CC BY
29
Костоглодова Е.Д.,
к.э.н., доцент кафедры финансов
РГЭУ (РИНХ)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОДЕРЖАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ
В статье обосновано, что эффективное и ответственное управление общественными финансами требует его постоянного реформирования. Формирование новой парадигмы финансово-бюджетной политики, нацеленной на обеспечение экономического роста и расширение потенциала сбалансированного развития страны, предполагает последовательную реализацию программы бюджетной консолидации, модификацию бюджетных правил, повышение эффективности бюджетных расходов на основе расширения проектных принципов управления. Целью статьи является исследование теоретико-методологических подходов к реализации бюджетной реформы в России на разных этапах социально-экономического развития с учетом трансформационных изменений. Сделаны выводы о необходимости углубления реформацион-ных процессов в бюджетной сфере в соответствии с вызовами, происходящими в мировом социальном и экономическом порядке, и в условиях снижения бюджетных рисков, а также обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.
Ключевые слова: бюджетная реформа, финансовые правила, бюджетная консолидация.
Kostoglodova E.D.
THEORETICAL APPROACHES TO THE STUDY OF THE ECONOMIC CONTENT AND IMPLEMENTATION OF THE BUDGET REFORM IN RUSSIA
The article is justified, that effective and responsible management of public finances requires its constant reforming. The formation of a new paradigm of fiscal policy aimed at
ensuring economic growth and expanding the country's balanced development potential requires a consistent implementation of the budget consolidation program, the modification of budget rules, and the enhancement of the effectiveness of budget expenditures through the expansion of project management principles. The aim of the article is to study the theoretical and methodological approaches to the implementation of the budget reform in Russia at different stages of social and economic development, taking into account transformational changes. Conclusions are drawn on the need to deepen the reform processes in the budgetary sphere in accordance with the challenges occurring in the world social and economic order, and in the context of reducing budgetary risks, as well as ensuring the balance and stability of the budget system.
Keywords: Budget reform, financial rules, fiscal consolidation
Эволюция развития российских реформ свидетельствует о достаточно противоречивых тенденциях на разных этапах их реализации. Бюджетная реформа в широком ее понимании и включающая реформу бюджетного процесса, реформу бюджетной сети, налоговую реформу, реформу межбюджетных отношений, является одной из ключевых российских реформ. В России и на международном уровне предпринято немало усилий по повышению эффективности и качества управления финансами. Основной пик реформационных преобразований приходится на двухтысячные годы, когда были реализованы такие концепции и программы как: Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 2006-2008 годах, Программа развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах и Программа по-
вышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. На сегодняшний день бюджетные преобразования реализуются в рамках «Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», направленной на «эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами с целью повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы».
Классификация бюджетной реформы в соответствии с определенными классификационными признаками позволяет выявить взаимосвязь различных ее направлений, факторов и бюджетных рисков (табл. 1)
Российские реформы проходят период глубокой трансформации в условиях серьез-
ных структурных проблем экономики. Структурные реформы в бюджетной сфере обусловлены развитием рыночных институтов и повышением качества государственного управления. Структурные реформы, требующие существенных объемов бюджетного финансирования, могут подразделяться в зависимости от специфики конкретных форм расходов и изменения идеологии финансирования расходов. Так, пенсионная реформа, реформа системы образования предполагают единовременное финансирование в течение ограниченного периода, напротив, административная реформа требует долговременных бюджетных ассигнований. Что касается, например, реформы жилищно-коммунального сектора, то здесь может наблюдаться экономия расходных статей без крупных затрат для бюджета [1, с. 10-11].
Таблица 1 - Классификация бюджетных реформ1
Классификационные признаки Характеристика
По содержанию: - системные - структурные проводятся масштабные преобразования концептуальных и методологических положений всей налоговой бюджетной системы; требуют достаточно длительного времени и реализации сложного комплекса мер как общего, так и точечного воздействия, должны быть направлены на обеспечение повышения конкурентоспособности экономики
По целям - многоцелевые - ограниченно целевые решается весь программный комплекс проблем по масштабным преобразованиям бюджетно-налоговых систем для создания устойчивой фискальной основы поступательного развития национальной экономики на долгосрочную перспективу; могут выступать в различных формах, в частности, реформа выделения бюджетных ресурсов, реформа изменения налоговых отношений, не затрагивающая дохода, и налоговая реформа нейтрального дохода.
По продолжительности - краткосрочные - среднесрочные - долгосрочные проводятся в течение трех лет и затрагивают отдельные принципиальные составляющие финансовых отношений концептуального или методологического характера. В столь короткий срок невозможно осуществить масштабные преобразования, но в него вполне укладывается реализация ограниченно целевых реформ; имеют продолжительность до восьми лет, являются более полными и более значительными, чем при реализации краткосрочных реформ и позволяют проводить более существенные структурные преобразования; реализуются свыше восьми лет, не имеют строго установленных временных ограничений и реализуются путем последовательных системных преобразований
По видам риска: - риски снижения эффективности мер правового регулирования бюджетной сферы - финансовые риски связаны с нарушением бюджетного законодательства в сфере организации бюджетного процесса, несвоевременным исполнением расходных полномочий, снижением качества оказания государственных (муниципальных) услуг; связаны с неэффективностью бюджетных расходов, увеличением дефицита бюджетов бюджетной системы, государственного долга, стоимости обслуживания государственного долга, наращиванием расходов бюджетов за счет необеспеченных доходов
1 Составлено автором.
На сегодняшний день к ключевым направлениям Правительства Российской Федерации отнесены: «оптимизация бюджетной политики; структурная политика; улучшение инвестиционного климата и деловой среды; повышение качества самого государства» [2, с. 18-19]. При этом эффективная бюджетная политика должна базироваться на переплетении макроэкономических и структурных предпосылок обеспечения экономического роста и повышения благосостояния. Преодоление структурных барьеров роста экономики требует применения проектного подхода в управлении, в том числе госпрограммами и приоритетными проектами.
В современных условиях все более востребованными становятся методологические подходы системного анализа, необходимые для определения сущностных характеристик целостности и устойчивости систем, сохранения их эмерджентных свойств, образующихся в результате новых системных связей, синергетических эффектов при изменении внешних и внутренних условий. Эти теоретические посылы являются универсальными, и их можно применять для анализа проведения рефор-мационных процессов. При этом последовательность проведения мер реформирования должна осуществляться посредством: а) разработки общей методологии стоимостной оценки непосредственных и конечных бюджетных последствий различных реформ; б) использования методологии сопоставления консолидированных оценок дополнительных бюджетных расходов на реализацию возможных сценариев реформ и выработки рекомендаций по их осуществлению [1, с. 13].
В отечественной и международной практике оправдали себя хорошо апробированные принципы и финансовые правила для решения бюджетных задач и обеспечения экономической стабильности, а также финансирования различных реформ. К такого рода правилам относят: «золотое правило», которое гласит, что правительство в течение экономического цикла должно прибегать к заимствованиям исключительно на инвестиционные цели, а
не для финансирования текущих расходов; «правило финансовой устойчивости», в соответствии с которым отношение чистого объема государственного долга к ВВП в течение экономического цикла должно быть стабильным и обоснованным; «бюджетное правило» (правило цены на нефть), позволяющее серьезно снизить влияние колебаний нефтяных цен на внутренние экономические переменные - структуру относительных цен (реальный эффективный курс рубля), инфляцию, долгосрочные процентные ставки, государственные расходы, а также динамику выпуска (ВВП), занятости и реальных доходов населения; «правило надлежащих фискальных усилий», под которым понимается, что меры, направленные на получение дохода, реалистичны и целесообразны с точки зрения реальных возможностей налогоплательщиков, государственные расходы находятся под контролем, прежде всего с точки зрения получения отдачи от денежных затрат на государственные расходы, а дефицит бюджета считается приемлемым, если он не ведет к раскручиванию инфляционной спирали.
Проведение бюджетных реформ опирается на определенные теоретические посылы бюджетной модернизации, которые сводятся к следующему.
Во-первых, бюджетные реформы должны быть направлены на решение одной из важнейших задач - обеспечение устойчивого экономического роста.
Во-вторых, учитывая долгосрочный характер преобразований, следует охватывать весь спектр политических, экономических, геополитических, социальных интересов и рисков.
В-третьих, при проведении бюджетных реформ прерогатива в инициировании должна отводиться финансовым органам, переориентирующимся на применение новых форм, методов и финансовых инструментов.
При проведении бюджетных реформ следует учитывать общие подходы к управлению общественными финансами, подразделяющимися на два качественно различных вида управления: институцио-
нальное, предполагающее правовое установление и регулирование правил и процедур для принятия и реализации решений, и операционное, связанное с непосредственным принятием и реализацией управленческих решений.
Базовым требованием к управлению общественными финансами относится обеспечение прозрачности, устойчивости и подотчетности исполнения расходных обязательств публично-правовых образований в рамках достижения поставленных целей и максимизации результатов деятельности государственных и муниципальных органов в пределах выделяемых в их распоряжение финансовых ресурсов [3, с. 8].
В данном контексте именно развитию институционального управления необходимо придавать приоритетное значение, как основного направления повышения эффективности управления общественными финансами.
В экономической литературе широко обсуждаются возможные подходы к реформированию бюджетных отношений.
Поэтапный подход к реформированию предусматривает достаточно длинную цепочку последовательных действий по проведению соответствующих преобразований. Выделение отдельных этапов дает возможность более тщательного институционального анализа каждого из них с определением специфических особенностей [4, с. 352].
Критериями эффективности системы управления финансами в отечественной и западной экономической литературе призваны стать: бюджетная прозрачность; бюджетная отчетность; бюджетная устойчивость; бюджетная автономия; бюджетная консолидация; бюджетная преемственность; бюджетная результативность.
Данные критерии образуют единую систему, обеспечивающую последовательность бюджетных реформ, базирующихся на трех «платформах» управления:
1. Базовая платформа - это обеспечение критериев бюджетной прозрачности, устойчивости и подотчетность.
2. Улучшенная платформа - обеспечение реальной автономии публично-
правовых образований и консолидации бюджета.
3. Продвинутая платформа - это обеспечение бюджетной преемственности и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевых методов, финансового менеджмента в секторе государственного управления, обеспечение бюджетной результативности.
Поэтапность проведения бюджетных реформ предполагает: наличие частично пересекающихся этапов - бюджетного планирования, исполнения, отчетности, контроля и аудита; внутреннюю обусловленность каждого этапа; цикличность, то есть повторяемость этапов. При этом должен быть обеспечен комплексный подход к реформированию. Другими словами, внедрение нововведений в одном из блоков должно сопровождаться адекватными преобразованиями в других блоках, с одной стороны, а с другой стороны, необходимо дальнейшие реформирование с учетом опыта предыдущих реформ, используя метод «платформ» как важнейший инструмент, позволяющий обеспечить последовательность проведения реформ [3, с. 12-14].
Концепция бюджетной реформы в каждой отдельной стране должна исходить из особенностей ее исторического развития и специфически социально- экономического развития. В экономической литературе обоснован целый ряд методологических принципов, на основании которых вырабатывается современная бюджетная стратегия и которые сводятся к следующему [5, с. 101-104; 6, с. 47-50].
Во-первых, это детерминированность бюджетной сферы общеэкономическим закономерностям. В последние годы российская экономика столкнулась с серьезными проблемами, связанными с резким изменением внешне-экономической и геополитической конъюнктуры, начиная с 2014 года, что предопределило необходимость подстройки и адаптации к изменившимся условиям. «Оптимальная макроэкономическая политика в период адаптации направлена на: обеспечение скорейшего перехода в равновесное состояние с новой структурой экономики; минимизацию по-
терь при таком переходе; обеспечение стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий; устранение структурных дисбалансов и препятствий для развития, связанных в том числе с демографическими вызовами, конкурентоспособностью и эффективностью размещения ресурсов в экономике» [7].
Во-вторых, это детерминированность экономической динамики от реальных бюджетных пропорций и тенденций. К основным бюджетным пропорциям и показателям относится в первую очередь динамика ВВП.
Существенное падение производства в России произошло только в 2015 году, а уже во второй половине 2016 года экономика вернулась к росту. При этом спад оказался менее глубоким, чем ожидалось в разгар кризиса - в течение года оценки темпов экономического роста годы пересматривались в сторону улучшения. В целом в 2015-2016 гг. ВВП отечественной экономики с «пика - до - дна» сократился на 3,7%, а в прошлый кризисный период (2008 - 2009 гг.) падение достигало 10,7%. Согласно базовому сценарию Минэкономразвития России, рост российского ВВП в 2017-2020 гг. составит в среднем 1,6% в год. Однако проблемы коснулись и бюджетной сферы. Падение цены на нефть усугубило сложившиеся ранее долгосрочные бюджетные дисбалансы. Увеличение масштабов бюджетного разрыва станет следствием снижения доходов государства. В 2017-2020 гг. ожидается сокращение объема доходов федерального бюджета по отношению к ВВП с 15,9% в 2017 г. до 14,9% в 2020 г., главным образом в части нефтегазовых доходов. Правительство принимает активные меры по адаптации параметров бюджетной системы к новым реалиям, то есть к низким ценам на нефть. Расходы федерального бюджета на 201 720219 гг. должны быть сокращены в реальном выражении на 13% [7].
Важнейшим макроэкономическим показателем является фактор инфляции. В 2015-2017 гг. Банк России обеспечил снижение инфляции с двузначных уровней до цели 4%, проводя умеренно жесткую де-
нежно-кредитную политику. В течение большей части 2017 г. темпы прироста потребительских цен уже находятся вблизи 4%. Но по сути это только начало пути к обеспечению ценовой стабильности. На это требуется достаточно длительное время, что, в частности, подтверждает опыт других стран [8].
По мнению многих специалистов, экспертно-сырьевая модель российской экономики исчерпала свои возможности обеспечения экономического роста, что стало одной из главных причин длительной стагнации. Изменить макроэкономический механизм функционирования российской экономики возможно посредством восстановления кратко- и среднесрочной бюджетной сбалансированности и защищенности от рисков; обеспечения долгосрочной бюджетной устойчивости; создания благоприятных условий для экономического роста [9, с. 7]; путем перераспределения инвестиций в пользу инфраструктурных и перерабатывающих отраслей. Это приведет к повышению предельной эффективности капитала и позволит качественно ускорить экономический рост [10, с. 121; 136].
Востребованность дальнейшего реформирования бюджетной сферы предопределяется теми задачами, которые стоят перед российской финансовой системой в условиях обеспечения ее долгосрочной устойчивости и сбалансированности, устранения структурных дисбалансов и препятствий для экономического развития.
А это предполагает решение следующих проблем:
- при проведении российских реформ целесообразно исходить из необходимости повышения качества финансово-бюджетной методологии, позволяющей проводить сравнительный анализ альтернативных стратегий реформ и определять их приоритетность:
- дальнейшее реформирование бюджетных отношений должно быть нацелено на обеспечение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-
экономического развития, что предполагает выстраивание «сквозной» системы прозрачности и открытости деятельности государственных органов;
- модернизационный потенциал бюджетной реформы должен быть подкреплен реализацией адаптационных возможностей использования «лучших практик» проведения реформ, использования «финансовых правил» для решения бюджетных задач обеспечения экономической стабильности экономического роста, бюджетной сбалансированности и долгосрочной бюджетной устойчивости;
- одним из ключевых направлений бюджетной реформы следует считать бюджетную консолидацию и оптимизацию бюджетных потоков, направленных на укрепление бюджетной дисциплины, и пересмотра подходов к формированию доходной и приоритетов расходной части бюджета, стимулирование в среднесрочной перспективе устойчивого роста экономики за счет более эффективного распределения капитала и трудовых ресурсов;
- важнейшим приоритетом бюджетной реформы становится внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение результативности бюджетных расходов публично-правовых образований, а преимущественное использование государственных программ в качестве инструмента реализации стратегического планирования позволит обеспечить нахождение баланса между задачами государственной финансовой политики и имеющимися бюджетными возможностями;
- необходимым условием обеспечения эффективности управления общественными финансами должно стать построение целостной системы открытости деятельности государственных органов на базе современных информационных технологий;
- в соответствии со стандартами лучшей мировой практики для обеспечения фискальной прозрачности необходимы: общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов; открытость деятель-
ности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; регулярная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности ведомств, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по управлению общественными финансами, в том числе на основе ведения рейтингов финансовой прозрачности; обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов; формирование и предоставление бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Принципы финансирования структурных реформ. Отчет Всемирного банка «Финансово-бюджетные последствия структурных реформ в Российской Федерации» // Вопросы экономики. - 2005. -№ 6. - С. 4-33.
2. Медведев Д.А. Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики. // Вопросы экономики. -2016. - № 10. - С. 5-30.
3. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. Том 1 / под общ. ред. А.М. Лаврова. -М.: ЛЕНАНД, 2007. - 540 с.
4. Занадорнов В.С., Колосници-на М.Г. Экономическая теория государственных финансов : учеб. пособие для вузов / Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М. : Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. -390 с.
5. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию / под ред. В.К. Сен-чагова. - М.: Дело, 2004. - 416 с.
6. Бюджет России: развитие и обеспечение экономической безопасности: Монография / под ред. проф. В.К. Сенча-гова. - М.: ИНФРА-М, 2015. - 384 с.
7. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. - Режим доступа: https://www.minfin.ru
8. Основные направления единой государственной денежно-кредитной на 2018 год и период 2019 и 2020 годов. - Режим доступа: https://www.minfin.ru
9. Кудрин А., Соколов И. Бюджетный маневр и структурная перестройка российской экономики // Вопросы экономики. - 2017. - № 9. - С. 5-27.
10. Маневич В. Альтернативные стратегии преодоления стагнации и «новая модель роста» российской экономики // Вопросы экономики. - 2017. - № 8. -С. 121-137.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Principles of financing structural reforms. World Bank report "Financial and budgetary implications of structural reforms in the Russian Federation" // Issues of Economics. - 2005. - № 6. - Р. 4-33.
2. Medvedev D.A. Social and Economic Development of Russia: Finding New Dynamics // Issues of Economics. - 2016. -№ 10. - Р. 5-30.
3. Guidance on the management of regional and municipal finances. Vol. 1 / Under the Society. Ed. A.M. Lavrov. - M.: LENAND, 2007. - 540 p.
4. Zanadornov V.S., Colonycin M.G. Economic theory of public finance: Textbook. manual for high schools / Gos. Uni-
versity - Higher School of Economics. - M.: The Publishing House of the State University of Higher School of Economics, 2006. -390 s.
5. Formation of the national financial strategy of Russia: The path to recovery and prosperity / Ed. V.C. Senchagova. - M.: The Case, 2004. - 416 s.
6. Russia's budget: development and ensuring economic security: Monograph / Ed. prof. V.C. Senchagova. - M.: INFRA-M, 2015. - 384 p.
7. The main directions of the budget, tax and customs tariff policy for 2018 and for the planning period of 2019 and 2020. Electronic resource. [Access Mode]: https://www.minfin.ru
8. The main areas of the unified state monetary and credit for 2018 and the period 2019 and 2020. Electronic resource. [Access Mode]: https://www.minfin.ru
9. Kudrin A., Sokolov I., Budget maneuver and structural reorganization of the Russian economy // Issues of Economics. -2017. - № 9. - P. 5-27.
10. Manevich V. Alternative strategies for overcoming stagnation and the «new growth model» of the Russian economy // Questions of Economics. - 2017. - № 8. -P. 121-137.
