы третьего Приволжского Форума «Стратегии регионального развития» - Казань: 2003.
7. Государственная промышленная политика России / Проект программы. - М.: ТПП РФ, РАН, 2003.
8. Ардашева Е.П. Методологические основы и региональный опыт отраслевой политики. - М.: Современные технологии, 2006.
9. Кузовкин А.И. Ловушки для экономики Америки и мира / В связи с выходом книги Джозефа Е. Стиглица «Ревущие девяностые. Семена развала. М.: Современная экономика и право, 2005 // Проблемы прогнозирования. 2006. №4. С. 53-63.
10. Губаев Ш.Ш., Ардашева Е.П. Нефтегазохимический комплекс Республики Татарстан: экономика, стратегия, региональная отраслевая политика. - Казань: Экспресс-плюс, 2006.
11. Лужков Ю.М. «Россия экспортирует сырье, а затем деньги, полученные за это сырье» // The Chemical Journal. 2006. №7-8. с. 35-36.
12. Христенко В.Б. О новых подходах промышленной политики // Промышленная политика Российской Федерации. №7. 2006. С. 3-9.
13. Малинецкий Г., Каганов Ю. Россия в контексте мировой динамики: экобионический аспект // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 2. С.105-112.
© Е. П. Ардашева - канд. экон. наук, нач. отдела экономического анализа ОАО «Татнеф-техиминвест-холдинг».
