CC BY
37
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
С. С. Шувалов
УДК 338.24.021.8 DOI: 10.24412/2071-6435-2023-4-132-155
ТЕНДЕНЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ И ЭМПИРИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ
В статье выделены и проанализированы ключевые тенденции реформирования контрактной системы закупок в российской экономике, включающей как закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, так и регулируемые корпоративные закупки. Результаты исследования основаны на сборе, систематизации и анализе законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих функционирование контрактной системы закупок, и эмпирических данных, отражающих динамику реформ и их ключевые результаты в период с 2014 года. Результаты проведенного исследования позволяют выявить как долгосрочные тенденции реформирования контрактной системы закупок в период с 2014 года, так и ключевые изменения в контексте текущих вызовов, усиления внешнего санкционного давления и перехода российской экономики к функционированию в рамках мобилизационного сценария. В числе долгосрочных тенденций реформирования контрактной системы закупок выделены конвергенция правового регулирования государственных и муниципальных закупок, с одной стороны, и корпоративных закупок, с другой стороны, цифровизация контрактной системы закупок, постепенное внедрение в контрактную систему механизмов стимулирования развития промышленности и импортозамещения. В числе ключевых тенденций реформирования контрактной системы закупок в контексте перехода российской экономики к функционированию в рамках мобилизационного сценария выделено, прежде всего, некоторое сокращение избыточного процедурного регулирования и информационной открытости в части «чувствительных» закупок, а также расширение возможностей изменения условий ранее заключенных контрактов с учетом неопределенности внешней среды, дальнейшее внедрение в контрактную систему механизмов деоффшоризации экономики и развития внутреннего производства. По итогам выполненного исследования сделан вывод о том, что принятые за последний год изменения в правовом регулировании
контрактной системы закупок в основном можно охарактеризовать как необходимые, но недостаточные, и сформулированы предложения по дальнейшему реформированию системы на кратко- и долгосрочную перспективу.
Ключевые слова: закупки, контрактная система, реформирование, тенденции, конвергенция, цифровизация, вызовы, санкции.
Введение
В настоящей статье под контрактной системой закупок понимается система закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд (государственных и муниципальных закупок) в рамках норм Федерального закона № 44-ФЗ [15] и закупок товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц (регулируемых корпоративных закупок) в рамках норм Федерального закона № 223-Ф3 [16].
С точки зрения своих масштабов контрактная система закупок является одним из крупнейших сегментов института контрактных отношений — одного из институтов публичного управления и регулирования. При этом под институтом контрактных отношений в настоящей статье понимается все многообразие контрактных отношений, одной из сторон которых выступает публичная сторона в лице органов государственной власти и местного самоуправления, государственных фондов и институтов развития, государственных учреждений, государственных корпораций, государственных компаний, государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также других организаций с государственным участием.
При этом, на наш взгляд, в данном контексте было бы справедливо рассматривать все формы контрактных отношений с участием публичной стороны, в том числе контракты (договоры) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, специальные инвестиционные контракты, соглашения о государственно-частных и муниципально-част-ных партнерствах, концессионные соглашения, а также соглашения о предоставлении адресных мер государственной поддержки в виде субсидий, грантов, займов (кредитов) на льготных условиях. Данное обстоятельство тесно связано с трендом последних полутора десятилетий, характеризующимся все более широким переводом механизмов бюджетного финансирования (в том числе в рамках выделения субсидий на выполнение государственного задания) и государственной поддержки, по сути, в контрактную форму — путем заключения соответствующих договоров и соглашений, предусматривающих конкретные цели, задачи
и результаты, права, обязанности и ответственность сторон, в том числе за недостижение результатов.
Исследование особенностей и проблем развития института контрактных отношений как одного из институтов публичного управления и регулирования наиболее комплексно представлено в научных трудах И. И. Смотрицкой [13; 14], О. В. Анчишкиной [1; 2], К. А. Белокрылова [3; 7; 17]. Исследование вопросов реформирования и оценки эффективности контрактной системы закупок нашло отражение в работах А. А. Яковлева [21] и Б. М. Бижоева [5]. Исследованию тенденций развития системы публичных закупок в контексте реализации промышленной политики также посвящены некоторые работы автора (например: [19]).
Введенные и постоянно расширяемые недружественными странами запреты и ограничения на поставки в Россию широкой номенклатуры промежуточной и финальной продукции и технологий значительно снижают возможности нашей страны по обеспечению государственных, муниципальных и корпоративных нужд за счет импорта и требуют формирования новых логистических, технологических и производственных цепочек, способных обеспечить бесперебойные поставки соответствующей продукции как за счет импортозамещения, так и в рамках «параллельного импорта».
Как известно, первый этап санкционного давления на российскую экономику начался в 2014 году, однако ограничения, с которыми сталкивается Россия с 2022 года, носят принципиально более жесткий характер, особенно в отношении импорта; существенные проблемы создал и обусловленный санкциями уход из страны многих иностранных инвесторов [12, с. 4]. Проблема санкционного давления усугубляется высокой степенью зависимости многих отраслей российской обрабатывающей промышленности от импорта полуфабрикатов и комплектующих: например, отношение импорта полуфабрикатов и комплектующих к отраслевому обороту в производстве машин и оборудования, компьютеров и электроники превышает 70%, в производстве лекарственных средств составляет около 50% [12, с. 5-6]. Введенные в 2022 году санкционные ограничения затронули около двух третей российских компаний обрабатывающей промышленности, причем большинство из них в той или иной степени столкнулись с ростом цен на сырье, материалы и комплектующие на внутреннем рынке, проблемами в части импорта промежуточной продукции, логистики, импорта и обслуживания оборудования [12, с. 11].
В связи с этим стоит подчеркнуть, что, несмотря на возможную критику установки на обеспечение «параллельного импорта», в краткосрочной перспективе решение этой задачи представляется необходимым в силу сложившейся с начала рыночных реформ глубокой зависимости российской промышленности от иностранных технологий и промежуточных продуктов и объективной невозможности обеспечения полного импор-тозамещения в сжатые сроки. Более того, авторитетными экспертами отмечается, что в современной многоукладной экономике фактически ни одно государство в мире, включая США и КНР, не в состоянии обеспечить производство всех необходимых товаров собственными силами [20]. При этом по состоянию на 2022 год значительная часть российских компаний обрабатывающего сектора использовала импортные продукты, не имеющие полноценных аналогов ни в России, ни в дружественных странах, в том числе машины и оборудование (около 40% предприятий), а также детали, компоненты, сырье и материалы (более 30% предприятий) [12, с. 17].
В связи с этим в настоящем исследовании были поставлены две ключевые задачи. Первая — идентифицировать и оценить долгосрочные (в период с 2014 года) тенденции реформирования российской контрактной системы закупок в контексте их соответствия долгосрочным целям, задачам и приоритетам социально-экономической и промышленной политики и развития системы публичного управления. Вторая — идентифицировать и оценить ключевые реформы контрактной системы закупок в период с февраля 2022 года в контексте их соответствия текущим вызовам, связанным с усилением санкционного давления и переходом российской экономики к функционированию в рамках мобилизационного сценария.
Методология и методы исследования
Для решения поставленных задач автором был собран, систематизирован и проанализирован соответствующий массив правовой информации за период с 2014 года, а именно законодательные и нормативные правовые акты, вносящие изменения и дополнения в базовые законы, регулирующие функционирование контрактной системы закупок (44-ФЗ и 223-Ф3), либо конкретизирующие их нормы, в том числе федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Минпромторга России и других федеральных ведомств. В период с 2014 года было принято 64
федеральных закона, вносящих изменения в 44-ФЗ, и 30 федеральных законов, вносящих изменения в 223-ФЗ [15; 16]. Для проверки предположений (гипотез) относительно тенденций, выявленных на основе анализа правовой информации, а также для оценки результативности реформ были использованы эмпирические данные Минфина России за соответствующие периоды или проведены расчеты на их основе [8].
Результаты: долгосрочные тенденции
По результатам проведенного анализа выделены следующие долгосрочные тенденции развития контрактной системы закупок в Российской Федерации.
1. Постепенная конвергенция правового регулирования двух сегментов закупок — государственных и муниципальных закупок и регулируемых корпоративных закупок с последовательным и устойчивым ужесточением регулирования последних. Данная тенденция подтверждается, в том числе, постепенным сокращением разнообразия законодательно разрешенных и используемых на практике способов осуществления закупок в обоих сегментах: начиная с 2018 года наблюдается стабильное сокращение доли закупок, осуществляемых способами, отличными от электронного аукциона, электронного конкурса, электронного запроса котировок и закупок у единственного поставщика (рисунки 1, 2).
При этом в сегменте государственных и муниципальных закупок в качестве основного и практически единственного способа закупки с большим отрывом лидирует электронный аукцион, поскольку использование других способов закупки либо прямо запрещено для определенных видов продукции, либо существенно ограничено. Ситуация усугубляется и стремлением заказчиков минимизировать риски проверки со стороны регулятора в лице Федеральной антимонопольной службы, даже если это идет в ущерб качеству закупки, поскольку по мнению регулятора (вопреки теории и мировой практике) именно электронный аукцион является едва ли не универсальным способом закупки практически любой продукции [6].
2. Последовательная и нормативно направляемая цифровизация контрактной системы, устойчивый тренд на перевод информационного обеспечения закупок, процедур и юридически значимых действий и документов в сфере закупок в электронную форму как в государственных и муниципальных закупках, так и в регулируемых корпоративных закупках. Данная тенденция подтверждается в числе прочего динамикой
59.0%
201В 2019 2020 2021 2022 I кв.
2023
—*-44-а>3. -*-223-3>3
Рисунок 1. Доля извещений о закупках другими способами* в общем количестве извещений о закупках,% [8] * Способы закупок, отличные от: электронного аукциона, электронного конкурса, электронного запроса котировок и закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Рисунок 2. Доля извещений о закупках другими способами* в общей стоимости извещений о закупках,% [8] * Способы закупок, отличные от: электронного аукциона, электронного конкурса, электронного запроса котировок и закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
доли извещений о закупках в электронной форме в общем количестве извещений о закупках и в их общей стоимости (рисунки 3, 4).
99.0%
2013 2019 2020 2021 2022 1Ив,
2023
-А-44-ФЗ —в-223-ф3
Рисунок 3. Доля извещений о закупках в электронной форме в общем количестве извещений о закупках,% [8]
201В 2019 2020 2021 2022 I КБ.
2023
Рисунок 4. Доля извещений о закупках в электронной форме в общей стоимости извещений о закупках,% [8]
3. Постепенная реализация инициатив по внедрению в контрактную систему закупок для государственных и муниципальных нужд механизмов стимулирования инвестиций, развития промышленности и импортозамещения, включая установление преференций для поставщиков, являющихся стороной специальных инвестиционных контрактов (СПИК), внедрение и последующее совершенствование норм о возможности заключения контрактов со встречными инвестиционными обязательствами (офсетных контрактов), а также установление запретов и ограничений на допуск импортных товаров при наличии отечественных аналогов и преференций для отечественных производителей. В интересах практической реализации последней меры соответствующими федеральными ведомствами созданы и актуализируются Реестр промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации [11], Единый реестр российского программного обеспечения [10], Единый реестр российской радиоэлектронной продукции [9].
В то же время объемы закупок у поставщиков, являющихся стороной СПИК, в целом составляют крайне незначительную долю закупок для государственных и муниципальных нужд и не демонстрируют устойчивой динамики (рисунки 5, 6) при том, что механизм офсетных контрактов в рассматриваемом периоде демонстрировал более высокую востребованность, значимость и устойчивую положительную динамику (рисунки 7, 8).
2020 2021 2022 I
2023
Рисунок 5. Количество контрактов, заключенных с поставщиками, являющимися стороной СПИК, штуки [8]
Рисунок 6. Стоимость контрактов, заключенных с поставщиками, являющимися стороной СПИК, млн рублей [8]
Рисунок 7. Количество заключенных офсетных контрактов, штуки [8]
Рисунок 8. Стоимость заключенных офсетных контрактов, млн рублей [8]
Результаты: текущие тенденции
В контексте перехода российской экономики к функционированию в рамках мобилизационного сценария в период с февраля 2022 года были приняты законодательные и нормативные правовые акты, направленные на обеспечение нормального функционирования контрактной системы и ее субъектов в условиях санкционного и инфляционного давления. Основное содержание соответствующих актов, определяющее тенденции трансформации контрактной системы на текущем этапе (в контексте перехода российской экономики к функционированию в рамках мобилизационного сценария), состоит в следующем.
1. Смягчение (упрощение) процедурного регулирования закупок в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ) и иных закупок, прямо или косвенно связанных с проведением специальной операции (СВО), в том числе реабилитацией ее участников, включая расширение перечня оснований, по которым допускается закупка у единственного поставщика, в том числе в части ГОЗ, закупки лекарственных препаратов и медицинских изделий.
Соответствующие изменения представляются необходимыми, но недостаточными, поскольку как минимум по отдельным направлениям их цели не были достигнуты в полной мере: например, по итогам
2022 года и I квартала 2023 года можно сделать вывод о том, что данные изменения не привели к значительному повышению эффективности закупочной деятельности в таких чувствительных областях как закупки лекарственных препаратов и медицинских изделий (таблица 1).
Таблица 1
Некоторые показатели эффективности закупок лекарственных препаратов и медицинских изделий по 44-ФЗ [8]
2021 2022 I кв., 2023
Закупки лекарственных препаратов
Доля несостоявшихся закупок в общем количестве объявленных закупок,%* 22,2 28,3 48,5
Доля расторгнутых контрактов в общем количестве контрактов, заключенных в отчетном периоде,% 5,0 5,4 0,2
Закупки медицинских изделий
Доля несостоявшихся закупок в общем количестве объявленных закупок,% * 20,4 18,9 40,8
Доля расторгнутых контрактов в общем количестве контрактов, заключенных в отчетном периоде,% 5,3 6,6 0,4
* — доля закупок, по итогам которых не был заключен контракт.
2. Расширение и уточнение правовой базы особого регулирования закупок, необходимых для нормального жизнеобеспечения граждан, включая уточнение понятия «контракт на поставку товаров, необходимых для нормального жизнеобеспечения граждан» и упрощение процедурного регулирования заключения таких контрактов.
3. Дальнейшее внедрение в контрактную систему механизмов деофф-шоризации экономики и развития внутреннего производства, включая запрет на закупки товаров, работ, услуг у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в оффшорных зонах, а также уточнение особенностей заключения и исполнения контрактов со встречными инвестиционными обязательствами на основании актов высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
4. Расширение и уточнение правовой базы особого регулирования закупок юридических лиц, в отношении которых введены санкционные ограничения, и иных «чувствительных» закупок, в том числе расширение перечня оснований для осуществления закупок закрытыми конкурент-
ными способами, а также расширение перечня закупок, информация и документы об исполнении контрактов по которым не вносятся в ЕИС (включая закупки силовых структур и подведомственных им учреждений и унитарных предприятий, а также заказчиков, в отношении которых введены зарубежные санкции).
5. Смягчение требований о привлечении к участию в отдельных видах закупок субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) и социально-ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО).
Примечательно, что в результате смягчения указанных требований в 2022 году и в I квартале 2023 года значительного снижения участия МСП и СОНКО в государственных, муниципальных и регулируемых корпоративных закупках не произошло (рисунки 9, 10), что позволяет сделать предположение о достаточно высокой конкурентоспобности МСП, ориентированных на поставки государственным (муниципальным) и корпоративным заказчикам, а также о наличии реальной заинтересованности последних в приобретении товаров (работ, услуг), поставляемых МСП.
Рисунок 9. Доля контрактов, заключенных с МСП и СОНКО, в общем количестве заключенных контрактов,% [8]
Рисунок 10. Доля контрактов, заключенных с МСП и СОНКО, в общей стоимости заключенных контрактов,% [8]
6. Введение более справедливых финансовых и иных условий исполнения контрактов для поставщиков (исполнителей, подрядчиков), включая расширение перечня оснований, по которым заказчикам по 44-ФЗ разрешено не устанавливать требование об обеспечении исполнения контракта, а также расширение возможностей изменения условий заключенных контрактов с учетом внешней волатильности. Имеющиеся данные позволяют предположить, что возможность не устанавливать требование об обеспечении исполнения контракта оказалась достаточно востребованной: так, если по итогам заключения контрактов в 2022 году 36,5% всех контрактов содержали требование о внесении такого обеспечения, то по итогам I квартала 2023 года доля таких контрактов снизилась до 19,4% [8].
В то же время в части введения более справедливых условий исполнения контрактов для поставщиков (исполнителей, подрядчиков) представляется важным обеспечить мониторинг соответствующей правоприменительной практики, поскольку, как показывает опыт, внедрение тех или иных правовых норм не всегда влечет за собой их
эффективное применение. Например, даже после введения нормы об административной ответственности должностных лиц заказчика за нарушение сроков и порядка оплаты поставленной продукции более 80% поставщиков (исполнителей, подрядчиков) по 44-ФЗ и 223-ФЗ сталкивались с проблемами просрочек по платежам [4].
7. Ужесточение мер ответственности для недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), в том числе расширение перечня оснований для включения лиц в реестр недобросовестных поставщиков, а также установление права заказчика на расторжение офсетного контракта в одностороннем порядке в случае недобросовестного исполнения встречных инвестиционных обязательств. Следует отметить, что расширение перечня оснований для включения лиц в реестр недобросовестных поставщиков не привело к существенному росту числа лиц, включенных в данный реестр (рисунок 11). Данное обстоятельство позволяет подтвердить предположение о необходимости реализованной меры и отсутствии признаков чрезмерности или избыточности в актуализированном перечне оснований.
Рисунок 11. Число лиц, внесенных в реестр недобросовестных поставщиков в отчетном периоде, штуки [8]
Обсуждение результатов
В период с февраля 2022 года были приняты законодательные и нормативные правовые акты, направленные на обеспечение нормального функционирования контрактной системы в условиях значительно возросшего санкционного и инфляционного давления, повлиявшего на условия финансово-хозяйственной деятельности как заказчиков, так и поставщиков.
Вместе с тем, несмотря на достаточно многочисленные и безусловно необходимые изменения, внесенные за указанный период в законодательное и нормативное правовое обеспечение функционирования контрактной системы закупок, на данный момент можно отметить следующие нерешенные проблемы:
• приоритет следования формальным процедурам, а также достижения косвенных целей и задач (экономия, информационная открытость, конкуренция, поддержка МСП и СОНКО) перед достижением прямых результатов;
• изменение законодательства преимущественно идет по пути разрешения исключений из общих правил для отдельных ситуаций, категорий заказчиков, групп товаров, а не по пути обоснованной и системной сегментации регулирования;
• нестабильность регулирования: многие изменения вносятся не на постоянной основе, а на срок 1-3 года.
С точки зрения обеспечения конкурентности закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая рассматривается регулятором как один из ключевых показателей эффективности контрактной системы закупок, сложившуюся ситуацию можно охарактеризовать как неоднозначную (рисунок 12):
• с одной стороны, по итогам 2022 года и I квартала 2023 года не произошло существенного снижения уровня конкуренции (среднего количества заявок на 1 лот), что позволяет сделать предположение об эффективности мер, принятых Правительством Российской Федерации в интересах поддержания деловой активности и насыщения российского рынка необходимыми (в том числе для государственных, муниципальных и корпоративных нужд) товарами отечественного производства и импортными товарами через схемы «параллельного импорта»;
• с другой стороны, в долгосрочной перспективе уровень конкурен-
ции на рынке государственных и муниципальных закупок не демонстрирует устойчивой положительной динамики и с учетом преобладания аукциона как фактически основного способа закупки может быть оценен как относительно низкий, что, в свою очередь, может свидетельствовать о недостаточном уровне доверия потенциальных поставщиков к контрактной системе закупок.
Рисунок 12. Среднее количество заявок на один лот при государственных и муниципальных закупках [8]
При этом некоторые другие показатели эффективности контрактной системы закупок находятся на неудовлетворительном уровне и демонстрируют негативную динамику (таблица 2).
Таблица 2
Некоторые показатели эффективности закупок по 44-ФЗ [8]
2020 2021 2022 I кв., 2023
Доля несостоявшихся закупок * в общем количестве объявленных закупок,% 25,2 26,8 29,8 43,6
Доля расторгнутых контрактов в общем количестве контрактов, заключенных в отчетном периоде,% н.д. 6,4 9,2 0,7
* доля закупок, по итогам которых не был заключен контракт.
На наш взгляд, сложившаяся ситуация в значительной степени объясняется как раз отмеченными выше избыточностью процедурного регулирования и доминированием электронного аукциона в качестве основного способа закупки. При этом и российскими, и зарубежными экспертами подчеркивается, что в системе публичных закупок высокие риски оппортунизма нивелируются не столько строгостью процедурного регулирования, сколько приоритетом оценки по результатам, адекватной правоприменительной практикой и общественным мониторингом и контролем. В то же время достаточно широко распространенная в России практика «предопределенного выбора» (по некоторым оценкам в 20182019 годах эту практику применяли более половины государственных и муниципальных заказчиков), при которой закупочная документация изначально формируется под конкретного участника закупок, зачастую диктуется не коррупционными мотивами, а искренним желанием заказчика заключить контракт с надежным и проверенным контрагентом в условиях избыточного процедурного регулирования и чрезмерной ограниченности возможностей легального выбора подходящего способа закупки. В свою очередь, более половины участников закупок считают, что в числе ключевых факторов, вынуждающих заказчиков применять практику «предопределенного выбора», — желание минимизировать риски неисполнения контракта со стороны контрагента и обеспечить необходимое качество поставляемых товаров (работ, услуг), и более 40% участников закупок «оправдывают» такое поведение заказчиков [23].
Таким образом, общепринятые принципы организации публичных закупок — эффективность, прозрачность и конкурентность — далеко не всегда автоматически совместимы, и зачастую вопрос оптимального регулирования закупок лежит в плоскости нахождения компромисса между борьбой с коррупцией и благоразумием, а также между прозрачностью и эффективностью [22]. При этом, как было отмечено выше, эмпирические исследования российской системы публичных закупок подтверждают гипотезу о том, что избыточное и чрезмерно универсальное регулирование вынуждает добросовестных заказчиков идти на нарушения, однако в целом не решает проблему коррупции [23].
Кроме того, как отмечалось выше, контрактная система закупок в России, несмотря на отдельные положительные изменения, в целом не ориентирована на реализацию на системной основе политики им-портозамещения и не содержит достаточно эффективных инструментов
для этого. Вместе с тем, как отмечают некоторые эксперты, потенциал санкций в части импорта к настоящему времени мог еще не проявиться в полной мере в силу наличия складских запасов, а также задействования компаниями потенциала «легкого» импортозамещения — там, где имеется выбор технологий, товаров и поставщиков из дружественных стран, либо реализуемы схемы «параллельного импорта» [12, с. 28]. Однако, как отмечалось выше, не по всем технологиям и продуктам такой выбор имеется, а соответствующие органы недружественных стран ведут активную работу по выявлению и пресечению схем «параллельного импорта». Таким образом, проблема организации импортозамещающих производств, как минимум в части критически важных продуктов, остается актуальной.
Выводы и предложения
Ключевыми долгосрочными тенденциями реформирования контрактной системы закупок в Российской Федерации можно считать конвергенцию правового регулирования государственных и муниципальных закупок с одной стороны и регулируемых корпоративных закупок с другой стороны, цифровизацию контрактной системы закупок, постепенное внедрение в контрактную систему механизмов стимулирования развития промышленности и импортозамещения.
Ключевыми тенденциями реформирования контрактной системы закупок для обеспечения государственных, муниципальных и корпоративных нужд в период после 24 февраля 2022 года в контексте перехода российской экономики к функционированию в рамках мобилизационного сценария можно считать: смягчение (упрощение) процедурного регулирования закупок в рамках ГОЗ и иных закупок, прямо или косвенно связанных с проведением СВО; расширение и уточнение правовой базы особого регулирования закупок, необходимых для нормального жизнеобеспечения граждан; дальнейшее внедрение в контрактную систему механизмов деоффшоризации экономики и развития внутреннего производства; расширение и уточнение правовой базы особого регулирования закупок юридических лиц, в отношении которых введены санкционные ограничения, и иных «чувствительных» закупок; смягчение требований о привлечении к участию в отдельных видах закупок МСП и СОНКО; введение более справедливых финансовых и иных условий исполнения контрактов для поставщиков (исполнителей, подрядчиков); ужесточение мер ответствен-
ности для недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
В целом, несмотря на данные изменения, можно сделать вывод о том, что нормативное регулирование сферы закупок в недостаточной степени соответствует целям и задачам эффективного материально-технического обеспечения СВО, быстрого наращивания производственных мощностей, решения задач импортозамещения в условиях санкций.
В контексте полученных результатов могут быть сформированы следующие предложения по дальнейшему реформированию контрактной системы закупок.
В кратко- и среднесрочной перспективе предлагается:
• разработать специализированные федеральные проекты, направленные на обеспечение производства критически важных видов импортозамещающей продукции на основе единых контрактов полного цикла; вывести правоотношения в рамках соответствующих федеральных проектов из-под действия законодательства о закупках; разработать отдельную нормативную правовую базу для реализации таких проектов, в том числе с учетом лучшего опыта, наработанного по линии ГОЗ (более детально данное предложение рассмотрено ранее на страницах данного журнала [18]);
• максимально вывести из-под действия норм законодательства о закупках любые закупки, связанные с проведением СВО и реабилитацией ее участников, предотвращением и преодолением последствий террористических актов на территории Российской Федерации;
• провести ревизию действующего законодательства в сфере закупок на предмет его радикального упрощения в части процедурного регулирования для всех вовлеченных сторон.
В долгосрочной перспективе предлагается проработать вопрос о разработке новой концепции регулирования публичных закупок и на ее основе нормативной базы, основанной на следующих принципах:
• дифференциация регулирования закупок существующей продукции и заказов на разработку и освоение в производстве новой продукции (в том числе в рамках единого контракта полного цикла);
• дифференциация регулирования закупок с учетом экономической и технологической специфики целевых товарных групп и (или) секторов экономики;
• обеспечение приоритета прямых целей и задач закупок (наилучшее обеспечение государственных, муниципальных и корпоративных
нужд, импортозамещение, достижение технологической независимости и прочее) перед косвенными и вторичными (информационная открытость, конкуренция, поддержка МСП и СОНКО и прочее);
• обеспечение приоритета регулирования и оценки действий сторон с точки зрения достижения результатов, а не с точки зрения выполнения формальных алгоритмов и процедур.
Литература
1. Анчишкина О. В. Институциональное своеобразие контрактных отношений в контексте сделок «государство для государства» (G2G) // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2019. № 1. С. 54-69.
2. Анчишкина О. В. Экономические и правовые особенности контрактных отношений как особого института российской экономики // Вестник Института экономики Российской Академии наук. 2018. № 3. С. 61-67.
3. Белокрылов К. А. Бюджетные закупки в потенциале регионального развития // Российские регионы в фокусе перемен: сборник докладов. Том 1. Екатеринбург, 2021. С. 138-142.
4. Бижоев Б. М. Цифровые механизмы обеспечительных мер в системе государственных закупок товаров, работ, услуг // Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2021. № 8 (58). С. 21-28.
5. Бижоев Б. М. Эффекты цифровизации контрактной системы в сфере закупок: экономико-правовой анализ // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). 2021. № 12(4). С. 140-149.
6. ВШЭ: В период пандемии стало очевидно, что стандартные процедуры закупок не работают // Торг уместен. 2020. 10 июня. URL: https://umestentorg.com/point-of-view/vshe-v-period-pan-demii-stalo-ochevidno-chto-standartnye-procedury-zakupok-ne-rabotayut/?ysclid=lkqsdmck3214678905 (дата обращения: 31 июля 2023 года).
7. Иванов О. Б. Регулируемые закупки и формирование системы контроля за ними в крупных государственных компаниях // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 4. С. 7-29.
8. Отчеты Минфина России о результатах мониторинга закупок. URL: https://minfin.gov.ru/ru/p erfomance/contracts/purchases (дата обращения: 31 июля 2023 года).
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 года № 878.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от
16 ноября 2015 года № 1236.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от
17 июля 2015 года № 719.
12. Симачев Ю. В., Яковлев А. А., Голикова В. В. и др. Адаптация российских промышленных компаний к санкциям: первые шаги и ожидания. Доклад НИУ ВШЭ. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2023. 38 с.
13. Смотрицкая И. И., Черных С. И. К концепции развития публичного управления в России // Общество и экономика. 2021. № 11. С. 5-17.
14. Смотрицкая И. И., Шувалов С. С. Развитие института публичных закупок (к формированию новой модели контрактной системы закупок) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2017. Том 10. № 5. С. 99-114.
15. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
16. Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
17. Харламов А. В., Белокрылов К. А. Локализация транзакционных издержек как эффективный инструмент управления публичными закупками // Вестник Поволжского государственного технологического университета. 2020. № 4 (48). С. 59-74.
18. Шувалов С. С. Развитие контрактных форм организации производства критически важной продукции в условиях санкций // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2022. № 3. С. 49-63.
19. Шувалов С. С. Современные тенденции развития системы государственных закупок для стимулирования инновационного обновления экономики // ЭТАП: Экономическая Теория,
Анализ, Практика. 2015. № 1. С. 74-87.
20. Яковлев А. А. «Осажденная крепость»: почему эффект санкций для России недооценивается // Forbes. 2022. 7 июля.
21. Яковлев А. А. и др. Репутация и доверие в российской системе госзакупок // Journal of Institutional Studies. 2022. № 14 (1). С.89-107.
22. Grega M. et al. Factors determining the efficiency of Slovak public procure-ment // NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. 2019. No. 12 (1). Pp. 43-68.
23. Rodionova Yu. et al. Informal practices and efficiency in public procurement // Journal of Public and Money Management. December 2022. DOI: 10.1080/09540962.2022.2159169.
References
1. Anchishkina O. V. Institutional Analysis of Contractual Relations in the Context of «Government to Government» (G2G) Transactions. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2019, no. 1, pp. 54-69 (in Russian).
2. Anchishkina O. V. Economic and legal features of contractual relations as a special institution of the Russian economy. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiyskoy Akademii nauk [Institute of economics of the Russian Academy of Sciences Herald], 2018, no. 3, pp. 61-67 (in Russian).
3. BelokrylovK. A. Budzhetnye zakupki v potentsiale regionalnogo raz-vitiya [Budgetary procurement in the potential of regional development]. Rossiyskiye regiony v fokuse peremen [Russian regions in the focus of changes], Yekaterinburg, 2021, pp. 138-142 (in Russian).
4. Bizhoev B. M. Digital mechanisms of contract enforcement in the public procurement system of goods and services. Innovatsionnaya ekonomika: perspektivy razvitiya i sovershenstvovaniya [Innovation economy: prospects for development and improvement], 2021, no. 8 (58), pp. 21-28 (in Russian).
5. Bizhoev B. M. Effects of the digitalization of contracts in the public procurement system. Voprosy regulirovaniya ekonomiki [Journal of Economic Regulation], 2021, no. 12 (4), pp. 140-149 (in Russian).
6. HSE: During the pandemic, it became obvious that standard procurement procedures were not working. Torg umesten [ Bargaining
is appropriate]. . 2020. 10 June. Available at: https://umestentorg. com/point-of-view/vshe-v-period-pandemii-stalo-ochevidno-chto-standartnye-procedury-zakupok-ne-rabotayut/?ysclid=lkqsdm ck3214678905 (accessed: 31 July, 2023) (in Russian).
7. Ivanov O. B. Regulated purchases and the formation of a control system for them in large state-owned companies. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no. 4, pp. 7-29 (in Russian).
8. Reports of the Ministry of Finance of the Russian Federation on the results of procurement monitoring. Available at: https://minfin.gov. ru/ru/perfomance/contracts/purchases (accessed: 31 July, 2023) (in Russian).
9. Resolution of the Government of the Russian Federation of 10 July, 2019 No. 878 (in Russian).
10. Resolution of the Government of the Russian Federation of 16 November, 2015 No. 1236 (in Russian).
11. Resolution of the Government of the Russian Federation of 17 July, 2015 No. 719 (in Russian).
12. Simachev Yu.V., Yakovlev A. A., Golikova V. V. et al. Adaptatsia rossi-yskih promyshlennyh kompaniy k sanktsiyam: pervye shagi i ozhidani-ya [Russian industrial companies adaptation to the sanctions: first steps and expectations], Moscow: HSE Publ., 2023, 38 p. (in Russian).
13. Smotritskaya I. I. and Chernykh S. I. On the concept of the development of public administration in Russia. Obshchestvo i Ekonomika [Society and Economy], 2021, no. 11, pp. 5-17 (in Russian).
14. Smotritskaya I. I. and Shuvalov S. S. Development of the government procurement institution (toward the formation of a new model for the contract procurement system). Ekonomicheskie i social'nye peremeny:
15. fakty, tendencii, prognoz [Economic and social changes: facts, trends, forecast], 2017, no. 10, vol. 5, pp. 99-114(in Russian).
16. Federal Law No. 44-FZ of 5 April, 2013 "On the Contract System in the Field of Procurement of Goods, Works, Services for State and Municipal Needs" (in Russian).
17. Federal Law No. 223-FZ of 18 July, 2011 "On Procurement of Goods, Works, Services by Certain Types of Legal Entities" (in Russian).
18. Kharlamov A. V. and Belokrylov K. A. Transaction costs localization
as an efficient tool for public procurement management. Vestnik Povolzhskogo gosudarstvennogo tekhnologicheskogo universiteta [Volga State Technology University Herald], 2020, no. 4 (48), pp. 59-74 (in Russian).
19. Shuvalov S. S. Enhancement of the public contracting in the interests of critical products output under sanctions. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2022, no. 3, pp. 49-63 (in Russian).
20. Shuvalov S. S. The main trends of the development of the public procurement of innovation in Russia and abroad. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2015, no. 1, pp. 74-87 (in Russian).
21. Yakovlev A. A. "Besieged fortress": why the effect of sanctions on Russia is underestimated. Forbes, 2022, 7 July (in Russian).
22. Yakovlev A. A. et al. Reputation and trust in the Russian public procurement system. Journal of Institutional Studies, 2022, no. 14 (1), pp. 89-107 (in Russian).
23. Grega M. et al. Factors determining the efficiency of Slovak public procurement. NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 2019, no. 12 (1), pp. 43-68.
24. Rodionova Yu. et al. Informal practices and efficiency in public procurement. Journal of Public and Money Management, December 2022. DOI: 10.1080/09540962.2022.2159169.
