CC BY
124
Болтинова О. В.
ТУШИВВРСВИТРВТт3/^ О развитии основных начал бюджетного процесса
имени о.е. кутафина (мгюа] в Российской Федерации
О РАЗВИТИИ ОСНОВНЫХ НАЧАЛ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются основные начала бюджетного процесса в Российской Федерации. По мнению автора, можно выделить и закрепить в БК РФ следующие принципы бюджетного процесса: принцип законности; принцип облечения бюджета в форму нормативного правового акта; принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе; принцип специализации бюджетных показателей; принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса; принцип гласности и публичности бюджетного процесса; принцип плановости бюджетного процесса; принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Автор делает вывод о том, что закрепление данных принципов позволит обеспечить стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов и общественных финансов.
Ключевые слова: бюджетный процесс, принципы бюджетного процесса, БК РФ, бюджетная классификация, расходные обязательства, бюджетное планирование.
This article describes the basic principles of the budget process in the Russian Federation. According to the author the following principles of the budget process can be singled out and fixed in the RF Budget Code: the principle of legality; the principle of investment of budget in the form of a normative legal act; the principle of the distribution of powers between the representative and executive bodies of state power and local self-government in the budget process; the principle of specialization of budgetary performance; the principle of continuity (cyclic) of the budget process; the principle of transparency and publicity of the budget process; the principle of planning the budget process; the principle of financial control at all stages of the budget process. The author concludes that the consolidation of these principles will ensure the stability and long-term sustainability of public finances and budgets. Keywords: budget process, the principles of the budget process, the RF Budget Code, budget classification, expenditure commitments, budget planning.
Ольга
Викторовна БОЛТИНОВА,
доктор
юридических наук,
профессор,
заместитель
заведующего
кафедрой
финансового права
Университета
имени О. Е. Кутафина
(МГЮА)
В современных условиях развития российской правовой науки финансовое право является одной из ведущих отраслей российского права, которое отражает экономические и политические изменения в государстве путем правового регулирования финансовых отношений в области образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
ш m
л
4 □
"О
5
"О
s п s
X m п
7Ñ □
S
науки
>
© О. В. Болтинова, 2014
Финансовое право как отрасль российского права находится в постоянном развитии. Н. И. Химичева справедливо отмечает, что при всей активности научной общественности по разработке в последние годы финансово-правовой тематики еще не все проблемы в юридической науке достаточно полно разрешены, особенно применительно к новым условиям. Среди этих проблем следует выделить выявление и обоснование принципов финансового права1.
Традиционно основанием классификации принципов является их деление в соответствии с отраслевым дроблением права. В соответствии с ним принципы делятся на: а) общеправовые; б) межотраслевые; в) отраслевые; г) принципы правовых институтов.2 Другие ученые выделяют межинститутские и подотраслевые принципы3.
Однако на современном этапе развития финансового права как отрасли права пока нет единого понимания этих основополагающих начал — общеотраслевых принципов финансового права4.
Н. И. Химичева выделяет следующие общеотраслевые принципы финансового права:
— приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений при сочетании с реализацией частных интересов граждан; единство финансовой политики и денежной системы;
— социальная направленность финансово-правового регулирования;
— федерализм и равноправие субъектов Российской Федерации в области финансовой деятельности государства;
— самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов в предусмотренных законодательством рамках;
— распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти;
— гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;
— принципы плановости и законности финансовой деятельности;
— принцип экономического стимулирования деятельности в финансовой сфере;
— участие граждан Российской Федерации, общественных организаций в контроле финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, организаций и учреждений5.
С позицией Н. И. Химичевой, безусловно, следует согласиться.
Следует заметить, что в условиях глобализации экономики первостепенное значение для всех стран имеет эффективное и ответственное управление общественными финансами для обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем.
1 Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки современности / под ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М. — Харьков : Право, 2011. С. 176.
2 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. М., 1972. С. 242 ; Гражданский процесс / под ред. К. С. Юдельсона. М., 1984 ; Явич Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978.
3 Курс лекций по теории государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С.67.
См.: Финансовое право : учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. 2-е изд., М., 2007. С. 25—28 ; Финансовое право : учебник / под ред. С. В. Запольского. М., 2006. С. 49—51.
Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки современности /под ред. Л. К. Вороновой; Н. И. Химичевой. М. — Харьков : Право, 2011. С. 177.
4
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ О развитии основных начал бюджетного процесса
имени О.Е. Кутафина (МПОА] В Российской Федерации
Принципами эффективного и ответственного управления общественными финансами являются6:
— финансовая (налогово-бюджетная) прозрачность;
— стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов;
— эффективная и справедливая система межбюджетных отношений;
— консолидация бюджета и бюджетного процесса;
— среднесрочное финансовое планирование;
— бюджетирование, ориентированное на результаты;
— эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг
Выделяются три ключевых аспекта, определяющих эффективное и ответственное
управление общественными финансами:
а) прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предполагает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления, распределения между ними ответственности, характере воздействия правительства на функционирование экономики, задачах бюджетно-налоговой политики, финансовой отчетности государственного сектора и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях;
б) «здоровье» системы общественных финансов, что предполагает ее стабильность и устойчивость, как в среднесрочном аспекте, так и более отдаленной перспективе, эффективные межбюджетные отношения, управление потенциальными рисками и, наконец, эффективность систем бюджетного и финансового контроля;
в) эффективность и результативность бюджетной политики, что означает эффективность распределения ресурсов, эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, механизмы, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности, а также использование мониторинга, оценки и аудита для извлечения уроков на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.
В этой связи обратим внимание на правовое закрепление принципов бюджетного процесса, который является институтом бюджетного права Российской Федерации.
Принципы правовой государственности как общесоциальные приоритеты, провозглашаемые в качестве таковых в конкретно определенный исторический момент времени, выступают в качестве общеправовых принципов, то есть их следует признавать и принципами права, и принципами юридического процесса. Они не могут быть качественно иными, ибо процесс должен быть адекватен материальной норме. Именно совпадение принципов права и процесса обеспечивает единство содержания и того, и другого7.
Принцип для процесса то же, что принцип для права: фактор, определяющий вид и содержание процесса; фактор, позволяющий с необходимостью признать единство процесса; фактор, степень реализации которого является показателем правового состояния.
Видовые принципы процесса: ^
1. Принципы юрисдикционного процессе (юрисдикционных производств): прин- к цип осуществления правосудия только судом; юридическая сила решения в юрисдик- н ционном процессе; непрерывность; доступность; состязательность; объективная ис- и тина как цель юрисдикционного процесса; относимость и допустимость используемых доказательств; реальная исполнимость юрисдикционных актов и т.д. и
2. Принципы неюрисдикционного процесса (неюрисдикционных производств):
формальное равенство субъектов перед государственными органами и неюрисдикцион- £
m п
н
6 http:// www1. minf о
7 Баландин В. Н., Павлушина А. А. Принципы юридического процесса. Тольятти, 2001. С. 28—29. науки 4/2014
ных процедурах; преобладание принципа письменности; единство процессуальных гарантий во всех неюрисдикционных процессах; наличие юридической ответственности за нарушение морально-этических норм в процессе и другие.
Вышеуказанные авторы считают, что видовые принципы юридического процесса распространяют свое действие на все входящие в вид подвиды процесса. В правотворческом процессе это правотворчество в процессе принятия Конституции; правотворчество при принятии федеральных конституционных законов, правотворчество при принятии федеральных законов, правотворчество при принятии конституций (уставов) субъектов федерации и т.д. В юрисдикционном правоприменительном процессе это уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражный процесс, административный процесс, конституционный процесс. В неюрисдикционном правоприменительном процессе это лицензионная, регистрационная, контрольная, надзорная, нотариальная деятельность и т.д.
На современном этапе развития бюджетного законодательства в статье 28 БК РФ закреплены принципы бюджетной системы Российской Федерации:
— единство бюджетной системы Российской Федерации;
— разграничение доходов и расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
— самостоятельность бюджетов;
— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
— полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
— сбалансированность бюджета;
— эффективность использования бюджетных средств;
— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
— прозрачность (открытость);
— достоверность бюджета;
— адресность и целевой характер бюджетных средств;
— подведомственность расходов бюджетов;
— единство кассы.
На наш взгляд, перечисленные выше принципы бюджетной системы Российской Федерации лежат и в основе бюджетного процесса Российской Федерации. Однако следует выделить специальные принципы, характеризующие бюджетный процесс в Российской Федерации, которые пока не нашли системного законодательного установления, как принципы бюджетного процесса, но некоторые из них закреплены в отдельных статьях БК РФ.
По нашему мнению, можно выделить и закрепить в БК РФ следующие принципы бюджетного процесса:
1. Принцип законности. Как правильно отмечает О. Н. Горбунова, нормы процессуального бюджетного права и строгое их соблюдение являются гарантией законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантией правильного и своевременного поступления в бюджет доходов, а также законности и своевременности их расходования8.
«Законодательное закрепление правил бюджетного процесса, — писал М. И. Писко-тин, — создает наиболее прочную основу взаимоотношений между государственными органами, органами местного самоуправления, способствует укреплению законности»9.
8 Финансовое право : учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М. : Юристъ, 1996. С. 137.
9 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М. : Юридическая литература, 1971. С. 211.
Законодательное регулирование правоотношений10 представляет собой наиболее стабильные, а также взвешенные решения органов государственной власти, поскольку являются коллегиальным решением органа государственной власти, избранного народом. Еще Ж.-Ж. Руссо говорил, что законодательная власть — сердце государства. Законодательство, регулирующее бюджетный процесс, должно обеспечивать эффективную реализацию бюджетного процесса.
Конечный результат бюджетного процесса, а именно — исполненный бюджет зависит от системы организации бюджетного процесса, закрепленной в законодательстве. Законность проявляется в становлении и развитии бюджетного законодательства11.
По нашему мнению, это основополагающий принцип, который лежит в основе процессуальных норм бюджетного права и означает, что бюджетный процесс осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и соблюдения норм бюджетного законодательства Российской Федерации.
2. Принцип облечения бюджета в форму нормативного правового акта. Данный принцип означает, что федеральный бюджет разрабатывает и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Данные положения нашли отражение в ст. 11 БК РФ.
3. Принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе. Принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что составление и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются функциями исполнительных органов власти, а рассмотрение и утверждение, и контроль — функциями представительных органов власти бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Статья 10 Конституции Российской Федерации установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, органы каждой из которых являются самостоятельными.
В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Возложение обязанности по составлению отчета об исполнении федерального бюджета на Правительство вытекает из его конституционных обязанностей по разработке и обеспечению исполнения федерального бюджета.
Очевидно, что Конституция Российской Федерации, содержа норму о представле- ^
нии Правительством РФ отчета об исполнении бюджета, явно под ним подразумевает к
не столько бухгалтерский документ, подписанный должностными лицами, сколько опре- о
деленный правовой институт, имеющий конституционное значение12. "о
р
10 Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государствен- и
ной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетного процесса : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 26—27. ^
гп
п
Фадеев Д. Е. Принципы функционирования российского бюджетного федерализма: теоретические аспекты и проблемы совершенствования // Юридический мир. 2002. № 3.
Артюхин Р. Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса // Правовая
система «ГАРАНТ». науки
11
12
_ ввоинин
46 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
В статье 114 Конституции, предусматривающей представление Правительством РФ Государственной Думе отчета об исполнении бюджета, что является, по мнению ряда авторов13, конституционным инструментом «подотчетности» исполнительной власти перед законодательной, одним из элементов «сдержек» исполнительной власти, при котором она должна держать отчет не просто перед законодательным органом, а именно перед представительным органом, каковым выступает Федеральное Собрание.
С точки зрения конституционных установлений можно говорить не просто об отчете Правительства РФ перед парламентом, но и опосредованно, через представительный орган, перед всем обществом, избирателями, избравшими в парламент своих представителей.
Следует отметить, что Конституционный Суд РФ подчеркивал, что «разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах»14.
Ю. А. Крохина подчеркивает, что «полноценная реализация принципа разделения властей предполагает участие и судебной власти в рассмотрении отчета об исполнении бюджета»15. В этой связи следует отметить, что в БК РФ закреплено, что при рассмотрении Государственной Думой годового отчета об исполнении федерального бюджета по вопросам рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами или правонарушениями, могут выступить или представить доклады: Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ.
Таким образом, на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности механизма взаимодействия всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной.
Р. Е. Артюхин правильно отмечает, что отчетная стадия бюджетного процесса позволяет обеспечить прозрачность и подотчетность не только исполнительных органов, но и государства (публично-правовых образований) перед обществом. Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяя запросы и интересы пользователей информации о публичных финансах — законодателей, органов внешнего финансового контроля, потребителей публичных услуг, кредиторов и поставщиков услуг для публично-правовых образований, экспертов, в целом общества16.
Механизм взаимодействия законодательной и исполнительной власти проявляется и на других стадиях бюджетного процесса Российской Федерации.
Необходимо отметить, что еще М. И. Пискотин указывал на то, что многочисленные отношения, возникающие между различными государственными органами в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета, нуждаются в четком законодательном регулировании17
В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»18 (ст. 15) регламентированы полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной
Указ. соч.
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Крохина Ю. А. Юридический конфликт в финансовой сфере: причины, сущность и процедуры преодоления // Журнал российского права. 2009. № 9.
Артюхин Р. Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса // Правовая система «ГАРАНТ».
Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С.12. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст.1.
13
14
15
16
17
политики, в том числе, выделено полномочие по составлению, представлению федерального бюджета Государственной Думе, исполнению бюджета и представлению отчета об исполнении федерального бюджета (непосредственная работа по разработке федерального бюджета, обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении бюджета возложена на Министерство финансов РФ).
Данный принцип нашел законодательное закрепление в ряде статей БК РФ. Законодательные (представительные) органы, представительные органы (ст. 153 БК РФ) рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов.
Статья 154 БК РФ — исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают, утверждают методики распределения и (или) порядка предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов.
Таким образом, в соответствии с данным принципом составление и исполнение бюджета относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение, контроль — к компетенции представительных органов власти, что характерно не только для России, но и для зарубежных стран. Представляется, что четкое разграничение компетенции между представительными и исполнительными органами власти должно способствовать достижению сбалансированного бюджета и стабильному функционированию государственного механизма.
4. Принцип специализации бюджетных показателей. Принцип специализации бюджетных показателей проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. В основе данного принципа лежит бюджетная классификация Российской Федерации, которая является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В состав бюджетной классификации согласно ст. 19 БК РФ входят: классификация доходов бюджетов; классификация расходов бюджетов; классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; классификация операций публично-правовых образований.
Таким образом, бюджетная классификация — это систематизированная группировка доходов и расходов бюджетов по однородным признакам.
В ранее действующей редакции бюджетной классификации отсутствовала универсальная для доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов в классификация операций по их экономическому содержанию, что не позволяло объ- К единить бюджетную классификацию с планом счетов бюджетного учета и перейти к О внедрению элементов метода начислений. Для устранения этих принципиальных недо- и статков сложившейся системы бюджетного учета в состав бюджетной классификации введена классификация операций публично-правовых образований (классификации И операций сектора государственного управления), к которому относятся органы государственной власти (органы местного самоуправления) и государственные (муници- Ч пальные) учреждения. С
Эта классификация предусматривает группировку бюджетных операций по их эко- О
номическому содержанию с возможностью ее применения для бюджетного учета, как по й
кассовому методу, так и по методу начислений. Метод начислений позволяет сопостав- науки
ввоинин
лять себестоимость оказываемых единицами сектора государственного управления услуг, повысить прозрачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учреждений, формировать информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере и о состоянии активов и обязательств публично-правовых образований.
На наш взгляд, это позволит существенно расширить возможности по более детальному отражению расходных обязательств, исполняемых теми или иными главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ведомственных целевых программ, развитию управленческого учета и внутреннего контроля за эффективностью использования бюджетных средств.
Наблюдается тенденция сближения бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов и введению интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений. Одновременно создаются законодательные основы для развития «управленческого» принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике.
Таким образом, создаются необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности, как органов власти разных уровней, так и главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов.
5. Принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса. С одной стороны, данный принцип означает, что если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то тогда финансовый орган правомочен (ст. 190 БК РФ) ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.
С другой стороны, ежегодно возобновляются стадии бюджетного процесса. М. И. Пискотин писал: «Бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии. В самом общем виде они предстают перед нами как стадии составления, утверждения и исполнения бюджета, которые завершаются составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса»19.
6. Принцип гласности и публичности бюджетного процесса. Гласность и публичность в бюджетном процессе состоят в том, что происходит всестороннее обсуждение бюджета на очередной год и плановый период на всех стадиях бюджетного процесса, а также итогов по бюджетам прошедшего года и доведению для сведения населения.
Принцип гласности был закреплен в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в котором было регламентировано, что «... рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично»20. Дальнейшее свое развитие принцип гласности нашел в ст. 36 БК РФ. В действующей редакции БК РФ законодатель, данный принцип регламентирует как принцип прозрачности (открытости)21.
Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М. : Юридическая литература, 1971. С. 63.
ВС РФ. 1991. № 46. Ст.1542 (с последующими изменениями и дополнениями).
ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ.
19
20 21
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ О развитии основных начал бюджетного процесса
имени о.е. кутафина (мпод] в Российской Федерации
Пискотин М. И. в своей монографии «Советское бюджетное право»22 писал о том, что с принципом ежегодности бюджета неразрывно связан принцип гласности бюджета. Оба они имеют идею народного суверенитета, служат важнейшими институтами демократии: только выборные представители народа утверждают бюджет. Поэтому гласность бюджета пришла вслед за установлением права представительных органов утверждать бюджет. Так обстояло дело при историческом зарождении этого принципа. На своей первой родине — Англии — он, действительно, вырос из парламентского утверждения бюджета.
Принцип гласности означает:
— во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
— во-вторых, обязательную открытость для общества и средств массовой информации, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и исполнительным органами государственной власти.
В соответствии с принципом гласности граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Таким образом, принцип гласности находит свое отражение не только на стадиях исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, но и на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета.
Принцип гласности выражается в открытости бюджета, его доступности для граждан. Он проявляется в нескольких требованиях к бюджетному процессу: предварительное обнародование проекта бюджета; обсуждение его на заседаниях парламента; обнародование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщение о ходе исполнения бюджета по месяцам, кварталам и т.д.
Показатели бюджета, должны быть прозрачными и понятными гражданам, бизнесу субъектам федерации и местному самоуправлению, особенно те из них, которые направляются на решение региональных и местных проблем, поддержку предпринимательства23.
Принцип гласности проявляется и в зарубежных странах. Главным источником информации является так называемый бюджетный формат, представляющий вид обнародования сборника документов, относящихся к бюджету данного года. В США такой сборник включает сам бюджет (примерно 600 страниц), приложения к бюджету (1000), сжатый бюджет США (60), специальные анализы (300). Всего насчитывается свыше двух тысяч страниц документов. В Англии ежегодно публикуются представление мини- в
стра финансов парламенту, национальный бюджет, а также бюджеты военных и граж- к
данских ведомств. Во Франции и Италии бюджеты публикуются вместе с бюджетными о
законами в вестнике законов с приложениями на несколько сот страниц24. "о
й
Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 284.
Васильев А. В. Юридические аспекты формирования и использования государственного бюджета: теория, российская и зарубежная практика // Право и государство: теория и практика. с
2007 № 7(31). С. 9. к
□
Анисимов А. А., Крылов Г. Основные принципы бюджетного процесса // Хозяйство и право.
1993. № 12. С. 55. науки
23
24
7. Принцип плановости бюджетного процесса. Финансовое планирование — это система научно обоснованных мероприятий по определению источников образования, критериев распределения средств и направлений использования финансовых ресурсов.25 Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее26.
Принцип плановости бюджетного процесса означает, что деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по образованию, распределению и использованию централизованного денежного фонда — бюджета осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации.
8. Принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Данный принцип означает, что финансовый контроль является неотъемлемой процедурой стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В современных условиях важнейшее значение имеет разработка и закрепление в бюджетном законодательстве РФ основополагающих начал, лежащих в основе правового регулирования финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений.
На протяжении последних лет реализуется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала приобретать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004—2006 гг.27 Инструментами БОР являются доклады о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств, программно-целевой метод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации.
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.
Следует выделить общие и специальные принципы финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений.
К общим принципам необходимо отнести:
Бекерская Д. А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений. Одесса: ОГУ, 1986, С.14.
Матненко А. С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 2009. С. 3.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.
25
26
— принцип федерализма в осуществлении бюджетных расходов. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
обусловлено разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов;
— принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов.
Государственные и муниципальные расходы направляются на финансирование основных направлений государственной и муниципальной деятельности. На современном этапе формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договором и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
Расходное обязательство представляет обязанность публичного образования по предоставлению средств бюджетов субъектам, имеющим право на их получение. Существенен тот факт, что в предоставлении средств бюджета определяющим является не право на получение, а обязанность по их предоставлению. В силу ст.65 БК РФ расходы бюджета на соответствующий финансовый год образует совокупность расходных обязательств28. Расходы федерального бюджета можно разграничить на две группы:
— расходы, которые могут осуществляться только из федерального бюджета;
— расходы, которые вынуждены осуществляться из федерального бюджета. Расходы первой группы обусловлены предметами исключительного ведения РФ
(ст. 71 Конституции РФ). Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией конституционных прав граждан на всей территории29.
Бюджетное законодательство указывает на правовые основы возникновения расходных обязательств, что представляет собой юридические факты, на основе которых они возникают, таковыми являются законы определенного публичного образования, иные нормативно-правовые акты, договоры или соглашения (ст. 84—87 БК РФ).
Таким образом, отмечая роль бюджетных расходов в осуществлении финансовой деятельности учреждений, следует подчеркнуть основополагающую роль бюджетной правосубъектности для определения в целом финансово-правового статуса учреждения30.
Бюджетное законодательство РФ установило (ст. 69 БК РФ) следующие бюджетные ассигнования: в
— оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования к на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выпол- о нение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; "о
— социальное обеспечение населения; Й
"О
и
28 Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период ч интенсивных реформ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 27. е
29 Там же. С. 32. к
□
30 Писарева Е. Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов / под
ред. Н. И. Химичевой. М., 2011. С.143. науки
— предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
— предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
— предоставление межбюджетных трансфертов;
— предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
— обслуживание государственного (муниципального) долга;
— исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов;
— принцип подведомственности расходов бюджетов. Данный принцип выражается в том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители бюджетных средств не могут распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Данные положения позволят исключить дублирование отдельных полномочий, а также обеспечить прозрачность и строгую подведомственность расходов бюджетов;
— принцип единства кассы. Хотя данный принцип и является одним из принципов современной бюджетной системы, он находит свою действительную реализацию в ходе движения денежных средств бюджета. Процедура осуществления кассовых выплат за счет средств бюджета состоит в передаче органом казначейства в учреждение банка, в котором открыт счет для учета операций со средствами, расчетных и кассовых документов, оформленных органом казначейства, на основании представленных в надлежащем порядке получателями средств, то есть государственными учреждениями платежных документов, и в списании учреждением банка сумм платежей со счета казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств;
— принцип планирования финансовой деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений.
Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее31.
Финансовое планирование, осуществляемое вышеуказанными субъектами представляет собой планирование всех источников доходов и направлений расходования денежных средств, конечной целью которых является обеспечение осуществления организацией основных ее функций, а также ее дальнейшее развитие. Финансовые планы государственных учреждений составляются с целью определения объема финансовых ресурсов и направлений их использования в рамках осуществления организациями уставной деятельности по предоставлению социально-культурных, научных, образовательных и иных услуг32.
Матненко А. С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности : автореф. дис... д-ра юрид. наук. Омск, 2009. С. 3.
Писарева Е. Г. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансов / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2011, С. 174.
31
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Стоит подчеркнуть, что финансирование расходов государственных учреждений, как финансирование в целом осуществляется на основе единых принципов: безвозвратности и безвозмездности отпуска денежных средств; целевого использования финансовых средств; получения максимального эффекта при минимуме затрат; соблюдения финансовой дисциплины; финансирования по мере выполнения работ, услуг с учетом использования ранее отпущенных ассигнований.
Строгое соблюдение принципов финансирования расходов способствует целевому и эффективному использованию бюджетных средств, осуществлению финансовыми органами действенного финансового контроля, соблюдению финансовой дисциплины33.
Кроме того, можно выделить и специальные принципы финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений. К ним следует отнести:
— программно-целевой метод бюджетного планирования. Данный метод заключается в системном выделении бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, которые необходимы для решения как экономических, так и социальных задач, имеет строгую целевую направленность и обеспечивается финансовым контролем за использованием денежных средств;
— нормативный метод планирования. Нормативный метод предусматривает разработку научно-обоснованных нормативов расходов и выплат
В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено получение финансовых средств из бюджета на основе бюджетных смет либо финансирование расходов государственных или муниципальных учреждений бюджетными средствами становится выполнение государственного задания, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными учредительными документами видами деятельности.
Бюджет должен быть прозрачным и открытым для каждого человека. Лишь в этом случае принимаемые в рамках бюджетной политики решения будут одновременно отвечать критериям необходимости, экономичности и эффективности денежных средств.
Таким образом, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов и общественных финансов является важнейшим условием управления возрастающими рисками функционирования общественных финансов. И поэтому важнейшее значение приобретает правое закрепление принципов реализации процессуальных норм бюджетного права.
33 Там же. С. 144.
