CC BY
478
ПЛАНОВЫЙ ОПЫТ СССР И ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ1
Гретченко Анатолий Иванович
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры национальной и региональной экономики РЭУ им. Г. В. Плеханова. Адрес: ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова», 117997, Москва, Стремянный пер., д. 36. E-mail: [email protected]
Горохова Ирина Владимировна
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры национальной и региональной экономики РЭУ им. Г. В. Плеханова. Адрес: ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова», 117997, Москва, Стремянный пер., д. 36. E-mail: [email protected]
В статье рассматривается альтернативный взгляд на выбор пути дальнейшего развития российской экономики, обосновывается необходимость внедрения стратегического планирования в управление экономическими процессами в свете реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также трансформации стратегии России в социально эффективную стратегию развития при помощи анализа уникального опыта СССР по разработке
USSR EXPERIENCE IN PLANNING AND PROBLEMS OF STRATEGIC PLANNING IN TODAY'S RUSSIA
Gretchenko, Anatoliy I.
Doctor of Economics, Professor, Professor of the Department for National and Regional Economy of the PRUE.
Address: Plekhanov Russian University of Economics, 36 Stremyanny Lane, Moscow, 117997, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Gorokhova, Irina V.
PhD, Assistant Professor of the Department for National and Regional Economy of the PRUE. Address: Plekhanov Russian University of Economics, 36 Stremyanny Lane, Moscow, 117997, Russian Federation. E-mail: [email protected]
The article offers an alternative opinion on choosing the way of further development for Russian economy and explains the necessity of introducing strategic planning to manage economic processes in view of the Federal law dated 28 June 2014 N 172-FZ 'About Strategic Planning in the Russian Federation' and transforming strategy of Russia into socially effective strategy of development by analyzing the unique experience of the USSR in development and implementation of long-term plans. The authors study
1 Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы «Повышение эффективности деятельности высших учебных заведений России и республики Беларусь путем расширения практики их взаимодействия с внешней средой».
и реализации перспективных планов развития народного хозяйства. Исследуются преимущества программно-целевого метода, использовавшегося в СССР при разработке планов развития народного хозяйства, основанного на выборе ключевых отраслей промышленности, обеспечивающих ускоренную сверхиндустриализацию и модернизацию страны. Анализируются причины, тормозившие развитие плановой системы в советской экономике, в частности, отсутствие сбалансированности и игнорирование потребительских запросов, наличие элементов стихийности в формировании товарно-денежных отношений, возрастание власти бюрократии, волюнтаристские методы управления.
Ключевые слова: экономическая наука, план, стратегическое планирование, социально эффективная стратегия, экономическая политика, экономический кризис.
the advantages of the programtarget method used for the first time in the USSR which let choose the key industries that could ensure speedy super-industrialization and
modernization of the country. The article analyzes causes of hindering the development of the planned system in soviet economy, for example, absence of balance, ignoring customer demands, existence of spontaneous elements in shaping commodity-money relations,
increasing role of bureaucracy and voluntary methods of management.
Keywords: economic science, plan, strategic planning, socially effective strategy, economic policy, economic crisis.
Несмотря на процессы глобализации, основным субъектом мировой политики остается государство. Именно оно обеспечивает безопасность своих граждан, выражает их интересы на мировой арене, задает ориентиры (как ценностные, так и практические) для своего народа, т. е. вырабатывает ту или иную стратегию развития своего общества.
Каждое государство в идеале должно стремиться к усилению своих позиций в мировом сообществе. С этой целью оно вырабатывает политическую стратегию, для реализации которой государству необходимо формировать и реализовывать качественную экономическую стратегию. В соответствии с национальными интересами, которые определяются стратегией государства, формулируются принципы экономической политики, которые обусловливают вмешательство государства в экономику для реализации стратегических задач (но в текущем периоде) в зависимости от скоординированных направлений его деятельности. Здесь имеются в виду внешнеэкономическая, социальная, финансовая, денежно-кредитная и другие направления политики
государства. Для того чтобы стратегия была качественной, служила национальным интересам, а не узкогрупповым (которые обслуживает корпоративная стратегия), необходимо выполнение двух основополагающих принципов экономической политики:
1) эффективности производства - снабжение граждан наибольшим количеством продуктов при заданном объеме затрат;
2) справедливости распределения доходов - стремление сгладить неравенство доходов граждан страны и увеличение доходов каждого по его вкладу в рост эффективности производства [4].
Выполняя данные условия, государство встает на путь социально эффективной стратегии развития.
Государство может ставить сколько угодно целей, задач, но оно не сможет их выполнить без плана - алгоритма действий, скоординированных во времени и пространстве. Ключевым моментом в определении является то, что план - это уже готовый алгоритм, а не предполагаемые или желаемые цели. В экономике план выступает в форме баланса, который увязывает производство благ с их распределением (например, бюджет государства).
В условиях глобального кризиса особенно актуальной является угроза безопасности государства. Войны и агрессия всегда отталкиваются от экономических причин, никто не воюет за идею. Поэтому властным структурам необходимо концентрировать свое внимание именно на экономической безопасности государства. Следует признать верховенство экономики в обеспечении национальной безопасности, что предполагает пристальное внимание к оптимальному использованию ресурсов и справедливому распределению доходов.
Таким образом, для обеспечения своей безопасности, достойного уровня жизни граждан, устойчивого экономического роста и других функций государство должно мыслить долгосрочно, опираясь на стратегический план. Выйти из кризиса, преодолеть сложившийся хаос можно при помощи стратегического планирования - последовательности мер, предпринимаемых государством для решения его стратегических задач. Управляющий параметр планирования - государственные инвестиции, поддерживающие приоритетные отрасли экономики.
План, стратегическое планирование в целом - это всего лишь инструменты, позволяющие оптимальным образом использовать национальные ресурсы для достижения поставленных целей. В условиях глубокого кризиса цель лежит на поверхности - выход на траекторию устойчивого развития. Мы предлагаем под ней понимать сбалансированное развитие экономики.
Россия до последнего времени ориентировалась на западные неолиберальные экономические концепции и соответствующие им инструменты управления экономикой - денежно-кредитные. При этом на-
ша страна имеет недавний уникальный опыт Советского Союза по управлению экономикой, который было бы целесообразно реформировать и использовать наработанные знания и практики.
Жизнь СССР с самого ее начала была пронизана тотальной идеологией, которая зачастую и вводит в заблуждение при анализе планирования. Слово «план» с начала проведения рыночных реформ использовалось нашими реформаторами в исключительно негативном контексте, ассоциируя его с тоталитаризмом, сталинизмом, репрессиями и прочим, что не имеет отношения к реальной экономике.
Тем не менее за традиционной ценностной оболочкой социализма (свобода от эксплуатирования человека человеком, равенство в распределении благ в обществе, коллективизм и пр.) как ориентира деятельности скрывается совершенно конкретная экономическая сущность. Социализм - это в первую очередь способ производства. Экономика при этом - единый управляемый обществом в лице государства комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения, обмена и потребления.
Научной базой управления экономикой была политическая экономия, а именно - марксизм. На основании учения К. Маркса был применен метод составления балансов для увязки общественных потребностей с наличными ресурсами для разработки планов народного хозяйства (межотраслевые балансы).
Цель экономики СССР - обеспечение жизненных потребностей граждан страны [5]. В этом суть плановой экономики и социально эффективной стратегии развития.
Решение о переходе к разработке перспективных планов (пятилеткам) было принято в 1927 г. Как же формировались планы?
При разработке планов использовался программно-целевой метод: выбирались ключевые отрасли промышленности, с которых и начиналась разработка заданий по выпуску. Инвестиции, а они, как уже упоминалось выше, являлись управляющим параметром плана, распределялись по методу итераций (вариантных приближений) - постепенное согласование потребностей и производственных возможностей отраслевых проектов, отдельных предприятий с плановыми расчетами. Итеративная процедура формирования плана была определенным алгоритмом: сначала шли расчеты (в натуральных единицах) по ключевым отраслям, а затем - по смежным отраслям, которым выделялись остаточные ресурсы. Отраслевые специалисты с учетом выделенных им капитальных вложений рассчитывали потребности в работниках и поставках другой продукции из других отраслей, вследствие чего в первоначальный план постоянно вносились коррективы. Поэтому обвинения плановой экономики в том, что «Госплан все время пересчитывал свои планы», являются необоснованными и некомпетентными:
«...было бы странно, если бы Госплан этого не делал - это прямо входило в его обязанности» [5. - С. 17]. План - это динамическая система с обратной связью, он не мог быть статичным.
К выполнению первой пятилетки приступили в 1929 г. Этот план предусматривал строительство 1 500 крупных предприятий. Из них было выделено 50-60 главных объектов, которые обеспечивались всем необходимым. Выполнение первых двух пятилеток превратило СССР в развитую индустриальную страну. Второй пятилетний план (19331937) имел своей главной хозяйственной задачей - завершение технической реконструкции всего народного хозяйства: «Превратить нашу страну из аграрной в индустриальную, способную производить собственными силами необходимое оборудование, - вот в чем суть, основа нашей генеральной линии» [8. - С. 355]. План на 1938-1942 гг. намечал первоочередное развитие основной базы промышленности - производства средств производства. Наиболее высокие темпы были запланированы для машиностроения, электроэнергии, химии. Во второй половине 1930-х гг. в условиях форсированной подготовки к войне советская промышленность стала в высшей степени инновационной и в технологическом, и в социальном смысле, и эти качества, пусть и ослабевая со сменой поколений, во многом предопределили темп развития во второй половине XX в. и живучесть постсоветских стран в 1990-2010 гг. Тот опыт для нас чрезвычайно актуален сегодня.
Как мы можем видеть, упор в разработке и реализации планов был сделан на промышленность группы «А» (производство средств производства) при нанесении ущерба промышленности группы «Б» (производство предметов конечного потребления). Это запустило механизм диспропорционального развития экономики Советского Союза.
В целом была создана выдающаяся мобилизационная модель экономики, которая доказала свою эффективность во время и после Второй мировой войны. С 1950-х гг. стала явной необходимость реформирования плановой системы, ее оптимизации. Этого сделать руководству страны не удалось. Уже в то время были заложены основы для проигрыша СССР в холодной войне и для распада сверхдержавы.
Первая причина неудачи опыта Советского Союза состояла в изначальной несбалансированности развития, игнорировании потребительских запросов, вторая - в экономической реформе 1965 г., которая внедрила товарные представления о социализме. В результате в плановое хозяйство были привнесены элементы стихийности, уничижающие роль государства: «в развитии экономики отдавался приоритет товарно-денежным отношениям, цель управления и критерий его эффективности в конечном счете свелись к максимизации прибыли» [3. -С. 43]. Третья причина - власть бюрократии, что стало следствием отрыва элиты от науки, предвзятого отношения к дисциплинам, при-
шедшим с Запада (например, к кибернетике). Это обусловило царствование волюнтаристских методов управления взамен возможных экономико-математических. Четвертая из основных причин - раздутый, громадный военно-промышленный комплекс. Конечно, на то были объективные внешнеполитические причины, но в силу расшатывания централизованного распределения инвестиций, системы планирования, диспропорционального развития экономики, неудовлетворения растущих потребностей населения, консервирования политической элиты ВПК тоже начал давать сбои, не смог стать локомотивом развития народного хозяйства.
При всем этом никакого кризиса в Советском Союзе не было. Было падение темпов роста, что являлось обыкновенным сигналом к необходимости реформирования системы, но не ее ликвидации. К 1980-м гг. уже был создан миф о всеобъемлющем кризисе в СССР, выхода из которого нет, кроме как идти по пути децентрализации, либерализации экономики. Это отрицалось, но, видимо, не было услышано. А. Д. Сахаров писал в 1987 г.: «Нет никаких шансов, что гонка вооружений может истощить советские материальные и интеллектуальные резервы и СССР политически и экономически разваливался - весь исторический опыт свидетельствует об обратном» [7. - С 66].
С распадом СССР Россия начала реализовывать экономическую политику, предложенную МВФ, по переходу к рыночной экономике. В итоге мы получили кризис, который только усугубляется год от года.
К сожалению, кризис нашим правительством воспринимается только как финансовый. Как и в 1990-х гг., у него нет программы перехода к социально эффективной стратегии развития. Отсюда и заявления президента о «ручном управлении» экономикой, что, учитывая масштабы страны и развитие в XXI в. новых компьютерных технологий, звучит пугающе: «Отсутствие у правительства РФ программы трансформации стратегии в социально эффективную стратегию является на сегодня главной угрозой безопасности России» [1. - С 311]. Идет возврат к проблемам СССР, опыт которого игнорируется, что ведет страну к экономической катастрофе.
Чтобы удовлетворить интересы своих граждан, а также реализовать внешнеполитическую стратегию российской экономики, России необходимо заниматься экономикой. Для этого нужна политическая воля. Руководство страны пытается поднять авторитет, престиж, вес России в мировом сообществе, но инструментарий используется очень шаткий: политические манипуляции, дипломатия, олимпиада и пр. При слабой экономике, при отсутствии производства наше государство так и будет восприниматься миром как «сырьевой донор».
С 28 июня 2014 г. вступил в силу Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он заменяет Закон о
госпрогнозировании и программах социально-экономического развития страны. Предлагаемый законом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом.
Стратегическое планирование - это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и прочих субъектов политической жизни общества по государственному прогнозированию, программно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности.
Ключевая идея нового закона - создать правовую основу для разработки, построения и функционирования комплексной системы стратегического планирования в области социально-экономического развития и национальной безопасности России. Стратегическое планирование осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Важно расширить период прогнозирования и планирования, выйдя за рамки бюджетного цикла (3 года). Поэтому новый закон регулирует принятие и реализацию среднесрочных (на 3-6 лет) и долгосрочных (более 6 лет) решений в рамках взаимосвязанных задач, подчиненных общей цели. В законе прописаны полномочия участников стратегического планирования - главы государства, Совбеза России, Счетной палаты РФ, правительства РФ, ЦБ РФ и пр., определены иерархия и содержание документов стратегического планирования. К последним, в частности, относятся прогноз научно-технологического развития нашего государства, стратегии национальной безопасности, пространственного развития страны и социально-экономического развития ее макрорегионов, госпрограмма вооружения, схемы территориального планирования России и ее субъектов. К их разработке могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации.
Принятый закон позволит участникам государственного стратегического планирования использовать механизмы государственного стратегического планирования, устанавливаемые законопроектом в зависимости от уровня планирования, обеспечить взаимную увязку и соподчиненность используемых инструментов государственного стратегического планирования между собой и осуществлять мониторинг реализации документов государственного стратегического планирования.
Проблема планирования экономического и социального развития страны относится к числу перманентно актуальных тем экономической науки. Ей было посвящено огромное количество научной и научно-методической литературы советского периода. Несмотря на колоссальный опыт, как отмечалось выше, накопленный за время развития плановой экономики в СССР, такие компоненты системы планирования, как система плановых и отчетных показателей, степень охвата планами субъектов и предметов планирования, механизмы составления, согласования и корректировки планов, логика планирования, методы анализа и обеспечения плановой сбалансированности, механизмы стимулирования субъектов и объектов планирования и многие другие, оставались предметами острых дискуссий вплоть до последних месяцев существования СССР. По сути дела, те же вопросы стоят и сейчас, несмотря на принципиально иной характер российской экономики и серьезные перемены в российском социуме.
Сегодня можно уверенно говорить о двух полюсах в спектре мнений относительно целесообразности внедрения стратегического управления в жизнь современной России: «стратегисты» считают переход на стратегический стиль и методику управления необходимым фактором устойчивого экономического роста страны, «антистратеги-сты» же настаивают на том, что вреда от этого будет больше, чем пользы, и динамичность развития, а следовательно, и конкурентоспособность страны будут утрачены.
Следует отметить, что методология стратегического планирования предусматривает наличие системы долго-, средне- и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития, выбор приоритетов технико-экономического развития, инструменты и механизмы их реализации, включающие систему долгосрочных концепций, среднесрочных программ и индикативных планов, институты организации соответствующей деятельности, а также методы контроля и механизмы ответственности за достижение необходимых результатов.
За последние годы созданы некоторые элементы этой системы: принята Стратегия социально-экономического развития России до 2020 года, установившая приоритеты развития, соответствующие перспективным направлениям становления нового технологического уклада, действуют федеральные целевые программы, образованы институты развития. В последнее время правительство РФ приняло ряд масштабных решений по структурно-технологической модернизации экономики, совокупность которых обладает значительным потенциалом позитивного воздействия на процессы развития российской экономики. Однако многие из них остались нереализованными в условиях кризисного сжатия государственных доходов. Эффективной реализации принимаемых решений препятствует и то, что существующие и
разрабатываемые программные и стратегические документы не имеют единых стандартов подготовки, различаются по глубине проработки, форме и содержанию. В них недостаточно учитываются пространственный разрез, межотраслевые и межрегиональные связи, балансы производства и потребления на конкретных территориях.
Принятый закон, на наш взгляд, позволит возобновить использование балансовых методов планирования с учетом определенной рыночными механизмами ограниченности масштабов и форм их применения; определить процедуру разработки и статус плановых документов, которые необходимо учитывать при планировании бюджета, денежной политики и принятии других управленческих решений; разработать единый комплекс документов социально-экономического, отраслевого и территориального стратегического планирования на общей методологической основе в целях обеспечения согласованности и иерархической взаимоувязки элементов системы стратегического планирования.
На федеральном уровне такая система могла бы включать в себя следующий состав документов:
- долгосрочные (на 25-50 лет) прогнозы, предусматривающие различные сценарии развития экономики в зависимости от вариантов изменения внешних и внутренних объективных факторов, а также от вариантов социально-экономической политики;
- среднесрочную (на 10-12 лет) концепцию социально-экономического развития и скоординированную с ней генеральную схему развития и размещения производительных сил, определяющую основные цели, задачи и приоритеты социально-экономического развития страны, состав целевых государственных программ различного уровня;
- индикативный план социально-экономического развития на трехлетний период, устанавливающий желаемые показатели развития и систему мер по их достижению (термин «индикативный» означает, что показатели данного плана служат ориентиром для негосударственных субъектов управления, но обязательны для всех государственных органов управления, в том числе при определении директив представителям государства в органах управления компаний);
- среднесрочные государственные (федеральные, региональные и отраслевые) программы, согласующиеся между собой и взаимоувязанные по инвестициям, обеспечивающие достижение поставленных целей развития;
- годовые бюджеты и трехлетние бюджетные планы (на скользящей основе), которые формируются исходя из целевых показателей, сформулированных в концепции, индикативном плане и среднесрочных программах.
Последствиями принятого закона станут:
- создание условий для достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;
- повышение эффективности использования имеющихся ресурсов для достижения упомянутых целей;
- увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;
- повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников государственного стратегического планирования.
Таким образом, введение стратегического планирования как систематической процедуры формирования, реализации и корректировки стратегических планов позволяет существенно увеличить плотность институционального пространства страны и, как следствие, вклад институциональной составляющей в ее социально-экономическое развитие.
Список литературы
1. Ведута Е. Н. Стратегия и экономическая политика государства. - М. : Академический Проект, 2004.
2. Горохова И. В., Гретченко А. И. Новый инструментарий долгосрочного планирования инновационной экономики / / Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2010. -№ 4 (34). - С. 33-38.
3. Гретченко А. И. К вопросу о возникновении планового фетишизма // Территориальные проблемы управления народным хозяйством : тезисы. - Красноярск, 1991.
4. Гретченко А. И. Роль государства в формировании новой российской экономики // Сборник научных статей по материалам I (IV) Международной научно-практической конференции «Социально-экономические и психологические проблемы управления». 23-25 апреля 2013 г., Москва. - Ч. II. - М. : ГБОУ ВПО МГППУ, 2013. - С. 18-24.
5. Кара-Мурза С. Г. Народное хозяйство СССР. - М. : Алгоритм,
2012.
6. Проблемы и стратегические направления реиндустриализа-ции экономики России / под ред. В. И. Гришина, С. Д. Валентея. -Вып. 1. - М. : ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2014. - (Научные доклады РЭУ).
7. Сахаров А. Д. Мир, прогресс, права человека : статьи и выступления. - Л. : Советский писатель, 1990.
8. Сталин И. В. Политический отчет Центрального Комитета XIV Съезду ВКП(б) // Соч. - Т. 7. - М. : Государственное издательство политической литературы, 1952.
References
1. Veduta E. N. Strategiya i ekonomicheskaya politika gosudarstva [Strategy and Economic Policy of State]. Moscow, Akademicheskiy Proekt, 2004. (In Russ.).
2. Gorokhova I. V., Gretchenko A. I. Novyy instrumentariy dolgosrochnogo planirovaniya innovatsionnoy ekonomiki [New Tools of Long-Term Planning of Innovation Economy], Vestnik Rossiyskoy ekonomicheskoy akademii imeni G. V. Plekhanova [Vestnik of the Plekhanov Russian Academy of Economics], 2010, No. 4 (34), pp. 33-38. (In Russ.).
3. Gretchenko A. I. K voprosu o vozniknovenii planovogo fetishizma [Concerning the Problem of Planned Fetishism], TerritoriaVnye problemy upravleniya narodnym khozyaystvom, tezisy [Territorial Problems of Managing National Economy, theses]. Krasnoyarsk, 1991. (In Russ.).
4. Gretchenko A. I. Rol' gosudarstva v formirovanii novoy rossiyskoy ekonomiki [The Role of State in Shaping New Russian Economy], Sbornik nauchnykh statey po materialam I (IV) Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii «SotsiaVno-ekonomicheskie i psikhologicheskie problemy upravleniya». 23-25 aprelya 2013 g., Moskva [Collection of Scientific Articles Based on Materials of the I (IV) International Conference 'Social, Economic and Psychological Problems of Management'. 23-25 April 2013, Moscow], Part 2. Moscow, GBOU VPO MGPPU, 2013, pp. 18-24. (In Russ.).
5. Kara-Murza S. G. Narodnoe khozyaystvo SSSR [National Economy of the USSR]. Moscow, Algoritm, 2012. (In Russ.).
6. Problemy i strategicheskie napravleniya reindustrializatsii ekonomiki Rossii [Problems and Strategic Directions of Re-Industrialization of Russian Economy], edited by V. I. Grishin, S. D. Valentey, Issue 1. Moscow, FGBOU VPO «REU im. G. V. Plekhanova», 2014, (Nauchnye doklady REU). (In Russ.).
7. Sakharov A. D. Mir, progress, prava cheloveka : ctat'i i vystupleniya [The World, Progress, Human Rights, articles, speeches]. Leningrad, Sovetskiy pisatel', 1990. (In Russ.).
8. Stalin I. V. Politicheskiy otchet Tsentral'nogo Komiteta XIV S#ezdu VKP(b) [Political Report of the Central Committee to the 14th Congress of VKPb], Coch., Vol. 7. Moscow, Gosudarstvennoe izdatel'stvo politicheskoy literatury [State Publishing House of Political Literature], 1952. (In Russ.).
