Теоретические основы формирования института права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства Текст научной статьи по специальности «Право»

О и О X

И

о

и

О ^

о <

о

<

I

^

ш S а н

102

Т.А. ПРУДНИКОВА,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права

(Московский университет МВД России)

Теоретические основы формирования института права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

Статья содержит некоторые теоретические размышления по поводу формирования и реализации института права граждан Российской Федерации и иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Правовой институт, право на свободу передвижения, право на выбор места пребывания и жительства.

Естественное право любого человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства носит всеобщий характер — им могут воспользоваться не только граждане России, но также иностранные граждане и лица без гражданства. Когда же оно конкретизируется Основным законом, то становится правом гражданина. В соответствии с ч.1 ст. 27 Конституции Российской Федерации государство признает и обязуется охранять неотъемлемое право человека на свободу передвижения, выбор места пребывание и жительства [1], тем самым Российская Федерация признает это право за своими гражданами и берет на себя обязанность обеспечить его.

Законы Российского государства определяют для граждан правовые возможности, которые относятся не только к поведению самого человека, но и к его взаимоотношению с другими гражданами, с государством, общественными организациями. Эти возможности, различные по характеру и направленности, являются субъективными правами граждан.

Суть значений объективного и субъективного права заключается в следующем. Совокупность юридических норм, сформулированных и внешне выраженных в различных официальных актах государства (конституциях, кодексах, законах, указах, постановлениях и т. д.) представляет собой право в объективном смысле. Система прав, свобод и обязанностей граждан, закрепленных в действующем законодательстве или вытекающих из многочисленных конкретных правоотношений, а также присущих индивиду от рождения, составляет право в субъективном смысле. Если же иметь в виду единичную норму объективного (позитивного) права, то, по

мнению Н.А. Лимоновой, это «исходящее от государства безличное, но общеобязательное правило поведения, а единичное субъективное право — это вид и мера возможного поведения конкретного субъекта» [11, с. 35].

Предложенная С.Н. Братусем формулировка субъективного права как материально обусловленной и обеспеченной государством возможности определенного поведения субъекта в целях обладания социальным благом стала традиционной [8, с. 31]. Таким образом, субъективное право — это обеспеченная законом мера возможного поведения гражданина или организации, направленная на достижение цели, связанной с удовлетворением их интересов. Возможность свободно избирать вариант поведения в рамках закона — главный элемент всякого юридического права и юридической свободы, и рассматриваемое нами субъективное право содержит следующие правомочия.

Во-первых, гражданин может пользоваться правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; имеет возможность обратиться к компетентным должностным лицам, ответственным за регистрацию, с заявлением о своем волеизъявлении поселиться на свободно избранном месте пребывания или жительства.

Во-вторых, субъективное право заключается в возможности требовать от государства, от всех юридических и физических лиц исполнения правовых обязанностей по соблюдению и охране права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

В-третьих, право гражданина — прибегать в необходимых случаях к государственной и общественной защите нарушенного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2012 г.) определил место пребывания как жилое помещение, не являющееся местом жительства, где гражданин проживает временно (гостиница, санаторий, больница и т. д.); место жительства — как

жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает на законных основаниях (квартира, общежитие и т. д.) [4]. Следовательно, временной фактор проживания является критерием разграничения этих понятий.

Согласно толковым словарям русского языка местопребывание — местонахождение кого-нибудь и где-нибудь; место, в котором кто-то пребывает, находится. Местожительство — место постоянного проживания или адрес. Местонахождение — местоположение, координаты. Исходя из этого место пребывания — место нахождения, а место жительства — это место постоянного проживания, пребывания (нахождения). Отсюда можно сделать следующие выводы: место пребывания — более широкое понятие, чем дается в законе, это любое место нахождения гражданина; место жительства — место постоянного пребывания, проживания.

По нашему мнению, правильным является понятие «место пребывания», закрепленное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [2], под которым понимается жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Что представляет собой право свободы передвижения?

Свобода в философском смысле — возможность проявления субъектом своей воли на основе осознания законов развития природы и общества; свобода вообще — «отсутствие каких-либо ограничений, стеснений в чем-нибудь» [12, с. 567]. Передвинуться — «подвинувшись, переместиться» [12, с. 493]. Переместиться — «подвинувшись, занять другое место, расположиться в другом месте» [12, с. 497]. Свобода передвижения таким образом — это возможность волеизъявления каждого лица перемещаться и выбирать место своего нахождения без каких-либо ограничений. Свобода передвижения — это смена мест пребывания, в том числе и жительства.

Право на свободу передвижения предполагает свободу выбора места пребывания, каковым является любое место нахождения гражданина. Субъект права, по мнению С.С. Алексеева, обладает двумя признаками: «социальным — выступление в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицирован-

ного субъекта социального общения; и юридическим — признанной правовыми нормами способностью быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях» [6, с. 138].

Следовательно, правовые статусы граждан России и иностранных граждан и лиц без гражданства не совпадают. Отметим, что правоспособность, дееспособность и деликтоспо-собность российских граждан применительно к их правам и обязанностям в сфере свободы передвижения подчиняются общим правилам правосубъектности, принятым в отечественной теории права.

В юридической науке и практике издавна разграничиваются понятия «права человека» и «права гражданина». В любом государстве объем и содержание прав и обязанностей граждан шире, чем иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако закономерным для правовых государств является процесс сближения правовых статусов граждан и лиц, не являющихся гражданами страны, за счет признания за последними все большего круга прав и свобод. Кроме того, права человека постоянно трансформируются в права гражданина в результате признания прав и свобод «человека ... согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» [10, с. 5].

По мнению Дж. Гинзбурга, «в России сейчас созданы конституционные гарантии международно-признанных прав не только гражданина, но и человека» [9, с. 111]. Как отмечает Б.С. Эб-зеев, «в результате восприятия государствами международных стандартов само понятие человека и во внутригосударственном праве приобретает правовой характер и обозначает граждан данного государства, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на его территории. И права человека — это такие права, которые принадлежат каждому человеку независимо от его гражданской принадлежности» [13, с. 36].

Современное законодательство разделяет всех лиц по признаку гражданства на следующие группы: 1) граждане Российской Федерации; 2) иностранные граждане; 3) лица без гражданства. Внутри каждой из названных родовых общностей существуют свои особенности. Так, правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранных граждан не идентичны.

В сфере свободы передвижения правовые статусы названных категорий лиц во многом совпадают, но есть и различия: во-первых, для иностранных граждан и апатридов свобода передвижения ограничена; во-вторых, административная деликтоспособность граждан России и других лиц не одинакова.

103

О и О X

И

о

и

О ^

о <

о

<

I

^

ш S а н

104

Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [4], а также принятые, согласно Конституции, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства [5] распространяются на всех граждан. В ст. 1 указанного Закона подчеркивается, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. «Каждое лицо обладает, прежде всего, общим статусом, который во многом равен для всех, но в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов, среди которых выделяются статусы жителя закрытого города, военнослужащего, иностранного гражданина, беженца и т. д.» [11, с. 38].

Ряд авторов отмечают, что во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая и видоизменяя его. Например, как отмечает Д.Н. Бахрах, «статус военнослужащего влияет на такие общие права гражданина, как право на свобод у передвижения, выбор местожительства. Военнослужащий обладает свободой перемещения, но это право корректируется с учетом необходимости поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия военнослужащих к месту службы» [7, с. 44].

Следует отметить, что правовые статусы иностранных граждан различаются незначительно. По общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан России. Но в их правосубъектности есть и отличия, так как гражданство является важнейшим компонентом правового статуса личности.

Выдаваемые иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешения на проживание заранее предусматривают ограничения свободы передвижения и выбора места жительства на определенной территории Российской Федерации. Следует исходить из того, что в связи с ч. 3 ст. 62 Конституции России (принципиальное равенство в правах иностранных граждан [1]) ограничения, действующие в отношении иностранных граждан, должны иметь законодательное закрепление.

Свобода передвижения представляет собой охранительное право от государственных ограничений: т. е. иностранец не имеет правовой возможности предъявлять претензии предоста-

вить ему разрешение на проживание или требовать получения жилища.

Для всех находящихся на территории России лиц, которые не являются ее гражданами, в области свободы передвижения и выбора места жительства Федеральным законом РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 11 января 2013 г.) [3] и другими нормативными правовыми актами предусмотрены следующие особенности субъективного права:

1) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения; въезд может быть запрещен исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

2) иностранные граждане проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов (видов на жительство, заграничных паспортов и др.);

3) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;

4) по территории, открытой для иностранных граждан, они могут свободно передвигаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел или принимающей их организации, по прибытии в пункт назначения иностранные граждане и лица без гражданства должны зарегистрировать свое временное пребывание в органе внутренних дел, гостинице или в принимающей их российской организации;

5) выезд из России может быть не разрешен иностранным гражданам при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности или если лицо привлекается к уголовной ответственности).

Важной особенностью правового статуса лица, не имеющего российского гражданства и временно находящегося в нашей стране, является обязанность выехать из России по истечении определенного законом срока пребывания. Срок пребывания может быть сокращен, если более нет оснований для дальнейшего пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации или в том случае, если он нарушает законодательство о правовом положении иностранных граждан и апатридов.

Однако следует подчеркнуть, что для иностранных граждан, являющихся высококвалифицированными специалистами и въезжающих

в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности в соответствии со ст. 13.2 Федерального закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3], или осуществляющих такую деятельность, обычная рабочая виза оформляется как многократная и выдается на срок действия трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на три года со дня въезда данного иностранного гражданина с последующим продлением ее срока действия на период, предусмотренный трудовым или гражданско-правовым договором на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на три года для каждого такого продления. Иностранным гражданам— членам семьи иностранного гражданина, являющегося высококвалифицированным специалистом, в соответствии со ст. 13.2 Федерального закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3] обычная рабочая виза оформляется как многократная и предусматривает право осуществления в установленном законом порядке трудовой деятель-

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации.

2. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ // Рос. газ. 2006. 20 июля.

3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 11 января 2013 г.) // Рос. газ. 2002. 31 июля.

4. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (в ред. от 30 декабря 2012 г.) // СПС КонсультантПлюс.

5. Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию: постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. от 26 октября

ности, обучения, а также иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации, с последующим продлением срока действия в случае продления срока действия визы указанному иностранному гражданину.

В заключение, основываясь на анализе существующей нормативной и научной базы, мы приходим к выводу, что дальнейшее облегчение процедуры учета граждан Российской Федерации по месту пребывания позволит значительно повысить уровень сознательности граждан Российской Федерации, проживающих в регионах, отличных от регионов их постоянного места жительства. Полагаем, что эффективной мерой на пути совершенствования деятельности по упорядочению миграции стал бы отказ от требования регистрации по месту пребывания по определенному адресу в пользу регистрации в конкретном отделении ФМС России. При этом особое внимание следует уделить совершенствованию телекоммуникационных систем учета граждан Российской Федерации по месту пребывания, совершающих конкретные действия в своих интересах на основе закона.

2011 г.). URL: http: http://www.legis.ru/misc/ doc/4299 (дата обращения: 11.04.2013).

6. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. В 2-х т. М., 1982. Т. 2.

7. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 23.

8. Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.

9. ГинзбургДж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государство и право. 1994. № 3.

10. Дмитриев Ю.А. Правовое положение человека и гражданина в Российской Федерации. М., 1992.

11. Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001.

12. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995.

13. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1996.

E-mail: [email protected]

105