Вопросы современной юриспруденции № 12 (51), 2015 г_______________
СибАК
www.sibac.info
СЕКЦИЯ 6.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
ТЕНДЕНЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Алексеева Елена Сергеевна
канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета,
РФ, г. Улан-Удэ
Андреев Олег Андреевич
магистрант кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета,
РФ, г. Улан-Удэ E-mail: aoa90@mail.ru
TRENDS IN THE BUDGET PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Elena A lekseeva
candidate of Juridical Sciences, senior lecturer of the department of constitutional, administrative and municipal law faculty
of the Buryat State University , Russia, Ulan-Ude
Oleg Andreev
graduate student of the department of constitutional, administrative and municipal law faculty of the Buryat State University ,
Russia, Ulan-Ude
77
www.sibac.mfo
Вопросы современной юриспруденции ___________________№ 12 (51), 2015 г.
АННОТАЦИЯ
В статье анализируется бюджетный процесс в Российской Федерации. Особое внимание уделяется эффективному и более рациональному управлению государственными финансовыми ресурсами. В статье предлагается комплекс мер, который позволит повысить эффективность построения бюджетного процесса в Российской Федерации.
ABSTRACT
The article analyzes the budget process in the Russian Federation. Particular attention is paid to the efficient and more rational management of public financial resources. The paper proposes a set of measures that will improve the efficiency of constructing the budget process in the Russian F ederation.
Ключевые слова: бюджетный процесс; бюджетный учет;
Федеральное казначейство.
Keywords: budgeting; budget control; federal treasury.
Организация и эффективность бюджетного процесса являются одной из чрезвычайно важных проблем развития народного хозяйства страны. От решения данного вопроса зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных учреждений и соответствующих экономических программ. Не случайно опыт развития страны свидетельствует о широком поиске наиболее эффективной системы организации бюджетного процесса.
В настоящее время удалось достичь немалых результатов в сфере управления государственными финансовыми ресурсами. Благоприятная макроэкономическая конъюнктура позволила добиться сбалансированности бюджета и отказаться от неденежного исполнения доходных и расходных обязательств федерального бюджета. Полностью завершен переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней, что обеспечило целевое использование бюджетных средств в соответствии с планом. Формализованы и стандартизированы методики распределения безвозмездной финансовой помощи, оказываемой в порядке бюджетного регулирования бюджетам нижестоящих уровней.
Следующим этапом реформирования бюджетного процесса в России должно стать создание устойчивой заинтересованности участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Таким образом,
78
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№12 (51). 2015г.__________________________________________www.sibacinfo
финансисты бюджетной сферы должны отойти от бухгалтерского подхода при работе с бюджетными деньгами, превратившись в полноценных финансовых менеджеров. Управление бюджетными средствами должно осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных уровней. Данная проблема является одной из наиболее актуальных для современной России и тесно связана с основополагающими проблемами экономической теории - рациональностью выбора и эффективностью использования ограниченных ресурсов. В рамках данного этапа предстоит проведение следующих мероприятий:
1. переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - формированию бюджетов на 3-летний период;
2. четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
3. упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утверждения, исполнения и составления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов; планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых к утверждению программ и объектов) с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета; системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджета и администраторов финансирования источников финансирования дефицита бюджетов;
4. усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
79
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции www.sibacinfo________________________________________№12 (51). 2015г.
по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
5. утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Помимо этого предстоит завершить разделение уровней бюджетной системы, связанное с проведенной муниципальной реформой, провести реорганизацию бюджетных учреждений, осуществить переход к ведению бюджетного учета и отчетности по международным стандартам, для чего перейти от кассового метода бюджетного учета к методу начислений. Недостатки кассового метода заключаются в том, что при его использовании не предусматривается наличия полного баланса активов и обязательств, а существует только регистрация кассовых потоков и учет связанных с ними финансовых активов и обязательств. При методе начислений возникает понятие остатков (запасов нефинансовых, финансовых активов, запасов обязательств), и отдельно выделяются доходы и расходы. Разница заключается в том, что при кассовом методе доходы - это денежные средства, поступающие в распоряжение органов государственной власти, а расходы - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства. При методе начислений доходы - это уже финансовые операции, увеличивающие чистую стоимость активов, а расходы - это операции, уменьшающие чистую стоимость активов.
В рамках подготовки к переходу к бюджетированию, ориентированному на результат, должна произойти интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Это тот принцип, который отличает бюджетный учет от хозяйственного. Правительству важно знать не только общий объем доходов, но и объем доходов по видам налогов и сборов. В сфере расходов важно знать, какие именно нормативные акты порождают соответствующие расходы, чтобы иметь возможность своевременно и осознанно
их пересматривать. Это позволит создать аналитическую основу, необходимую для программно-целевого бюджетирования, так как новая система учета позволит формировать информацию
по финансовым результатам программ и подпрограмм.
Новая система бюджетного учета позволит не только формировать отчетность для целей принятия решений в налоговобюджетной политике. Гармонизация системы бюджетного учета с ком-
80
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№12 (51). 2015г.______________________________________________www.sibacinfo
мерческим учетом создаст аналитическую основу для оценки влияния сектора государственного управления на экономику страны.
В перспективе будут ликвидированы внебюджетные счета бюджетных учреждений, открытые для учета средств от предпринимательской деятельности, получившие широкое распространение в большинстве бюджетных учреждений, в особенности в сфере образования и здравоохранения. Все бюджетные средства, заработанные бюджетными учреждениями, будут зачисляться в доходы бюджета, а государство будет обеспечивать необходимое для нормальной работы учреждения финансирование. Это изменение позволит ликвидировать неравноправную конкуренцию на рынке платных социальных услуг между частными структурами и государственными учреждениями, получающими государственное имущество и государственное финансирование на оказание данного вида услуг. В настоящее время существуют глубокие внутренние противоречия между формально равным правовым статусом и реально различным экономическим статусом бюджетных учреждений, между официальной бесплатностью и общедоступностью бюджетных услуг и их реальной платностью и избирательностью.
Авторы полагают, что со временем будет внедрена практика активного управления финансовыми ресурсами и обязательствами, образующимися в процессе кассового исполнения бюджета. Это позволит избежать нерациональных заимствований для покрытия возникающих кассовых разрывов и получения прибыли от временно свободных государственных средств. С завершением реализации концепции единого казначейского счета появляется возможность финансовым менеджерам государства стать активным игроком на национальном финансовом рынке и осуществлять эффективное управление государственными финансовым ресурсами. Поскольку на данном счете будут концентрироваться все денежные средства федерального бюджета в ежедневном режиме, появляется возможность размещать свободные денежные средства на финансовом рынке или оперативно привлекать необходимые денежные средства точно на тот период, когда имеется соответствующая потребность. Подобные механизмы позволят более рационально использовать государственные финансовые ресурсы. По итогам каждого рабочего дня работники Минфина России будут видеть сложившуюся картину и совершать депозитную операцию со свободными денежными средствами федерального бюджета либо привлекать необходимую сумму денег с финансового рынка. В любом случае концепция единого казначейского счета и современные информационные технологии
81
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции www.sibacinfo___________________________________________№12 (51). 2015г.
делают возможным ежевечернее «обнуление» единого счета федерального бюджета в целях сокращения объемов и сроков привлечения денежных средств при их временном недостатке и получение процентных доходов при их временном избытке. Для размещения временно свободных денежных средств государства на финансовом рынке возможно использование сделок РЕПО, кредитных и депозитных операций по фиксированным процентным ставкам, в частности «овернайт», внутридневное кредитование, краткосрочные казначейские векселя.
В области межбюджетных отношений, помимо появления четвертого уровня бюджетной системы - бюджетных поселений, будет произведена конкретизация бюджетных ограничений для каждого уровня с расширением бюджетной автономии региональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений от регулирующих налогов или через возложение дополнительных расходных полномочий, не обеспеченных источниками управления, ликвидацию или формализацию наиболее субъективной формы финансовой помощи бюджетам других уровней -бюджетных ссуд. Создан ряд предпосылок для повышения бюджетной самостоятельности территорий. За субъектами Федерации закреплены три достаточно крупных региональных налога (на имущество организаций, транспортный и на игорный бизнес), а также региональная часть налога на прибыль. На муниципальный уровень отданы полномочия по регулированию ЕНВД, налог на имущество физических лиц и земельный налог.
Наиболее существенные изменения будут связаны с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат. Главным распорядителям бюджетных средств предстоит готовить обоснование своих бюджетных потребностей, формулируя стратегические и тактические цели, задачи и способы их достижения. Часто при подведении итогов деятельности государственных органов приводятся такие показатели, как количество работников, занятых в бюджетной сфере, объем работ или количество услуг. Однако при оценке результативности бюджетных расходов, например в области образования, речь должна идти не о количестве учителей, а о сокращении количества исключений учеников из школ или о сокращении подростковой преступности. При рассмотрении результативности бюджетных затрат в сфере здравоохранения будет рассматриваться не количество койко-мест в больнице, а снижение числа заболеваний на 1 000 жителей. Показатели, характеризующие результат, позволяют лучше проанализировать продукт деятельности, выраженный в объеме
82
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№12 (51). 2015г.____________________________________________www.sibacinfo
работ и количестве услуг. Только такой подход может помочь определить те области, где необходимо вмешательство.
Сквозным элементом системы правил и процедур бюджетирования, ориентированным на результат, является «мониторинг результативности бюджетных расходов», он же является наиболее сложным и трудоемким элементом. Мониторинг результативности бюджетных расходов основан на выявлении связей между основными характеристиками бюджетной услуги: между затратами
и результатами; между затратами и общественным эффектом; между результатами и общественным эффектом. Для описания и измерения этих связей, как правило, применяется следующий набор показателей: показатели затрат; показатели ресурсов; показатели процесса; показатели услуг; показатели эффекта.
Для этого будет произведена оптимизация процессов, связанных с исполнением бюджетов, - одобрение Федеральным казначейством бюджетных платежей, снижение детализации лимитов бюджетных расходов, доводимых до бюджетополучателя. Если руководитель бюджетного учреждения имеет право сделать «переброску» по кодам бюджетной классификации, но для этого ему надо получить согласование вышестоящего органа и казначейства, то в перспективе руководитель будет сам принимать решение о том, как потратить бюджетные средства в пределах доведенных единой строкой суммы лимитов. Одновременно будет повышена ответственность чиновников за достижение стратегических и тактических целей, стоящих перед ведомством.
В дальнейшей перспективе возможен переход от ежегодного закона о федеральном бюджете к многолетнему, что позволит сделать экономическую политику государства более целенаправленной и предсказуемой.
Реализация данных мер позволит повысить эффективность построения бюджетного процесса в Российской Федерации, что в итоге приведет к созданию стабильной и действенной бюджетной системы, отвечающей потребностям общества и направленной на реализацию государством своих функций, в первую очередь экономической и социальной.
Список литературы:
1. Бюджетное послание президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 30.11.15).
83
www.sibac.mfo
Вопросы современной юриспруденции ___________________№ 12 (51), 2015 г.
2. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 24.07.2008). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 23.10.15).
3. «Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая» от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.06.1998) (ред. От 03.12.2011). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 23.10.15).
84