CC BY
185
2.9. ТЕНДЕНЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА: ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ УНИФИКАЦИИ И НАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Г орбунова Я. П., преподаватель кафедры юридических дисциплин, аспирант
Воронежский филиал Российского государственного социального университета Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
В современный период исполнительная деятельность нуждается в серьёзном совершенствовании по многим направлениям. Например, как отмечают сами приставы, недостаток их правовых полномочий очень мешает полноценному осуществлению административной практики, и ограничивает их возможности по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Поэтому считаем, что своевременное внесение изменений в действующее законодательство РФ и принятие базовых федеральных законов, регулирующих деятельность ФССП, позволит решить ряд проблем, стоящих в настоящее время перед службой судебных приставов.
Думается, среди наиболее актуальных вопросов, возникающих в исполнительной сфере, можно выделить три: оценка эффективности института частных приставов, государственная помощь должникам и страхование профессиональной ответственности (рисков) государственных судебных приставов.
Основной задачей национального законодательства об исполнительном производстве мы видим установление чётких процедур исполнения правил, закреплённых в международных договорах, в том числе процедур разрешения коллизий между нормами закона и международного договора.
В этой связи заслуживает внимания предложения о разработке европейских стандартов в этой сфере, которые целесообразно вести путем подготовки типового «рамочного» закона или Европейского кодекса исполнительного производства, а также создания информационной базы, содержащей сведения о крупных должниках и их имуществе.
Интересны и плодотворны идеи о необходимости создания межгосударственного Европейского агентства по розыску должников и их имущества (по аналогии с Интерполом), а в каждой стране - национального бюро такого агентства.
Другое не менее значимое направление связано с возможностью создания постоянно действующего
международного учебного центра, скажем, Европейского центра подготовки судебных приставов, что будет обусловлено расширением процесса унификации законодательства европейских государств в области исполнительного производства.
Бесспорно, что право любой страны отражает сложившиеся правовые тенденции и особенности экономико-политической жизни общества на определённом этапе своего развития. По этой причине и исполнительное производство каждого государства самобытно и уникально. И поскольку процессу унификации должно предшествовать развитие национальной системы исполнительства, то заимствование некоторых наиболее эффективных форм будет огромным позитивным фактором для совершенствования российской системы исполнения. Так, например, по нашему мнению, вполне применим опыт Израиля, США, и некоторых других стран, где существует специфический способ раскрытия местонахождения имущества должника: если кредитор не знает, обладает ли должник собственностью, то он (кредитор) вправе прибегнуть к помощи суда, а именно, к процедуре дополнительного расследования (Su element discovery proceedings). Клерк суда выписывает повестку, на основании которой должник должен явиться в суд, где во время слушания определяются его имущество и способность оплатить то, что предусмотрено по решению суда. Если должник не явился по повестке или не желает раскрыть требуемую информацию, то он, может быть, подвергнут тюремному заключению за проявление неуважения к суду. Срок подобного заключения законодательством, как правило, не определяется, поскольку лицо, подвергнутое такому наказанию, освобождается немед-
ленно, как только выражает согласие выполнить приказ суда.1
Интересен опыт США и в аспекте внесудебного исполнения решения суда, заключающегося в сообщении о неплатеже должника в агентство по кредитным сведениям, что может послужить препятствием для получения кредита или кредитной карточки.2 Не трудно представить, насколько важно иметь хороший рейтинг в странах с кредитной базовой системой экономического и социального развития, где без кредитной карточки жизнь гражданина практически останавливается. То есть, отношения по исполнению соответствующего акта развиваются примерно по такой схеме:
- кредитор, конечно же, заинтересован в получении денег, и не торопится сообщать в агентство по кредитным сведениям, совершая, можно сказать, своего рода шантаж должника, так как прекрасно понимает, что должник, понимающий невозможность нормально жить с плохим рейтингом (без кредитной
1 См.: Решетникова И.В. Частный пристав-исполнитель // Эж.-Юрист. 2006. - №32. С. 663-685.
2 Martin R.,Martin J.France // International encycelopelia of Laws. Civil
Procedure. Vol.1. - The Hague,London,Boston, Kluwer,1998. - P.111
карты), постарается исполнить решение суда, чтобы избежать вероятности возникновения проблем с последующими отказами в кредитовании.
Любопытно (и весьма поучительно!), что в некоторых странах при отказе должника выплачивать алименты, его могут лишить лицензии на занятие профессиональной деятельностью.3
В польской научной мысли всегда наблюдалось единогласие относительно места исполнительного производства в системе права. Исполнительное производство всегда являлось частью процесса, и функции по исполнению судебных решений исполняются судебным исполнителем, не являющимся лицом административной власти.
Гражданский процесс в Республике Польша состоит из трех частей: рекогносционное производство (производство по разбирательству дел, в котором выделяются процесс и неисковое производство), вспомогательный процесс (коим является производство по обеспечению иска и производство по восстановлению в случае утраты или уничтожения материалов дела) и исполнительное производство.
Однако в польском процессе выделяется также исполнительное производство в рамках административного права со своими органами, призванными обеспечивать исполнение административных решений. Принудительное исполнение административных решений применяется в целях принудительного исполнения денежных обязательств (например, оплата за телефон либо неуплата налогов) или не денежных обязательств (освобождение бесправно занятого помещения, разбор дома, который был построен без разрешения). Решение по таким делам исполняется, например, обращением взысканий на заработную плату, на сбережения, изъятием автомобиля или дома и т.д.
Заслуживает внимания система исполнительного законодательства Германии. В Германии исполнительное производство осуществляют регистраторы суда, у которых имеется специальный сертификат, дающий им право исполнять решения суда.
Правила исполнительного производства сосредоточены в пяти разделах восьмой книги Гражданского процессуального кодекса ФРГ. Он содержит общие положения исполнительного производства, виды исполнительного производства; во втором разделе регулируется принудительное взыскание на денежные суммы должника, иное движимое имущество, затем правила обращения взыскания на другие имущественные права должника и т.д.
В Израиле служба исполнителей находится при магистратских судах. Возглавляет ее директор, являющийся судьей или регистратором данного суда. Интересно отметить такой факт, что если исполните-
3 См.: Там же. - Р. 198.
ли подчиняются непосредственно директору службы, то назначаются они министром юстиции.4
В Греции к основным органам исполнительного производства относится не только исполнитель, но и нотариус, в функции которого входит исполнение судебных актов о взыскании денежных средств. Такой нотариус называется клерком публичного аукциона, и только он вправе проводить публичный аукцион.5
Обобщая мировой опыт в области исполнительного производства, можно, в определенной степени условно, выделить три основные модели организации принудительного исполнения: публично -правовую, частноправовую и смешанную. Большое количество стран отдали предпочтение частноправовой модели, среди них Франция, Бельгия, Венгрия, Греция, Италия, Люксембург, Португалия, Польша, Эстония. Приведённый перечень не исчерпывающий, количество стран, переходящих на подобную модель принудительного исполнения постоянно увеличивается, поскольку ее преимущества достаточно наглядны. Например, в течение нескольких лет система частных исполнителей действует Литве, в результате чего за последние годы стало исполняться больше количество решений суда. С 2003 года литовские судебные исполнители перестали быть государственными служащими, получив статус «свободных профессионалов» на основе Закона о судебных исполнителях.6
Что касается России, то она не спешит присоединиться к выше перечисленным странам, но рассматривает возможность перехода на частноправовую модель организации принудительного исполнения как один из вариантов адаптации зарубежного опыта, где системы принудительного исполнения были, не только реорганизованы соответствующим (частноправовым) образом, но и ликвидированы прежние (публично-правовые или смешанные). Основное отличие такого варианта исполнения состоит в том, что, сочетая в своих функциональных обязанностях черты государственного и частного лица и являясь должностными лицами, а также действуя от имени государства и, при необходимости, применяя меры государственного принуждения в целях обеспечения исполнения решения суда, судебные исполнители в то же время выступают правовыми субъектами, которые действуют самостоятельно либо вступив в объединение исполнителей. Например, в Литве или Голландии судебные исполнители обязательно
4 См.: Викут М. А. Еще раз о правовой природе исполнительного производства // Актуальные проблемы процессуальной цивилисти-ческой науки: Материалы научно-практической конференции. -Саратов, 2003. - С. 51.
5 См.: Решетникова И.В. Исполнительное производство за рубежом // Право и экономика. - 2001. - N 3. - С. 52.
6 См.: Особенности закона о судебных исполнителях // Государст-
венные ведомости Литвы. - 2002. - N«53. - Ст. 2042
должны быть членами профессиональной организации исполнителей.7
Очевидно, что реформа отечественного производства по исполнению актов уполномоченных органов назрела, поскольку низкий уровень фактических исполнений судебных актов и актов иных юрисдикционных органов не только нарушает права граждан и организаций, но и порождает ряд других негативных явлений. Российским юристам необходимо серьезно задуматься о том, что нужно сделать для того, что бы уровень фактических исполнений стал выше, а негативных явлений в сфере исполнительской деятельности не стало вообще. Данная проблема важна и для судопроизводства и престижа судебной системы в целом, так как эффективность судебной защиты и уважения к суду в значительной степени зависят от того, насколько успешно выполняют свою функцию органы принудительного исполнения - лица, защищающие свои права, нуждаются не в декларированном судебном решении или констатации факта нарушения своих прав, а в реальной защите.
По нашему мнению, частноправовая модель организации системы принудительного исполнения заслуживает самого пристального внимания и изучения в целях применения ее элементов в правовой системе РФ, что, конечно же, не означает отсутствия определенных сложностей при внедрении «чуждого» для нашей действительности института. Нельзя исключать возникновение трудностей и при возможном переходе к альтернативной модели организации деятельности органов принудительного исполнения. Основным проблемным аспектом нам представляется возможность злоупотребления своими полномочиями со стороны частных судебных приставов - исполнителей, т.е. стремление получения наибольшей прибыли благодаря возможности получения дополнительной информации о деятельности должника и его платёжеспособности заинтересованной стороной от недобросовестных судебных исполнителей. Можно предостеречь, что при отсутствии довольно жестких механизмов контроля со стороны государства, при переходе к частноправовой или смешанной моделям возможно усиление криминализации в сфере исполнения.
Другой сложный аспект связан с тем, что «самодеятельность» судебных исполнителей может привести к снижению престижа некоторых профессий, так как подобного рода деятельность повлечёт резкое увеличение доходов исполнителей по сравнению со многими должностными лицами, в том числе, судьями.
7 См.: Вишникс В.,Веливис С. Реформа исполнительного процесса в Литве // Теоретические и практические проблемы гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства. -
СПб.,2005. - С.444.
Но существует и множество положительных моментов, к которым, помимо приведенных выше, можно относить:
- поднятие престижа профессии судебного исполнителя;
- освобождение государственного механизма от бремени финансирования органов принудительного исполнения (так как оно ляжет на должников, а оплата результатов деятельности судебного пристава -исполнителя будет производиться не за счёт средств федерального бюджета, а зависеть от результатов его деятельности) и пр.8
Кроме изменения организации самой системы исполнения, в российском исполнительном производстве могут использоваться и многие меры, используемые в зарубежной исполнительской практике. Например:
-ответственность должника за неуважение к суду, так как неисполнение судебных актов является прямым проявлением неуважения к судебному решению;
-использование межотраслевых санкций за неисполнение судебных актов (лишение лицензии, дающей право вести профессиональную деятельность должников по делам о взыскании алиментов) и др.
В целях выбора направления дальнейшего развития законодательства об исполнительном производстве, наиболее эффективной модели исполнения судебных и иных юрисдикционных актов нами был проведён социологический опрос судебных приставов-исполнителей. В результате было выявлено, что часть опрошенных готовы стать частными судебными приставами-исполнителями, получив лицензию и застраховав свой профессиональный риск. Однако основная масса приставов пока не готовы к этому, полагая, что службы судебных приставов должны быть государственными, без поддержки и защиты государства их работа не будет эффективна, некоторые просто боятся изменений.
Тем не менее, все опрошенные отмечали недостатки отечественного механизма исполнения решений, среди которых наиболее часто назывались:
1) вынесение судами сложно толкуемых решений, требующих дополнительных разъяснений;
2) отсутствие единой базы данных, поскольку её создание по принципу «в одно окно» значительно ускорит срок фактического исполнения, т. е. отпадёт необходимость запросов в соответствующие органы (регистрирующие), ответы на которые пристав может ждать очень долго. Отсюда вытекает третья причина -нереальный срок для исполнения (два месяца). В связи с этим считаем целесообразным, заменить формулировку п.1 ст.13 ФЗ «Об исполнительном производстве» текстом следующего содержания: «должны быть приняты необходимые меры по исполнительно-
8 См.: УлетоваТ.Д. Проблемы исполнения судебных актов и перспективы частных судебных приставов-исполнителей в России. // Законодательство. - 2006. - №12. - С. 27
му производству в 2-х месячный срок», что позволит в особых случаях увеличить рассматриваемый срок;
3) отсутствие имущества, работы, а иногда и места жительства у должников, трудности розыска должников, отсутствие реальных механизмов наказания лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов. Это свидетельствует о необходимости установления более гибких механизмов погашения различных видов задолженностей;
4) большая нагрузка судебных приставов-исполнителей (по Воронежской области до 200 производств на одного пристава-исполнителя). Думается, что необходимо установить твёрдое количество производств (не более 80) в месяц на одного пристава-исполнителя;
5) ограниченный круг полномочий судебного пристава-исполнителя. По этому поводу наиболее кардинальным видится принятие решения о приравнивании ФССП к правоохранительным органам, что влечёт наделение приставов-исполнителей новыми более широкими полномочиями, что поднимет их престиж в глазах должников;
6) большой объём документации и частые статистические отчёты. Для выхода из этого положения считаем необходимым, ввести единицу секретаря пристава-исполнителя и единицу статиста, что позволило бы приставу сосредоточиться на своих прямых обязанностях, т.е. на исполнении исполнительных документов, что привело к увеличению количества фактически оконченных производств.
Таким образом, подытожим, что отечественная модель исполнительного производства на сегодняшний момент далека от параметров эффективной государственной деятельности, строго протекающей в режиме законности. Однако в юридической литературе проблемы исполнительства начинают активно обсуждаться, причем специалистами как в области гражданского права (процесса) и арбитражного процесса, так и административистами. Представляется, что выработка оптимальной для РФ модели и ее практическая реализация должны увенчаться успехом лишь при условии интегрированных усилий ученых и практиков различных сфер, соприкасающихся с исполнительской деятельностью, что в свою очередь будет способствовать участию РФ в процессе международной унификации исполнительной деятельности.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
