CC BY
396
© И.В. Гончаров, 2018 УДК 342 ББК 67
ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТАТУСА БЕЖЕНЦА И ВЫНУЖДЕННОГО ПЕРЕСЕЛЕНЦА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Игорь Владимирович Гончаров,
заведующий кaфeдpой гocyдapcтвeннoго строительства и права Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Aннoтaция. Рассматривается правовой статус беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации. Анализируются основные определения понятий данных категорий лиц, применяемые в различных отраслях знаний.
Ключeвыe cлoвa: конституционное право, право, свобода, передвижение, беженцы.
Для цитирования: Гончаров И.В. Определение статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):21-4.
THE DETERMINATION OF REFUGEE STATUS AND FORCED MIGRANT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Igor' V. Goncharov,
Head of the Department of Civil Construction and Law of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor
Abstract. ^е аТМе is devoted to Ше kgal status of геА^ее and forced migrant in Ше Russian Fedeгatюn. ^е аиШог analyzes Ше basic definitions ой these categoгies ой регеош, аррНсаЫе in varrnus branches ой knowledge.
Keywords: сошйМювд! law, right, freedom, movement, refugees.
Условия ограничения права гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, будучи зачастую общими для большинства стран, обнаруживают свои положительные истоки в международных юридических актах. Все международно-правовые законы, гарантирующие право свободного передвижения, провозглашают его за «каждым, кто законно пребывают на территории какого-либо государства». При этом решение об уровне законности нахождения человека на территории какой-либо страны передается национальному законодательству, так как ни один международный юридический документ не обещает человеку права на въезд, нахождение
или проживание в пределах страны, гражданином которой человек не является. Но может ли указанное решение быть непосредственно сужением границ права лица на возможность передвижения, самостоятельный поиск места пребывания и жительства?
Наверное, самой большой полисемантично-стью рассуждений обладает вопрос о субъектах права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Это истолковывается вероятностью осуществления лицом права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в зависимости от комплекса различных обстоятельств, создающих рамки его право-
субъектности. Среди самых важных вопросов надо обозначить такие, как определение границы его гражданской принадлежности, общественного положения, материального уровня, духовных и моральных нужд, вкусов, увлечений и т.д., воздействующих на возможность его территориального передвижения.
На основании законодательной базы Российской Федерации субъектом права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть все законно пребывающие в границах государства.
Обычно и небезосновательно право на свободу передвижения анализируется учеными в зависимости от наличия или отсутствия у человека гражданства государства пребывания. До появления Закона РФ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» [1] все специалисты, идя за отечественными юристами, выделяли три ведущих типа граждан: жители Российской Федерации, лица из других стран и субъекты без гражданства. С появлением же российского закона «О гражданстве Российской Федерации», все люди по уровню гражданства начали распределяться на пять направлений: граждане РФ, лица с двойным гражданством, жители «ближнего зарубежья» (страны СНГ, без России), жители дальнего зарубежья, лица без гражданства.
Следовательно, в наши дни можно выделить два уровня граждан России (граждан с одним гражданством и двойным), о двух уровнях иностранных граждан (бывших союзных республик и «дальнего зарубежья») и лицах без гражданства (апатридах). Из-за различий в их юридическом положении право на свободу передвижения у всех выделенных групп также характеризуется неодинаковым юридическим наполнением.
Как мы уже отметили, право на свободу передвижения граждан РФ определяется российским Законом РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства» [2], российским законом от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [3], а также подзаконными юридическими актами. Юридические возможности на свободу передвижения в пределах Россий-
ской Федерации иностранных граждан определено ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [4], прочими нормативными актами России.
С учетом Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 года гражданином другой страны считается любой человек, который не числится гражданином страны, где он пребывает [5]. P.P. Битиев полагает, что термин «иностранец» надо считать, как обобщающий, по отношению к терминам «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» [6, с. 19]. H.A. Лимонова указывает, что правовые статусы иностранцев и лиц без гражданства различаются, но при более глубоком изучении этой проблемы существующие расхождения можно проигнорировать и рассматривать две эти категории лиц как коллективную родовую общность: это люди, не ставшие гражданами государства, в котором они пребывают [7, с. 80—81].
С учетом положений Конституции РФ, «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Следовательно, основа правового статуса иностранцев и апатридов в России укрепляется федеральным законом с учетом международных юридических соглашений, подписанных Российской Федерацией.
Проблеме правовой регламентации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации по признаку гражданства в научных публикациях уделено особое внимание.
До настоящего момента мы, так или иначе, подвергали анализу добровольную миграцию населения. Тем временем в последнее время все большую актуальность в мировой практике приобретает проблема вынужденных мигрантов.
До конца 80-х годов прошлого столетия в обиходе фигурировал только один вид вынужденных мигрантов — беженцы, т.е. иностранцы или апатриды, вынужденные оставлять свое постоянное место жительства и искать убежища в другом го-
сударстве. Начиная с 1989 года, еще в условиях существования СССР, а с декабря 1991 года — в Российской Федерации появился новый вид вынужденных мигрантов — граждан своей же страны, оказавшихся вынужденными искать убежища в других регионах. Этот вид мигрантов получил наименование вынужденных переселенцев.
В 2016 году, как следует из доклада Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) «Глобальные тенденции: принудительное перемещение — 2016», Россия приняла на своей территории 228 тысяч 990 беженцев, заняв по этому показателю пятое место в Европе после Турции (2,9 млн человек), Германии (669 тыс. 482 человек), Франции (304 тыс. 546), Швеции (230 тыс. 164). Сохраняется ситуация и в 2017 году. Тенденция на лицо. Более того, по оценкам центра межнациональных отношений и прав человека, в течение ближайших 10 лет в России можно ожидать приезда порядка 10 миллионов вынужденных мигрантов.
Таким образом, вопросы беженцев и вынужденных переселенцев в России сегодня приобретают все большую актуальность. Еще в 1992 году Россия присоединилась к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года, касающихся статуса беженца, а в 1993 году были приняты законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Затем в названные законы вносились многочисленные изменения и дополнения. В настоящее время Федеральный закон «О беженцах» действует в редакции федеральных законов от 31 декабря 2017 года, а Закон РФ «О вынужденных переселенцах» в редакции федеральных законов от 30 декабря 2015 года.
Международное регулирование миграционных процессов находится в компетенции ООН. Существует специальное Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, которое осуществляет контроль за выполнением Конвенции и дополняющего ее Протокола во всех государствах мира. После присоединения России к указанным Конвенции и Протоколу в Москве были открыты постоянные представительства Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев и Международной организации по миграции.
Очевидно, что все правовые механизмы, регулирующие взаимоотношения беженцев и вынужденных переселенцев с государством отталкиваются, в первую очередь, от понятий беженца и вынужденного переселенца. Главное отличие правового статуса вынужденного переселенца от статуса беженца состоит в том, что первый — гражданин России (ст. 1 Закона о вынужденных переселенцах), а второй — нет (ст. 1 Закона о беженцах). Однако вынужденным переселенцем может быть признан также иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающий на законных основаниях на территории России, который был вынужден покинуть место жительства на территории иностранного государства.
Вопросу правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в современной литературе уделяется достаточно внимания.
Однако, несмотря на свою схожесть, статус вынужденного переселенца и статус беженца имеют ряд существенных отличий. Закон предоставляет беженцам все основные права граждан России, но с некоторыми ограничениями. Например вынужденного переселенца поставят на воинский учет по месту жительства, и юноши, достигшие 18 лет, будут призваны в армию. На беженцев это правило не распространяется.
Кроме того, пп. 5 п. 2 ст. 8 Закона о беженцах вменяет им в обязанность сообщать о намерении переменить место пребывания на территории Российской Федерации. Такой контроль со стороны государственных органов также являет собой показатель схожести правового положения беженцев и правового положения прочих иностранцев на территории России.
Более того, пп. 2 п. 1 ст. 6 Закона о вынужденных переселенцах констатирует, что только «при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации вынужденный переселенец имеет право получить у федерального органа миграционной службы или территориального органа миграционной службы в порядке, определяемым Правительством Российской Федерации, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда
жилья для временного поселения вынужденных переселенцев».
В дополнение к сказанному отметим, что пп. 2 п. 2 ст. 8 Закона о беженцах гласит: «Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны своевременно прибыть в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом». При этом следует подчеркнуть, что указанный императив применяется не по отношению к лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, т.е. лицу, статус которого еще не утвержден и, который, в силу своего маргинального положения, вынужден руководствоваться в своих поступках строгими предписаниями, а по отношению к лицу, «признанному беженцем», т.е. имеющему четкий социально-правовой статус и, следовательно, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, закрепленное на самом высоком уровне. Закон же о вынужденных переселенцах такой обязанности не вменяет.
Таким образом, утверждать, что беженцы и вынужденные переселенцы обладают одинаковыми правами и обязанностями, равно как и то, что одинаковыми правами и обязанностями обладают лица, получившие свидетельство о регистрации ходатайства о признании их беженцами или вынужденными переселенцами (для сравнения — ст. 6 Закона о беженцах и ст. 4 Закона о вынужденных переселенцах) можно лишь с рядом существенных оговорок, обусловленных, в первую очередь, тем, что беженцы, в отличие от основной массы вынужденных переселенцев, не являются гражданами Российской Федерации.
Учитывая легитимный характер института ограничения прав человека, законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах в плане ограничения их права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства нельзя классифицировать как неконституционное. Однако здесь важно сформулировать принцип соразмерности ограничений потребностям поддержания общественного порядка и экономической стабильности в регионах государства. (Как показывает практика,
отдельные экономически благополучные регионы становятся местами гиперскопления мигрантов, а это, в сою очередь, чревато негативными последствиями во всех отношениях). Чрезмерные ограничения сводят на нет содержание субъективного права, поэтому целесообразно выверять соотношение субъективного права, его гарантий и ограничений как по отношению ко всем группам населения в целом, так и по отношению к вынужденным мигрантам в частности.
Литература
1. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О гражданстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 03.06.2002, № 22, ст. 2031.
2. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 03.04.2017) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // «Российская газета», № 152, 10.08. 1993.
3. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // «Собрание законодательства РФ», 19.08.1996, № 34, ст. 4029.
4. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 29.07.2002, № 30, ст. 3032.
5. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. Утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 года. // Действующее международное право. Т. 1.
6. Битиев P.P. Особенности правового статуса иностранцев в Российской Федерации. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2001.
7. Лимонова H.A. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства и деятельность органов внутренних дел по его обеспечению (вопросы теории). дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2000.
