CC BY
766
Тенденции развития прокуратуры России в период 1722—1864 гг.
в. Ю. Шобухин
Возникновение российской прокуратуры приходится на XVIII столетие и обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля, который носители власти, в особенности Петр I, пытались установить, предпринимая неоднократные попытки учредить государственные органы и ввести самостоятельные должности с обязанностями наблюдения за деятельностью чиновничьего аппарата.
Созданию в России прокуратуры предшествовало учреждение фиска-лата. Должности фискалов организовывались при органах государственной власти (коллегиях, судах, канцеляриях и др). Обер-фискал, возглавлявший всех фискалов, состоял при Правительствующем Сенате. Деятельность фискалов строилась на основе сочетания гласных и негласных методов, причем сами фискалы в практической деятельности отдавали предпочтение последним. В обязанности фискалов входило «проведывать и доносить». При этом они были компетентны только доносить о злоупотреблениях и не имели права вмешиваться в работу подконтрольных органов (должностных лиц). При осуществлении своей деятельности фискалы были уполномочены посещать любые присутственные места, требовать для просмотра дела, принимать доносы. Очень скоро
Шобухин Владимир Юрьевич — заместитель директора Института прокуратуры УрГЮА, кандидат юридических наук, доцент.
в сознании людей фискалы стали ассоциироваться с ябедниками.
Деятельность в России фискальной службы не дала ожидаемого результата, более того, выявились существенные недостатки в ее организации. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, за деятельностью которых были призваны осуществлять надзор; во-вторых, они очень быстро погрязли во взяточничестве и в злоупотреблениях служебными полномочиями. В 1715 г. была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора, однако и она не привела к существенным изменениям в сфере государственного надзора и оказалась нежизнеспособной.
Одним из последующих шагов в установлении государственного контроля стало предписание Петра I в Указе от 12 января 1722 г. «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Таким образом, высшим должностным лицом среди всех прокуроров был определен генерал-прокурор, его помощником (т. е. вторым лицом в сообществе прокуроров, или, говоря современным языком, прокурорской системе) — обер-прокурор («обер-прокурор есть помощник генерал-прокурору в его делах, а в небытность его должен дела его отправлять»). Указом Петра I от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Однако оба указа не содержали перечня должностных обязанностей проку-
роров, носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры. Подробное описание функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом содержалось в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора». Таким образом, учреждение российской прокуратуры было связано с принятием Петром I трех вышеобозначенных указов. Необходимо отметить, что идея учреждения института прокуратуры в качестве универсального органа государственного контроля себя оправдала, чему может служить почти трехсотлетняя история существования и деятельности данного государственного органа в России. Что касается фискалата, то с образованием прокуратуры его деятельность не была прекращена, хотя прежние позиции фискалов были существенно утрачены. Ликвидация фискальной службы пришлась на период правления Екатерины II (вторая половина XVIII в.).
Основные цели, которые преследовал Петр I, создавая в России органы прокуратуры, — недопущение и борьба с казнокрадством и волокитой в государственных делах. Прокуроры были призваны смотреть за тем, чтобы чиновники государевы не заворовывались и не бездельничали. В Указе «О должности генерал-прокурора» было закреплено, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), главной его целью является содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей («дабы Сенат свою должность хранил»). Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом и осуществлял надзор («повинен... смотреть накрепко») за разрешением дел, отнесенных к компетенции Сената. Также генерал-прокурор был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам» организовывал свою работу. Генерал-
прокурору надлежало вести книгу, в которой на одной половине он записывал «в которой день какой указ состоялся», а на другой — какие меры приняты Сенатом для их исполнения («когда что по оному указу исполнено, или не исполнено, и для чего, и прочия обстоятельства нужныя вносить»). Причем особое внимание обращалось на фактическое исполнение законодательных предписаний, в связи с чем генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но и самим действом по указам исполнялись».
Таким образом, Указом «О должности генерал-прокурора» российской прокуратуре был придан статус надзорного органа. Причем это был не только надзор за соответствием законам деятельности поднадзорных органов (что характерно для наших дней), но и надзор за поведением чиновников. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование, однако перед этим прокурор устно предлагал устранить нарушение («должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал; а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они, или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили, а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать, и оное дело остановить»). Кроме того, прокуратура обладала правом законодательной инициативы, чего так недостает прокуратуре современного периода.
При Петре I российской прокуратуре отводилась важная роль в системе органов государственной власти. Так, представляя сенаторам первого генерал-прокурора П. И. Ягу-жинского, Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он посту-
пает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».
По своим личным качествам П. И. Ягужинский характеризовался как умный, деятельный, хотя и самолюбивый, человек, довольно быстро занявший ключевые позиции в государственных делах. Петр I часто поручал ему ведение розыска (т. е. следствие по делам). В своей деятельности в качестве генерал-прокурора П. И. Ягужинский основное внимание сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената. Если дело касалось интересов закона, он не боялся противостоять даже членам царской фамилии. Будучи приближенным к императору и пользуясь его полным доверием, П. И. Ягужинский оказывал огромную поддержку подчиненным ему прокурорам, стараясь вывести их из-под влияния учреждений, при которых они состояли1.
Многие современники считали, что генерал-прокурор П. Ягужин-ский по своей силе и значению являлся вторым, вслед за Петром I, лицом в государстве. Русский историк В. О. Ключевский писал: «Генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями». Это утверждение указывает на то, что прокуратура, благодаря деловым качествам своего руководства, в частности генерал-прокурора П. И. Ягужинского, фактически получила статус высшего государственного органа. Генерал-прокурор, занимая статус помощни-
1 См.: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. От первого прокурора России до последнего прокурора Союза. М., 2001. С. 12—14.
ка императора («сей чин яко око наше») в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»). Таким образом, прокуратуре придавался статус централизованного органа с подчинением нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось до настоящего времени. В Указе от 12 января 1722 г. Петр I отмечал, что к подбору прокуроров (генерал-прокурора, обер-прокурора, прокуроров коллегий Сената) следует относиться особо, по всей видимости, имелось в виду, что эту должность могли занимать прежде всего наиболее достойные, грамотные, порядочные и не опорочившие себя люди. Особенностью статуса прокуратуры того времени стало и то, как было уже указано выше, что осуществление над прокурорами правосудия являлось исключительной компетенцией Сената — высшего органа государственной власти в стране. Судить же генерал-прокурора и обер-прокурора, как это следует из Указа «О должности генерал-прокурора» имел право только Петр I («генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего; а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и розыски-вать, а дело приказать иному кому, однакож никакой пытки, экзекуции, или наказания не чинить»). Данный порядок был продиктован интересами обеспечения независимости прокуроров в своей деятельности (генерал-прокурора и обер-прокурора от Сената, а иных прокуроров от других органов государственной власти, за деятельностью которых данные
прокуроры были призваны осуществлять надзор).
Следует отметить, что в подчинении генерал-прокурора находились не только нижестоящие прокуроры, но и фискалы, а также экзекутор («экзекутор в Сенате имеет быть под дирекциею генерал-прокурора»). Генерал-прокурору, а следовательно, и нижестоящим прокурорам в силу принципа централизации, который уже тогда был заложен в характер организации и деятельности прокурорской системы, Петром I отводился статус активно действующего должностного лица («лучше до-ношением ошибиться, нежели молчанием»).
Примечательно и то, что наряду с вышеизложенными функциями генерал-прокурора и подчиненных ему прокуроров, прямо отраженными в Указе «О должности генерал-прокурора», в первоначальных редакциях данного Указа (он именовался «О генерал-прокуроре, то есть о стряпчем от государя и от государства») была предпринята попытка закрепить другие функции, в последующем нашедшие отражение в законодательстве о прокуратуре рассматриваемого периода и свойственные статусу современной российской прокуратуры. К их числу относятся защита государственных интересов и прав социально незащищенных категорий людей («должен смотреть над всякие процессы подлежащие рассмотрению Сенатскому, в которых касается Государев интерес, всегосударственный интерес, церковный интерес, нападение на вдов или малолетних сирот, которые себя еще не могут оборонять»), надзор в местах лишения свободы («Понеже тоже может быть и впредь, что бывало прежде, яко неправедное окле-ветание, напрасное тюремное заса-ждение... повинен Генерал-прокурор сам посещать колодников и от прочих прокуроров при коллегиях наведываться об них»).
Исключение из окончательной редакции Указа «О должности генерал-
прокурора» перечисленных функций, вероятнее всего, вызвано стремлением «не перегрузить» работу нового учреждаемого государственного органа — российской прокуратуры, состоящей из генерал-прокурора и подчиненных ему прокуроров.
После смерти Петра I статус прокуратуры подвергся серьезным преобразованиям. Прокуратура была практически упразднена. Как отмечается в литературе, смерть Петра I и возведение на престол Екатерины I привели к сосредоточению фактической власти в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру I для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился в их власти, должность генерал-прокурора была излишней.
При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в стране, сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора2. Утратил свои позиции и Сенат. В 1727 г. были упразднены надворные суды, а с ними и должности прокуроров при надворных судах.
Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. В Указе от 2 октября 1730 г. она предписала «быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах — прокурорам и действовать по данной им должности». В сентябре 1733 г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние
2 См.: Бессарабов В. Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1722—1864) // Журнал российского права. 2002. № 8.
прокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не удавалось. Не сумела это сделать и императрица Елизавета Петровна, хотя Указом от 12 декабря 1741 г. она попыталась установить статус прокуратуры на основе положений Указа Петра I от 12 января 1722 г. Существенной проблемой являлись недостаток и подбор надлежащих кадров (особенно на местах). В докладе императрице Елизавете Петровне генерал-прокурор Н. Ю. Трубецкой проблему отсутствия кадров характеризовал следующим образом: «Ныне в сенатской конторе и во многих коллегиях и в прочих судебных местах и губерниях прокуроров почти никого нет, а в некоторых малых, хотя и есть, токмо люди уже зело престарелые и к тому неспособные»3. Н. Ю. Трубецкой был человеком умным, деятельным, начитанным и довольно требовательным к подчиненным. По поручениям императрицы выступал в роли высшего судьи в государстве4.
Заметных результатов удалось достичь Екатерине II. Во времена ее правления статусу прокуратуры было придано важное значение. В задачи прокуроров входила не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Генерал-прокурор в своем статусе возвысился над Сенатом. Ему было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. С разделением в 1763 г. Сената на шесть департаментов генерал-прокурор был официально прикреплен к первому, в котором решались наиболее важные государственные вопросы и находились дела Тайной экспедиции, Канцелярии конфискаций, охраны прав дворянского сословия, финан-
3 Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатеринин-ского времени. Харьков, 1915. С. 180—181.
4 См.: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Указ. соч. С. 15—17.
сов, издания законов и др. Более того, работой Тайной экспедиции, являвшейся органом политического преследования и имеющей в государственном механизме очень сильные позиции, руководил генерал-прокурор, который таким образом был основным проводником идей Екатерины II, касающихся вопросов карательной политики. В остальных департаментах состояли обер-прокуроры. Позднее (в 1764 г.) генерал-прокурору было предложено сконцентрировать свою деятельность только на посещении общих собраний департаментов, где обращать особое внимание на разрешение ими государственных, секретных и других важных вопросов.
Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Возрос статус местных прокуроров. Отчасти этому способствовало принятие Екатериной II от 7 ноября 1775 г. «Учреждений для управления губерний Всероссийской Империи», в которых содержалась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности». Указанным правовым актом предусматривалась организация губернской прокуратуры во главе с губернским прокурором, которому подчинялись два губернских стряпчих (казенных и уголовных дел), закреплялись их основные задачи и полномочия, предусматривалось учреждение должностей прокуроров и стряпчих (казенных и уголовных дел) при судах. Прокуроры (губернский, верхнего земского суда, губернского магистрата, верхней расправы) назначались на должность Сенатом по представлению (предложению) генерал-прокурора. Губернскому прокурору принадлежала руководящая роль по отношению к другим прокурорам («губернскому прокурору подчинены как прочие прокуроры, так и стряпчие того наместничества, и он должен принимать от них доношения»). Подчеркивалось, что «во всех делах губернский прокурор есть око генерал-прокурора».
Прокуроры были уполномочены осуществлять надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии, решать задачи охраны целостности власти, наблюдать, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал», «истреблять повсюду зловредные взятки», следить за соответствием издаваемых законов ранее изданным, о чем давали заключение местным властям («когда присланы будут новые общие узаконения, или учреждения, или указы в губернию, или наместничество, тогда для записания в книгу законов, учреждений и указов, губернское правление и палаты выслушивают наперед заключения губернского прокурора, сей предложит им тогда новоизданный закон, учреждение или указ, с каким узаконением сходен, или каким узаконением противен, или в отмену, или в поправление, или дополнение которых»), были призваны осуществлять надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей, проводить систематические проверки тюрем («Губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражею содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили... для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам по крайней мере единожды в неделю, а именно по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию»). В уезде (или округе) помощником губернскому прокурору был уездный стряпчий, в обязанности которого входило информировать губернского прокурора о совершаемых им действиях и делах в уезде (например, в Екатеринбурге надзор осуществлял стряпчий, который подчинялся прокурору Пермской губернии). Характеризуя статус губернского прокурора, известный русский правовед А. Ф. Кони отме-
чал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их, внимательный «читатель» определений всех присутственных мест, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления»5.
Таким образом, в период правления Екатерины II основными задачами российской прокуратуры можно назвать следующие: осуществление надзора за соблюдением законов, за деятельностью присутственных мест, судебного надзора, защиты прав граждан, охраны интересов государства (императорского величества), борьбы со взяточничеством, надзора за местами лишения свободы и соблюдением прав лиц (на гуманные условия содержания), пребывающих в них. По сути, прокуратура выступала органом государственного управления. Подтверждением этому могут служить изложенные в «Учреждениях для управления губерний Всероссийской Империи» обязанности, которые возлагались на губернского прокурора, по уведомлению наместнического правления о следующих десяти нарушениях, часть из которых, по существу, касается интересов управления, а их выявление и устранение входят в компетенцию органов исполнительной власти: «1. о не точном где в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов, 2. буде где в наместничестве есть непослушание, или ропот,
3. о ленивых в исполнении должности,
4. о медлении в исполнении повелений,
5. о медлении по делам в производстве, 6. о нарушении правил благочиния и о всяком причиняющемся мно-
5 Кони А. Ф. Избранные произведения. Т. 4. М., 1980. С. 123.
гим соблазне, законам противном поступке, вине, или преступлении, 7. о запрещенной торговле, или о помешательстве законам противном дозволенной торговле, 8. о нарушении тишины, 9. о нарушении в верности присяги, 10. о казенном и общественном ущербе». Перечисленные обязанности дают основание для вывода, что статус российской прокуратуры содержал признаки и функции, присущие исполнительной власти. Кроме того, прокуроры и стряпчие нередко притеснялись со стороны губернских властей, в частности им не предоставлялись для работы помещения.
В период правления Павла I штаты прокуратуры были значительно сокращены, особенно на местах, чему способствовала ликвидация в 1796—1800 гг. верхних земских судов, верхних расправ, губернских магистратов, при которых состояли прокуроры и стряпчие. Однако в целом статус прокуратуры сохранял первостепенное значение в государстве. Это был активно действующий правительственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось ни одно важнейшее государственное дело. Круг вопросов, в разршешении которых принимал участие генерал-прокурор, был разнообразный. Сюда относились прокурорские, судебные, административные, финансовые, полицейские, военные, хозяйственные и другие дела.
С образованием Министерства юстиции (см. Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств») должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. Сокращен объем полномочий, которыми обладал генерал-прокурор. По этой причине генерал-прокурор А. А. Бек-лешов, считая, что его обязанности сильно сокращены, отказался от предложенной ему должности ми-
нистра юстиции и генерал-прокуро-ра6, после чего ее занял Г. Р. Державин, став первым в истории России министром юстиции и генерал-прокурором в одном лице. Напомним, что по своему статусу генерал-прокурор практически на протяжении всей истории российской прокуратуры рассматривался как должностное лицо, находящееся над Сенатом. В то же время вновь учрежденная должность министра юстиции как органа исполнительной власти, по сути, должна была быть подчинена Сенату, тем более что император Александр I в Указе от 8 сентября 1802 г. «О правах и обязанностях Правительствующего Сената» лично отводил последнему верховную роль в государстве («Сенат, есть верховное место в Империи нашей... Власть Сената ограничивается единою властью Императорских Величеств; оной же высшей власти он над собою не имеет»). При этом в Манифесте «Об учреждении министерств» Александр I предписывал руководствоваться министру юстиции положениями о генерал-прокуроре, заложенными Петром I («должность Министра Юстиции особенно определена быть имеет при издании сочиняемого уложения законов; то и повелеваем до того времени оставаться оной на основании инструкции генерал-прокурора, составленной Петром I»). Таким образом, возникла юридически противоречивая ситуация, когда министр юстиции (он же генерал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор, ведь именно надзор за деятельностью Сената Петр I указывал в числе основных обязанностей генерал-прокурора. На практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил, чему способствовали создание Комитета министров, право министра юстиции на личный док-
6 См.: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Указ.
соч. С. 37.
лад императору7. Большое внимание уделялось обеспечению независимости прокуроров на местах.
В 1862 г. Государственным Советом были приняты «Основные положения о прокуратуре», в которых статус прокуратуры определялся как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим, провозглашался независимый статус прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Прокуратура была призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором. Назначение и освобождение от должности нижестоящих по статусу прокуроров являлось предметом ведения генерал-прокурора (он же министр юстиции).
В период судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры были существенно ограничены. А. Ф. Кони, анализируя данное новшество в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, писал, что оно «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был сруб-
7 См.: Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 105.
лен дуб, стоявший на страже ле-са»8. Лишение прокуратуры функции надзора за исполнением законов осуществлялось «не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации»9. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов они были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору.
Библиографический список
Бессарабов В. Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1722—1864) // Журнал российского права. 2002. № 8.
Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатеринин-ского времени. Харьков, 1915.
Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. От первого прокурора России до последнего прокурора Союза. М., 2001.
Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993.
Кони А. Ф. Избранные произведения. Т. 4. М., 1980.
Кони А. Ф. Собр. соч. Т. 5. М., 1968.
Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3.
8 Кони А. Ф. Собр. соч. М., 1968. Т. 5. С. 21.
9 Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 6.
