CC BY
19
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-162-166 УДК 347.441
И.К. Буракова
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА СВОБОДЫ ДОГОВОРА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
Введение: в настоящее время в цивилистике ведется немало споров о применение принципа свободы договора в регулировании контрактных правоотношений, однозначного ответа на который в настоящее время не имеется. Цель: на основе правового анализа государственных и муниципальных закупок выявить ключевые особенности реализации принципа свободы договора на этапе объявления конкурентной закупки и на этапе исполнения контракта. Методологическая основа: комплекс общенаучных и специальных методов, в том числе диалектического, аналитического, сравнительно-правового и др. Результаты: проведенный анализ нововведений в законодательстве о контрактной системе показал, что новые правила расширяют договорную свободу сторон государственных (муниципальных) закупок. Выводы: реализация принципа свободы договора в изменении существенных условий контракта позволяет достичь баланса договорной свободы между заказчиками и участниками закупок.
Ключевые слова: законодательство о контрактной системе, свобода договора, государственные и муниципальные закупки, заказчик, участник закупки, государственный контракт, муниципальный контракт, существенные условия контракта.
I.K. Burakova
IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLE OF FREEDOM OF CONTRACT IN PUBLIC AND MUNICIPAL PROCUREMENT
Background: at the present time in civilistics there are many disputes about the application of the principle of freedom of contract in the regulation of contractual legal relations, the unequivocal answer to which currently does not exist. Objective: on the basis of legal analysis of public and municipal procurement to identify the key features of the principle of freedom of contract at the stage of announcement of a competitive procurement and at the stage of contract performance. Methodology: a set of general scientific and special methods, including dialectical, analytical, comparative legal, etc. Results: the analysis of innovations in the legislation on the contractual system has shown that the new rules expand the contractual freedom of the parties of state (municipal) procurement. Conclusions: the implementation of the principle of freedom of contract in changing the essential terms of the contract allows achieving a balance of contractual freedom between customers and procurement participants.
Key-words: legislation on the contractual system, freedom of contract, public and municipal procurement, customer, bidder, state contract, municipal contract, essential terms of the contract.
© Буракова Ирина Кирилловна, 2023
Аспирант кафедры гражданского права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: i.kirillovna@mail.ru
© Burakova Irina Kirillovna, 2023 162 Postgraduate student of the Civil Law Department (Saratov State Law Academy)
Фундаментом для любой отрасли права являются основные идеи, положения изложенные в принципах права. Как справедливо было отмечено в специальной литературе: «...правовые принципы обеспечивают внутреннее единство и целостность права; ожидаемость, предсказуемость, непротиворечивость и последовательность правотворческого и правореализационного процесса» [1, с. 13-18].
Одной из основ гражданского законодательства является договорная свобода участников гражданско-правовых отношений, вытекающая из принципа свободы договора.
Стоит отметить, что вопрос применения принципа свободы договора в регулировании контрактных правоотношений, является дискуссионным.
Если придерживаться гражданско-правовой концепции природы государственных (муниципальных) закупок, то государственный (муниципальный) контракт является разновидностью гражданского договора.
В рамках данной концепции высказана точка зрения, о том, что контракты можно квалифицировать в качестве «предпринимательских договоров, которые представляют собой разновидность гражданско-правовых договоров и находятся в поле правового регулирования гражданского законодательства с некоторыми особенностями» [2, с. 22-26].
Кроме того, подтверждает гражданско-правовой характер государственного контракта сам законодатель, который в п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе1 указал, что контракт — это гражданско-правовой договор.
Поскольку договорная свобода характерна для всех гражданско-правовых договоров, а согласно рассматриваемой концепции, контракт — разновидность гражданско-правового договора, то и заключение контракта должно исходить из принципа свободы договора.
Одним из аспектов договорной свободы является возможность сторон самостоятельно определять, содержание гражданско-правового договора (иными словами, его существенные условия) [3, с. 400]. Так, существенные условия контракта определяются в соответствии с требованиями гражданского законодательства и нормами закона о контрактной системе.
Согласно положениям гражданского законодательства, контракт должен включать такие обязательные условия, которые характерны для любого гражданско-правового договора: о предмете; условия необходимые в силу закона или иного нормативного правового акта (обычные условия); условия, по которым стороны контракта достигли соглашения (случайные условия).
Законодательство о контрактной системе не раскрывает понятие «Существенные условия контракта», вместе с тем в ст. 342 определены обязательные условия исполнения контракта, которые можно отнести к существенным.
Стоит отметить, что условия контракта детализированы в зависимости от вида контракта, но обязательными являются условия о цене, сроках, об ответственности сторон по контракту и др.
Анализ норм законодательства о контрактной системе свидетельствует о наделении заказчика властными полномочиями в определении условий будущих
1 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
2 См.: Там же. 163
контрактов, что создает преимущества перед контрагентами и не коррелирует с принципом свободы договора.
Так, условия будущего контракта определяются заказчиком в момент размещения извещения о проведении закупки, в котором проект контракта является обязательным приложением к извещению.
У контрагента имеется возможность повлиять на положения контракта только тремя способами: подача разъяснений положений проекта контракта; размещение протокола разногласий на этапе подписания контракта; подача жалобы в антимонопольную службу.
На примере Саратовской области, в 2021 г. Саратовским УФАС России было рассмотрено 54 жалобы на предмет соблюдения заказчиком законодательства о контрактной системе при формировании положений проекта контракта, в частности, доводы сводились к неправомерному определению размера ответственности сторон по контракту, к невыполнимым срокам осуществления работ, оказания услуг, поставки товара. В 12 случаях доводы подателей жалобы были признаны обоснованными, а заказчику выданы предписания об устранении допущенных нарушений1.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что разработанные положения государственного (муниципального) контракта одной стороной — заказчиком не всегда удовлетворяют участников государственных (муниципальных) закупок, что влияет не только на установление незаконных или невыполнимых условий контракта, но еще и создают ограничения для участия в конкурентных закупках.
Еще одним обстоятельством, подрывающим реализацию принципа свободы договора в государственных (муниципальных) закупках, является ограниченная возможность изменения условий контракта в период его исполнения.
До 1 января 2022 г. изменять условия контракта было возможно, если действует такое право, прямо предусмотренное законом, а также, если такая возможность установлена заказчиком в документации о закупке и контракте, то есть выиграв торги и заключив контракт, участник закупки уже не может пересмотреть его условия.
В настоящее время ситуация поменялась, в законодательство о контрактной системе были внесены поправки в части порядка изменения существенных условий контракта.
С 8 марта 2022 г. ст. 112 44-ФЗ дополнена ч. 65.12, согласно нововведению, стало возможным по соглашению сторон изменить любые условия контракта, относящиеся к существенным, в том числе, цену контракта, сроки, в связи с невозможностью исполнения контракта из-за непредвиденных обстоятельств3. Данное правило действует до конца текущего года.
S 1 См.: ЕИС Закупки. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/complaint/search/ (дата обращения:
31.08.2022).
2 См.: Федеральный закон от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Российская газета. 2022. № 51.
3 См.: Информационное письмо Минфина России от 12 апреля 2022 г. № 24-01-07/31697 «О направлении информации о применении Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Цено-
164 образование и сметное нормирование в строительстве. 2022. № 5.
Для реализации данного права необходимо соответствующее решение Правительства РФ, высшего исполнительного органа региона или местной администрации, а также соблюдение положений ч. 1.3-1.6 ст. 95 44-ФЗ.
Так, согласно порядку подготовки и согласования проектов решений Правительства Саратовской области об изменении существенных условий контрактов, основанием для подготовки проекта является, прежде всего, достижение сторонами контракта предварительного согласия об изменении существенных условий контракта. При этом необходимо документально подтвердить факт невозможности исполнения обязательств на условиях, предусмотренных действующим контрактом1.
Стоит отметить, что в законодательстве о контрактной системе отсутствуют разъяснения о том, что будет относится к непредвиденным обстоятельствам, какие документы необходимо представить сторонам для подтверждения факта невозможности исполнения контракта.
Минфин России в своем информационном письме о порядке применения положений, регулирующих изменение существенных условий контракта, отметил, что к непредвиденным обстоятельствам будут относится, в том числе «обстоятельства непреодолимой силы»2.
Однако в правовой доктрине высказана точка зрения на то, что «...существенный характер изменения обстоятельств не равнозначен обстоятельствам непреодолимой силы, поскольку форс-мажор исключает возможность исполнения договорного обязательства, а при существенном изменении обстоятельств такая возможность остается» [4, с. 5-6].
Поскольку перечень непредвиденных обстоятельств законодательством не определен, при принятии решения об изменении существенных условий в контракте будут учитываться любые обстоятельства не зависящие от сторон, с наступлением которых исполнить контракт на ранее согласованных условиях делается невозможным. К таким обстоятельствам можно отнести: повышение цен на товары, требуемые к поставке; нарушение логистических цепочек поставок импортного товара.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что новые правила расширяют договорную свободу сторон в изменении любых существенных условий контракта, однако, реализовать свое право стороны смогут не «свободным волеизъявлением», а в зависимости от наступления непредвиденных обстоятельств и только с соблюдением правил, установленных законом.
Видится, что законодатель допускает применение гражданско-правового принципа свободы договора в договорных отношениях между заказчиком и подрядчиком (исполнителем, поставщиком), но реализация данного принципа возможна только с соблюдением императивных норм законодательства о контрактной системе.
Между тем, по нашему мнению, устойчивость принципа свободы договора в контрактной системе сможет не только сбалансировать интересы сторон контракта, а также позволит реализовать основные начала гражданского законодательства в регулировании контрактных правоотношений. Однако достичь
1 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 19 апреля 2022 г. № 290-П. Опубликовано на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии».
2 См.: Информационное письмо Минфина России от 12 апреля 2022 г. № 24-01-07/31697 // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2022. № 5. 165
такого результата станет возможно, только в случае систематизации норм, регулирующих порядок исполнения контракта в рамках единой гражданско-правовой направленности.
Библиографический список
1. Ершов В.В. Правовая природа принципов российского права: теоретические и практические аспекты // Российский судья. 2009. № 5. С. 13-18.
2. Кирпичев A.B. Развитие правового регулирования муниципальных контрактов в законе о контрактной системе // Российское правосудие. 2013. № 11. С. 22-26.
3. Подшивалова Т.П., Кваниной В.В., Сагандыкова М.С. Принципы частного права. М.: Проспект, 2018. 400 с.
4. Петрищев B.C. Существенное изменение обстоятельств: правоприменение статьи 451 ГК РФ и опыт стран общего и континентального права. М.: ГУ ВШЭ, 2007. С. 5-6.
References
1. Ershov V.V. The Legal Nature of the Principles of Russian Law: Theoretical and Practical Aspects // Russian judge. 2009. No. 5. P. 13-18.
2. Kirpichev A.V. Development of Legal Regulation of Municipal Contracts in the Law on the Contract System // Russian Justice. 2013. No. 11. P. 22-26.
3. Podshivalova T.P., Kvanina V.V., Sagandykova M.S. Principles of Private Law: monograph. M.: Prospect, 2018. 400 p.
4. Petrishchev V.S. A Significant Change in Circumstances: the Enforcement of Article 451 of the Civil Code of the Russian Federation and the Experience of Countries of Common and Continental Law. M.: Higher School of Economics, 2007. P. 5-6.
