CC BY
185
6. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «О мировых судьях в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1998. - № 51. - Ст. 6270.
7. Конституция РФ [Текст]. - М., 2005.
Д.В. Баксаляр,
соискатель Саратовского юридического института МВД России
ДИНАМИКА СТАНОВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА КАК ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
^Вякому государству, если оно стремится быть суверенным и независимым при осуществлении своей внешней политики и стабильным при разрешении внутренних вопросов, присуща особая функция - обеспечение с помощью своих институтов (органов) полного, единообразного и безусловного исполнения принятых им законов. Российская Федерация реализует указанную функцию, опираясь на систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но особую роль при этом играет прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Данная деятельность осуществляется прокуратурой на основании Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации. Важно, что на прокуратуру современной России не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Цели деятельности прокуратуры также установлены законодательно и расширительному толкованию не подлежат.
Прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности, направленной на исполнение законов в Российской Федерации, предполагает недопустимость вмешательства в его осуществление. Это находит свое выражение в законодательном запрете воздействия в какой-либо форме органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения.
Все это свидетельствует о том, что острота современной ситуации с законностью и правопорядком в России, специфика переживаемого периода, наконец, вступление страны в Совет Европы и ратификация Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод диктуют необходимость максимального использования правозащитного потенциала всех государственных органов, включая прокуратуру. Представляется, что это задача не только тактическая, но и стратегическая, требующая для своего решения длительного времени. Успешная ее реализация может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного совершенствования.
Для определения сущности прокурорского надзора необходимо определить цели и задачи возникновения этого государственного института в России.
Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается император Петр I. Период конца XVII - начала XVIII в. характеризовался значительным ростом преступности, должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, что вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего» [1, с. 18]. За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится должность генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности и действии» [1, с. 19].
В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. Цель, поставленная перед прокуратурой, -проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти [2, с. 182-199]. Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами, которые создали полноценную правовую базу для деятельности нового государственно-правового института. Это, безусловно, было важнейшей предпосылкой ее утверждения в российской правовой действительности.
Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Он заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении» [3, с. 284]. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер и основным среди них являлась так называемая протестация, то есть принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.
Вместе с тем успешному утверждению российской прокуратуры в государст-
венной практике, завоеванию ею высокого авторитета уже с первых дней своего существования во многом способствовали еще два важных обстоятельства: отношение к прокуратуре верховной власти и личностные качества работников прокуратуры, особенно ее высшего звена. Свидетельства историков донесли до нас многочисленные факты постоянного оказания Петром I знаков внимания прокуратуре. Исключительно удачным был выбор императором первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского.
По мнению О.Е. Кутафина, «прокуратура создавалась в России как представительный орган прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений» [4, с. 6].
Но уже при Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве, сужается ее государственное значение. Перестали играть важную роль Сенат, а также генерал-прокурор. Сложилось, таким образом, весьма парадоксальное положение: dejure прокуратура продолжала действовать в соответствии с принятым Петром I Указом от 12 января 1722 г., a de facto ее влияние было существенно ограничено [5, с. 7]. Однако в октябре 1730 г. императорским указом была восстановлена должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны, 17 ноября 1740 г. После непродолжительного периода некоторого забвения происходит возрождение прокуратуры.
Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Главная задача губернского прокурора заключалась в осуществлении надзора за исполнением законоположений, наблюдении за порядком, «законами определенного». Губернский прокурор являлся представителем центра, верховной власти и обязан был следить за тем, чтобы установки центра проводились в жизнь на местах без каких-либо отклонений.
При Павле I прокурорский надзор был существенно ослаблен как в центре, так и на местах. Во время царствования Александра I он был возрожден, причем начиная с 1802 г. генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.
Накануне реформы 60-х годов XIX в. прокуратура находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине XIX в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществляв-
шая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. Обязанности, возложенные законом на прокуроров и стряпчих, были столь сложны и многообразны и вместе с тем настолько неопределенны, что их осуществление должным образом было в тех условиях и при тех штатах заведомо нереально.
В связи с этим неудивительно, что как только во второй половине 50-х годов XIX в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой реорганизацию прокуратуры. Радикальные изменения в организацию и деятельность российской прокуратуры были внесены в ходе Судебной реформы 1864 г. Судебные уставы 1864 г. включали в себя четыре основных закона: Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судопроизводства; Устав гражданского судопроизводства; Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В Учреждениях судебных установлений прокурорскому надзору был посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора» [5, с. 12]. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената.
Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством сих следствий» [5]. В то же время дознанием они фактически руководили. «По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», - гласил закон [5, с. 12]. По материалам предварительного следствия прокурором составлялось заключение о предании обвиняемого суду в форме обвинительного акта. При отсутствии оснований для предания суду выносилось заключение о прекращении дела.
Согласно проекту Учреждения судебных установлений окружные прокуроры и их товарищи назначались на должность министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты. Государственный совет решил повысить авторитет высшего надзора в империи и установил назначение их высочайшей властью по представлениям министра юстиции (ст. 221 Учреждения судебных установлений). Это должно было служить подтверждением того, что прокуратура не только в центре, но и на местах является «оком государевым», то есть выступает в качестве органа высшего надзора [5, с. 12].
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддер-
жания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу XX в., поэтому в 60-90-е годы XIX в. в прокурорском надзоре существовали две ветви, две подсистемы: губернская и судебная прокуратура. Обе они претерпевали в этот период заметные изменения.
И все же по условиям того времени и порядков, царивших в российских судах до 1864 г., реформа, вне всяких сомнений, была крупным прорывом. И не только крупным, но и многоплановым, охватившим почти все институты судопроизводства и судоустройства, уголовного права. Существенно изменила свое лицо прокуратура. И хотя авторы Судебных уставов скорректировали диапазон прокурорского надзора делами «судебного ведомства», усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием, на практике власти вынуждены были найти эквивалент «общенадзорной» функции, сделав прокуроров полноправными членами губернских административных комитетов (т.е. властных контрольно-надзорных органов). Эта компенсация прокурорских правомочий нашла свое выражение в законодательстве о прокурорах в виде завуалированной формулировки: «Некоторые же другие обязанности, сверх того налагаемые на сии лица, определены в основных Уставах и положениях о принадлежности».
Система органов прокурорского надзора существенно не изменилась вплоть до падения царского режима. Даже революция 1905-1907 гг. не привела к заметным изменениям в ее организации, если не считать увеличения числа административных присутствий, в которых должен был участвовать прокурор, то есть расширения надзорной деятельности прокуратуры.
Таким образом, развитие системы прокурорского надзора проходило во второй половине XIX - начале XX в. в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны; 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта. «Новая прокуратура» хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей.
Библиографический список
1. Бессарабов, В. Г. Прокурорский надзор [Текст] / В. Г. Бессарабов. - М., 2006.
2. Российское законодательство Х-ХХ веков [Текст]. - М., 1986. - Т. 4.
3. Муравьев, Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности [Текст] / Н. В. Муравьев. - М., 1889.
4. Кутафин, О. Е. Предисловие [Текст] / О. Е. Кутафин // Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево: Российские прокуроры: XVIII век. - М., 1994.
5. Басков, В. И. История прокуратуры Российской империи [Текст] / В. И. Басков // Вестн. Моск. ун-та. - Сер. 11 : Право. - 1997. - № 2.
