CC BY
74
УДК 352.075
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ ПРОЕКТИРОВАНИЯ СТРАТЕГИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РОССИИ1
М.Н. Лукьянова, А.И. Гретченко, А.А. Гретченко
Рассмотрены возможности дальнейшего развития теоретико-
методологической базы разработки и реализации моделей и стратегий социально-экономического развития муниципальных образований. Раскрыты проблемы формирования надежной теоретической модели исследования посредством построения взаимосвязанных гипотез с использованием метода бэнчмаркинга и анализа материалов зарубежных источников. Сформулирована и научно обоснована посредством построения взаимосвязанных гипотез концепция стратегического муниципального управления. Исследованы проблемы верификации и отклонения гипотез, предоставление модели исследования в окончательном виде (выбор шкалы оценки, вычисление достоверности исследования с помощью инструментария теории вероятности и математической статистики с учетом ошибки выборки, доверительного интервала при заданном уровне вероятности).
Ключевые слова: стратегия, программа, прогноз, местное самоуправление, модель, муниципальное образование.
Почти два десятилетия назад в Российской Федерации началась реформа государственного управления, частью которой стало формирование муниципального, местного самоуправления. К настоящему времени конечные параметры новой системы самоуправления подробно изложены в законодательстве, включая функции местного самоуправления, виды и формы выборных (представительных) и исполнительных органов власти, источники пополнения местного бюджета.
Внедрение новой модели территориальной организации жизни общества вызвало множество не всегда разрешимых проблем. 28 июня 2014 г. принят Федеральный закон Российской Федерации № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [14], который включает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Вместе с тем проблемы местного самоуправления современной России часто сводят к недостаточному финансированию. Так, по данным Мин-
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-0200221
фина [8], в 2012 г. 75,6% муниципальных образований имели долю межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов свыше 30%, и 90% муниципальных образований - долю трансфертов свыше 10%. Заметим, что за последние 10 лет доходы муниципальных образований снижаются в связи с уменьшением отчислений в бюджеты этого уровня.
Однако истинная проблема может быть в другом, а все выше перечисленные - лишь ее следствием. Так, В. Белов и О. Пищулин делают акцент на недоверие к государственным институтам, гражданским ценностям, правовой нигилизм, отсутствие социальной сплоченности и доверия в обществе, закрытость власти для населения. Все это они рассматривают как гуманитарный кризис [1], Соглашаясь с данной позицией, необходимо подчеркнуть, что проблема слабости местного самоуправления лежит в нематериальной (культурной) сфере, чем в финансовой. Также не хватает знаний в области менеджмента. Другими словами, необходимо ответить на вопрос: как нужно управлять муниципальным образованием? Данной проблемой занимается стратегическое управление, которое доказало свою эффективность в коммерческом секторе. Публичное управление нуждается в разработке инструментов и механизмов по его совершенствованию на местном уровне. Исходя из вышесказанного, целью научного исследования представленного в данной статье стала разработка механизмов проектирования стратегии перспективного развития муниципального образования.
Возможность применения стратегического планирования для местных и государственных органов власти представлена авторами в некоторых научных работах [2,6,11].
Ниже представим Концепцию и модель исследования.
Поиск решения привел авторов к изучению практического опыта, который был получен во время зарубежной стажировки [7,10]. На данном этапе применялся метод бенчмаркинга с целью сравнения систем местного самоуправления, сложившихся в американских, английских и российских муниципальных образованиях. В результате проделанной работы авторами была предложена модель «3-р», вобравшая основные отличия зарубежного опыта и его копирования в форме отечественного аналога. Отметим, что модель была апробирована и нашла отклики на зарубежных конференциях. Результаты исследования были опубликованы в журнале, входящем в систему цитирования SCOPUS [12].
Дальнейшим действием стала формулировка гипотезы о применимости модели и ее влиянии на результаты деятельности (органов местного самоуправления). Данная гипотеза была выдвинута под воздействием научных исследований и консультирования с главными редакторами ведущих зарубежных журналов (первая категория в SCOPUS [12]). Верификация гипотезы проходила в процессе полевого исследования, где авторами был проведен пилотный опрос жителей муниципального образования -
городского поселения Тверской области. Для этих целей была составлена анкета. Опрос включал в себя следующие шаги:
1) выявление элементов, входящих в гипотезу и предложение о причинно-следственных связях между ними;
2) составление анкеты с вопросами, которые отражают и соответствуют элементам гипотезы;
3) определение категорий респондентов (жители, предприниматели) и территории, проведение опроса;
4) оценка результатов (эмпирическая);
5) математические и статистические вычисления и интерпретация полученных данных;
6) подтверждение и/или отклонение отдельных гипотез, входящих в общую теоретическую модель.
Обобщая, отметим, что доказанная выше теоретическая модель представляет собой механизм (инструмент) перевода системы из текущего состояния в новое, что может быть представлено в аналитическом виде как R ^ При этом конечный результат R определяется трехкомпонентной системой показателей результатов деятельности органов муниципального самоуправления:
- предпринимательская активность, ЕА;
- социальный эффект и качество жизни, SI;
- налоговая мощность, ТС.
Ограничения применения модели исследования касаются специфики каждого муниципального образования, что, скорее всего, выразится в силе связей между элементами гипотезы. На практике, по мнению авторов, это приведет к большему или меньшему вниманию в разрабатываемой стратегии развития муниципального образования, что может быть решено методом ранжирования или определения приоритетов.
Доработка результатов исследования может лежать в сфере расширения числа опрошенных, оценке надежности статистической выборки, что приведет к проверке и уточнению результатов анкетирования. Также интересно будет интерпретировать результаты исследования, обсудить их среди широкого круга ученых и практиков.
Концепция исследования и ее обоснование. Как было описано ранее, местное самоуправление провозглашено в России относительно недавно. Но как отмечают отдельные авторы [5,9,13], на деле механизмы его реализации не разработаны, следовательно, деятельность органов власти неэффективна, что подтверждается финансовыми показателями местных бюджетов и объемом выполненных полномочий. Следует отметить, что проводимые реформы в данной сфере публичного управления являются противоречивыми: с одной стороны декларируются принципы самостоятельности муниципального образования. Это выражается в переходе от смет на независимые местные бюджеты, с другой стороны - происходит
отмена прямых выборов в крупных городских округах России (в результате обсуждений, в т.ч. в Государственной думе РФ, эта возможность была сохранена как опция, прописываемая в законе субъекта РФ и уставах муниципального образования), усиление влияния субъекта РФ на принятие решений. Это свидетельствует об отсутствии единого (консенсусного) взгляда на проблему и общего его понимания всех участников процесса.
Гипотеза. В результате авторских исследований, включающих зарубежные стажировки и основываясь на полученной сравнительной модели «3-р», было сделано предположении о причинно-следственных связях или влиянии стратегий, применяемых в муниципальном управлении, на результаты деятельности местных органов власти.
Общая концепция в контексте цели авторского исследования будет звучать следующим образом. Общая концепция муниципального управления отражает текущее состояние системы управления, сложившейся к настоящему моменту времени в России с присущими ей формальными признаками муниципального самоуправления. Муниципальное управление реализуется органами власти в рамках трех подсистем (операционной, капитальной и государственной), в которых организованы административные, инфраструктурные процессы и государственная политика, что приводит к определенным результатам. В настоящее время, по мнению авторов, сложилась концепция муниципального управления, которая представлена на рис. 1.
Рис.1. Сложившаяся концепция управления муниципальными
образованиями
Данная концепция была сформулирована на основании системного подхода, позволяющего целое, единое разделять на части, а также подхода организационного развития (по А. Богданову), когда любая организация есть одновременно и объект, и процесс. Таким образом, было выделено в системе муниципального управления три подсистемы: оперативная (административные процессы и стратегии), капитальная (инфраструктурные процессы и стратегии) и государственная политика (включая федеральные и региональные стратегии, которые четко выделены в принятом законе «О стратегическом государственном планировании в РФ»).
Ниже изложим обоснование концепции стратегического управления.
1. В органах муниципального самоуправления реализуется выполнение полномочий, которые, по сути, являются процессами - таким образом имеем оперативную подсистему.
2. В управлении корпорациями всегда есть разделение расходов на текущие (операционные) и инвестиционные (капитальные); в финансовом менеджменте и бюджетировании есть деление на капитальные и операционные расходы; в управлении проектами существует деление на денежные потоки от операционной и инвестиционной деятельности. Следовательно, в указанной концепции появляется капитальная подсистема.
3. Государственные проекты, программы и политики являются важной частью работы органов местного самоуправления, они влияют на качество жизни населения. Следовательно, необходимо выделить государственную подсистему.
4. В соответствующих подсистемах существуют и реализуются стратегии как варианты или альтернативы действий.
5.В настоящее время результаты деятельности органов муниципального самоуправления Я нельзя оценить в целом как удовлетворительные. Указанные показатели функционирования системы можно улучшить, переместив систему в новое состояние Я'. Этим и занимается стратегическое управление муниципального образования, новую концепцию которого предлагается представить следующим образом (рис.2).
6. Отсюда следует, что стратегическое управление муниципальным образованием это деятельность, осуществляемая участниками (акторами) в рамках подсистем управления (операционной, капитальной, государственной и креативной), в которых организованы процессы административные, инфраструктурные, творческие и государственная политика, реализуемые с помощью определенных стратегий и механизмов, что приводит к желаемым (заданным) результатам.
7. Ядром новой концепции является модель «3-р» как недостающее звено, найденное в результате обработки материалов «полевого» исследования передовой практики с применением метода бенчмаркинга. Указанная модель заключает в себе приращение знаний, которое является ключе-
вым элементом новизны проведенного исследования в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-02-00221.
8. Для оценки результата деятельности системы разработаны показатели для оценки результата управления муниципальным образованием. Ниже будет доказано, что они являются взаимосвязанными и образуют сложную систему.
Рис.2. Новая концепция - стратегического управления
муниципальными образованиями с «ядром» - моделью «3-p»
Уместно применить логику системы сбалансированных показателей. В результате нескольких итераций и интервью авторов статьи с экспертами и местным сообществом, а также опыта проведенных ими консалтинговых работ, апробаций на конференциях получены следующие основные составляющие результата (рис.3):
- Социальный эффект (Social Impact as satisfaction of life conditions) как влияние на качество жизни.
- Предпринимательская активность (Entrepreneurs Activity) как желание и способность предпринимателей создавать и поддерживать рабочие места и самозанятость.
- Налоговая мощность (Tax Capacity) как реальная способность платить налоги в местный бюджет.
Указанные три аспекта результата взаимосвязаны. Так, предпринимательская активность влияет на уровень налогов, поступающих в местный бюджет. На собранные средства удовлетворяются потребности жителей в рамках полномочий муниципального самоуправления, что делает территорию более привлекательной для жизни, обеспечивает приток насе-
ления в муниципальное образование. Это в свою очередь приводит к росту спроса и предпринимательской активности. Развитие может идти по спирали.
Рис.3. Результат управления МО и его элементы.
SI - социальный эффект, EA - предпринимательская активность,
TC - налоговая мощность
Выводы. Стратегическое управление трактуется авторами как деятельность по переводу муниципального образования из состояния R в R' в рамках полномочий, где муниципальное образование есть сообщество людей проживаемых на определенной территории. Авторы данной статьи предлагают разработать концепцию стратегического управления муниципальным образованием, основанную на стратегическом управлении и укреплении принципов муниципального самоуправления, а также определить механизмы ее создания и реализации. Для решения данной проблемы нами предложена новая концепции стратегического управления муниципальным образованием.
Теоретическая основа модели и выдвижение гипотез. Перейдем к формулированию гипотезы для стратегического управления муниципальным образованием.
Основу гипотезы модель «3-p» составляют три элемента, выявленных как маркеры отличий по методу бенчмаркинга, а именно:
- вовлеченность населения в местное самоуправление (Public engagement);
- общественные работы (Public works);
- открытая (популярная) финансовая отчетность (Popular reporting).
В процессе исследования был обнаружен четвертый элемент - Public communication - общественные коммуникации и связи с общественностью. Однако он в модель не включен, т.к.:
- во-первых, присутствует в российском муниципальном самоуправлении, хотя и не в такой степени как в зарубежной практике;
- во-вторых, может быть включен в элемент «Public engagement»;
- в третьих, больше относится к сфере маркетинга.
Таким образом, авторская гипотеза предполагает, что три элемента имеют непосредственное влияние на доверие к власти (Trust) через него
на результаты управления в целом или его элементы. Первоначально предполагаются следующие взаимосвязи, при этом все связи положительные, т.е. рост А приводит к росту В (рис.4.).
- Н1: Популярная отчетность ^ Доверие
- Н2: Вовлечение населения ^ Доверие
- Н3: Общественные работы ^ Доверие
- Н4: Общественные работы ^ Результат (Социальный эффект)
- Н5: Доверие ^ Общественные работы
- Н6: Доверие ^ Результат (Социальный эффект; Налоговая мощность)
- Н7: Доверие ^ Вовлечение населения
- Результаты = {Социальный эффект; Предпринимательская активность; Налоговая мощность}.
Рис.4. Теоретическая модель исследования и выдвижение гипотез
(по М. Лукьяновой)
Логическое объяснение гипотез, входящих в состав гипотезы, может быть следующим. Популярная (открытая) отчетность, вовлечение населения, общественные работы повышают доверие к муниципальному самоуправлению, что приводит к улучшению результатов деятельности местных органов власти, которые выражаются в получении социального эффекта, росте предпринимательской активности и налоговой мощности муниципального образования. В свою очередь рост доверия населения к власти повышает вовлеченность населения (в управление, принятие решений) и участие в общественных работах (обратная связь). Также общественные работы непосредственно влияют на результаты.
Заключение. Разработанные в ходе выполнения проекта № 15-0200221 в рамках поддержанного РГНФ научные результаты, могут быть использованы администрациями муниципальных образований, главами
местных администраций при решение прикладных задач, связанных с разработкой прогнозов и стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, программ их реализации в соответствии с принятым ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Отдельные результаты исследования могут также быть применены при составлении ежегодных отчетов о результатах деятельности местной администрации и иных органов местного самоуправления, при подготовке сводных годовых докладов о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ.
Список литературы
1. Белов В. Г., Пищулин О. В. Самоуправление в Москве: текущие проблемы и перспективы развития. М.: Международный издательский центр «Этносоциум», 2011. 106 с.
2. Гретченко А.И., Горохова И.В. Плановый опыт СССР и проблемы стратегического планирования в современной России // Вестник РЭУ им. Плеханова. 2014. № 11(77). С.70-80
3. Гретченко А.И., Бородин В.А. Показатели оценки потенциала саморазвития территории // Вестник РЭУ им. Плеханова. 2013. №2 12 (66). С.70-75
4. Гретченко А.А. Формирование модели координации управления национальной инновационной системой // Вестник РЭУ им. Плеханова. 2015. №4 (82). С.37-44
5. Гретченко А.А., Гретченко А.И. Государственное регулирование инновационной трансформации национальной экономики // Нормирование и оплата труда в промышленности. 2013. №9. С.32-39
6. Гретченко А.А. Разработка инновационной стратегии регионального развития // Вестник Алтайской науки. 2012. № 3-2. С.15-18
7. Гретченко А.А. Роудмаппинг - современный инструментарий долгосрочного планирования: обобщение зарубежного опыта // Наука и практика. 2014. №1(13). С. 13- 19
8. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 года (период мониторинга - 2013 год). URL: www.minfin.ru (дата обращения: 04.06.2015).
9. Концептуальные подходы к созданию системы стратегического планирования и управления. Преобразование Сибири: от реформы П.А. Столыпина до современности: материалы научно-практической конференции / под общ. ред. М.П. Щетинина. Барнаул: АЗБУКА, 2012. 378 с. С. 92-97
10. Лукьянова М.Н. Применение комплексного плана в развитии города: опыт США// Инновации и инвестиции. 2012. № 2. С. 12-18.
11. Лукьянова М.Н. Система сбалансированных показателей и стратегическое планирование для государственного бюджета // Финансы и кредит. 2006. № 31 (235). С. 29
12. Lukiyanova M.N. The Organizational Design of the Urban Management System: Russian Phenomenon-World Applied Sciences Journal 30 (12): 1816-1820, 2014. (SCOPUS)
13. Проблемы и стратегические направления реиндустриализации экономики России / под ред. В.И. Гришина, С.Д. Валентея. Вып.1. Москва: ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», 2014, 60 с. (Научные доклады РЭУ) Москва: ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова», 2014, 60 с.
14. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/70684666/#help (дата обращения: 26.07.2015).
Лукьянова Марина Николаевна, канд. экон. наук, докторант, komilfot@mail.ru, Россия, Москва, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»,
Гретченко Анатолий Иванович, д-р экон.наук, проф., директор НИИ «Новая экономика и бизнес», gai51@,list.ru, Россия, Москва, «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»,
Гретченко Александр Анатольевич, к.э.н, доцент кафедры, vaz21063@list.ru, Россия, Москва, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»
THEORETICAL MODEL OF STRATEGY DESIGNING OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF MUNICIPALITIES IN RUSSIA
M. N. Lukyanova, A.I. Gretchenko, A.A. Gretchenko
In this article the possibilities of further development of theoretical and methodological base of development and implementation of models and strategy of social and economic development of municipalities are considered. Problems of forming of reliable theoretical model of research by creation of the interconnected hypotheses with use of a method of a bench-marking and the analysis of materials of foreign sources are described. The concept of strategic municipal authority is formulated and evidence-based by creation of the interconnected hypotheses. Problems of verification and deviation of hypotheses, provision of model of research in a final type (rating scale choice, calculation of reliability of research by tools of probability theory and mathematical statistics taking into account an error of selection, a confidential interval are researched in case of the set probability level).
Keywords: strategy, program, forecast, local self-government, model, municipality.
Lukyanova Maria Nikolaevna, candidate of economic science, doctoral candidate, komilfot@mail.ru, Russia, Moscow, Plekhanov Russian University of Economics,
Gretchenko Anatoliy Ivanovich, Dr. of economic sciences, Prof., gai51@list.ru, Russia, Moscow, Director of scientific research institute "New Economy and Business", Plekhan-ov Russian University of Economics,
Gretchenko Alexander Anatolievich, candidate of economic science, Associate professor, vaz21063@list.ru, Plekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russia
