CC BY
111
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Х.В. Пешкова*
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ: ИНСТРУМЕНТАРИЙ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
Статья посвящена исследованию государственного управления в области финансов, в частности управления бюджетом. Автором анализируются управленческие процедуры в бюджетной системе, реализуемые в рамках бюджетного процесса, финансирования целевых программ, бюджетного контроля.
8 Бюджет, бюджетное устройство государства, финансовая деятельность государства, бюджетный процесс, бюджетный контроль, публичные финансы, управленческие процедуры, управление финансами, управление бюджетом.
Управленческие процедуры в сфере финансов, публичных финансов, подвергнутых юридическому режиму бюджетного устройства государства, — это, по сути, тематика допустимости применения в обозначенной сфере процедур, в классическом виде присущих административно-правовому регулированию. Речь идет о процедурах, обеспечивающих властное, императивное воздействие на общественные отношения, по природе своей могущих (и даже должных) оказаться под таким воздействием. Публичные финансы, используемые во благо государства и общества, неизбежно должны быть заключены в бюджет, который находится в юрисдикции исключительно государства, наделившего свои органы необходимыми властными по отношению к бюджету полномочиями. Это соответствует бюджетному методу ведения государственного хозяйства, сочетающему в себе одновременно и финансово-экономические, и публично-властные черты, подразумевающему осуществление необходимых процедур по отношению к бюджету, что и позволяет достигнуть цели хозяйствования. Специфика природы финансов, причисляе-
* Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия (e-mail: [email protected]).
мых к разряду публичных — несущих в себе свойства всеобщей значимости, относящихся к ведению государства, а значит, неизбежно охваченных его бюджетом, оказывающимся под воздействием органов власти, позволяет говорить о реализации управленческих процедур применительно к соответствующей сфере общественных отношений. Иными словами, концепция управленческих процедур применима к пониманию оформления и реализации бюджета в статусе централизованного фонда денежных средств государства и, соответственно, к пониманию финансовых отношений, обеспечивающих бюджету такой статус, а также к общественным отношениям, направленным на его формирование, использование, перераспределение, утверждение и исполнение в форме законодательного акта, к иным общественным отношениям, прямо или косвенно связанным со всеми процессами, обеспечивающими функционирование бюджета.
Автор этих строк неоднократно обращалась к тематике взаимосвязи административно-правового и финансово-правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой, бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований, а также к основаниям административно-правового воздействия на финансовую систему и соответствующие ей финансовые и иные отраслевые отношения1. В настоящей статье будет сделана попытка обосновать наличие управленческих процедурных основ в бюджетном методе ведения государственного хозяйства, бюджетном устройстве государства и связанных с ними финансовых отношениях.
Разговор об управленческих процедурах применительно к бюджету, бюджетному методу ведения государственного хозяйства подводит нас к вопросу о юридическом инструментарии, обеспечивающем реализацию правового режима бюджетного устройства государства. Этот инструментарий как раз и должен позволить регулировать бюджетные отношения посредством планирования бюджета на конкретный финансовый период в режиме норматив-
1 См.: Пешкова Х.В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансовое право и управление. 2014. № 1; она же. Сочетание компетенции органов исполнительной и законодательной власти в бюджетном устройстве государства //Административное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 1254—1260; она же. Реализация принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства государства // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 6. С. 63—78.
ного правового акта (закона), подлежащего исполнению в таком статусе. В качестве объекта управления предлагаем понимать, например, бюджетные отношения по формированию бюджетных доходов за счет различных платежей, взимаемых в пользу государства в рамках налоговых финансовых отношений и иных отношений (административных, гражданских); бюджетные отношения, направленные на планирование, финансирование расходов бюджета, позволяющие государству выступать участником гражданских правоотношений, которые являются экономическими (финансовыми); бюджетные и иные отношения по организации управления бюджетным дефицитом, государственным долгом и др. Такие отношения обеспечивают бюджету как документу «показатели» объема и видов доходов и расходов, дефицита бюджета и др.
Указанный инструментарий, несомненно, имеет процессуальные — процедурные — черты. Напомним: в основе бюджетного метода ведения государственного хозяйства лежат такие обязательные действия по отношению к бюджетному фонду, как утверждение бюджета в форме нормативного правового акта (закона) — в рамках деятельности законодательных (представительных) органов власти, и исполнение этого нормативного правового акта — в рамках деятельности органов исполнительной власти. И все эти действия по отношению к бюджету осуществляются в рамках процедур, имеющих управленческий характер. В обоснование суждения об управленческих, процессуальных качествах бюджетно-правовых категорий, соответствующих им отношений обратимся к выводам юридической науки относительно сущности государственного управления.
В юридической науке государственное управление понимается как регулирующая деятельность государства в лице специальных «структур», обеспечивающая организующее воздействие на общественные отношения; сформулированы признаки государственного управления, отражающие те или иные стороны такой деятельности государства и его органов2. К числу этих признаков, как представляется, относятся: властный, организационный характер
2
См., например: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1984. С. 6—45; она же. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 8—23; Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Воронеж, 2001. С. 11—28; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 49—52.
общественных отношений в области государственного управления; принятие юридически значимых решений; периодичность и систематичность, цикличность воздействия на общественные отношения; нацеленность на обеспечение гарантий существования государства, соблюдение публичных интересов. Звенья аппарата управления «создаются в принципе ради того, чтобы они осуществляли определенные общественно необходимые функции»3.
Процедуры в исследуемой сфере, позволяющие достигать цели бюджетного метода ведения государственного хозяйства, реализуются в рамках бюджетного процесса. Он представляет собой осуществляемую государством (публично-правовыми образованиями) в лице органов законодательной (представительной) и исполнительной власти процессуальную деятельность по приданию бюджету статуса правового акта, его исполнению для формирования доходов бюджета, использования бюджетных средств в форме расходов бюджета, межбюджетных трансфертов, финансирования дефицита бюджета в рамках специальных процедур, перечень и последовательность реализации которых установлены законодателем. Понимание бюджетного процесса как совокупности процессуальных действий, системно объединяемых в стадии, оказывающие организующее воздействие на бюджет и сопутствующие отношения, сложилось и в финансово-правовой теории4.
Бюджетные процедуры позволяют реализовывать материальные нормы бюджетного права, закрепляющие полномочия государства, территориальных образований, органов власти получать доходы, производить расходы, финансировать дефицит бюджета, предоставлять из бюджета средства. С позиции правоприменения подобные полномочия могут быть реализованы в рамках правоотношений процессуального характера. Как в свое время заметила Л.К. Воронова, «от того, что государства имеют право на включение доходов в бюджет, они не профинансируют расходы, включенные в ...бюджет»5. И уже в последующем, поддерживая сформировавшиеся в
3
Пискотин М.И. Советский руководитель. М., 1988. С. 5.
4 См.: Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М., 2002. С. 19—83; Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003. С. 8; Химичева Н.И. Правовые особенности советского бюджетного процесса // Труды ВЮЗИ. Т. 9. Вопросы советского финансового права. М., 1967. С. 68—98.
5 Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 33.
теории финансового права позиции, ученые констатировали: закрепив в правовом акте о бюджете обязанность предоставить средства, законодатель вынужден детализировать процесс управления движением этих средств из казны (бюджета) на счета получателей6. Речь идет о нормах бюджетно-процессуального характера. Закреплению в этих нормах подлежат требования, предъявляемые к содержанию бюджетных процедур: виды действий и операций, их последовательность, сроки осуществления, порядок принятия управленческих решений уполномоченными органами и учреждениями, порядок взаимодействия этих органов в бюджетном процессе.
Следовательно, бюджетный процесс выступает в качестве процессуальной составляющей бюджетного метода ведения государственного хозяйства, является важнейшей его частью, позволяя профинансировать расходы бюджета, исполнить долговые обязательства, а значит, регулировать бюджетные правоотношения на основе установления порядка их реализации. Еще в XIX в. экономисты-классики установление и соблюдение «порядка» признавали главной целью «общественного устройства», понимаемого в широком смысле как «устройство общественных дел»7. Согласно подходам юридической науки, процессуальная форма является «главным систематизирующим фактором деятельности», в нашем случае — отраслевой бюджетной деятельности государства, поскольку способствует упорядочению всех элементов ее содержания, обусловливает их применимость, организацию и взаимодействие, создает режим ее осуществления8.
Управление бюджетом со стороны государства является основной целью бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Как указывал А. Смит, выполнение обязанностей государства по «доставлению общественных благ», финансирование которых положено в основу государственного хозяйства, «требует... различных подходов в различные периоды развития общества»9. Одним
6 См.: Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права// Право и политика. 2001. № 5. С. 37.
7
См.: Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. СПб.,
1863. С. 23.
8
См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1990. С. 11—13.
9 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2009. С. 676.
из таких «подходов», присущих указанному методу, выступает бюджетный процесс. Его содержание складывается из процедур, реализуемых по отношению к бюджету, в отдельных случаях — иным звеньям финансовой системы. В таком смысле бюджетный процесс предполагает государственное управление — а именно управление бюджетными отношениями, позволяющими сформировать бюджет, распределить денежные средства в рамках управленческого воздействия на все звенья финансовой системы, из которых государство черпает свои доходы и в которые вливает бюджетные ресурсы в режиме централизованной поддержки. Бюджет как составная часть финансовой системы включает звенья и публично-правового, и частноправового характера, взаимодействующие между собой, в том числе в части поступления и использования денежных средств, в целях реализации государственных и частных интересов. Бюджет занимает основное место в финансовой системе в силу того, что сосредоточенные в бюджетной системе государства ресурсы направляются на поддержку иных звеньев финансовой системы (это решается на уровне применения инструментария в виде бюджетных расходов, целевых программ). Влияние бюджета на деятельность всех хозяйствующих субъектов позволяет ставить вопрос о его управленческой роли и соответствующих процедур по отношению к финансовой системе в целом.
Исходя из финансово-правовой теории суть бюджетного процесса можно соотнести с категориями «публичные ресурсы», «финансы», которым свойственны динамические процессы, «движение» (движение денежных средств из бюджета в адрес их получателей и т.д.). «Движение» же, согласно философскому учению, является понятием «процессуального феномена, охватывающего все типы изменений и взаимодействий»10. Применительно к нашему исследованию речь идет, например, об изменении «состояния» бюджетных средств — «переходе» их от одних субъектов к другим при исполнении бюджета, в результате чего качественно и количественно меняются характеристики указанных средств. Изменение указанных характеристик происходит под влиянием волеизъявления государства, органов власти, наделенных полномочиями организовывать соответствующие отношения, управлять ими.
Как процессуальную категорию управленческой направленности бюджетный процесс характеризует и то, что в его основу поло-
10 Новейший философский словарь. М., 2001. С. 289.
жены процедуры, опосредующие управление соответствующими финансовыми отношениями, а также взаимодействие органов власти, имеющие черты процессуальной деятельности. Особенности бюджетного процесса как процедурной деятельности заключаются в том, что он охватывает процедуры, которые осуществляются в рамках как законодательной, так и правоприменительной деятельности. Процедуры по рассмотрению и утверждению закона о бюджете реализуются в рамках законодательной деятельности; процедуры по исполнению утвержденного в результате ее осуществления бюджета — исполнительной. И обоим этим видам деятельности присущ управленческий характер. Иными словами, управленческий эффект в области бюджета имеет не только исполнительная деятельность, которая по природе своей является таковой, но и законодательная. Как указывал М.И. Пискотин, в деятельности законодательных органов в области планирования бюджета сочетаются элементы законодательства и текущего управления11.
В силу структурной комплексности бюджетный процесс является единственным юридическим процессом, обслуживающим разработку и исполнение одного-единственного законодательного акта — закона о бюджете12. Это означает, что обладающие управленческим эффектом процедуры, осуществляемые в рамках бюджетного процесса, весьма разнообразны, будучи сопоставимы с компетенцией задействованных органов власти, круг которых неоднороден. Одни из процедур осуществляются на уровне составления и утверждения документа в виде проекта бюджета, другие — в связи с организацией выполнения намеченных мероприятий. Все это свидетельствует о том, что «работа по организационно-правовой упорядоченности процесса принятия решений осуществляется в настоящее время различными способами практически во
13
всех звеньях и на всех уровнях управления»13.
Все осуществляемые в рамках бюджетного процесса процессуальные действия группируются в стадии. Стадийность процедур,
11 См.: Пискотин М.И. Деятельность Верховного Совета СССР, союзных и автономных республик в области планирования и бюджета // Высшие представительные органы власти в СССР / Отв. ред. Д.А. Гайдуков. М., 1969. С. 252.
12
См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 58.
13
Бачило И.Л., Катрич С.В. Обязанности, права и ответственность руководителя. М., 1978. С. 53.
имеющих специальное предназначение в бюджетном методе ведения государственного хозяйства, — содержательная черта бюджетного процесса. Стадия бюджетного процесса представляет собой совокупность действий, осуществляемых по отношению к бюджету — его составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению, разработке отчетности, могущих затрагивать иные финансы (но обязательно в связи с формированием, распределением, использованием бюджета), в строгой последовательности органами власти в пределах их бюджетной компетенции. Выделяются следующие стадии: составление проекта бюджета; его рассмотрение и утверждение; исполнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Каждая стадия является обязательной, позволяя пошагово достигать цели бюджетного процесса. Поэтому даже в условиях подразделения на стадии бюджетный процесс воспринимается как целостное явление (принцип организационного единства бюджетного процесса)14.
В свою очередь, свойство стадийности позволяет говорить о признаке систематичности деятельности в рамках бюджетного процесса. Данный признак, присущий, кстати, процедурам в рамках государственного управления, применительно к бюджетному процессу подразумевает последовательность реализации бюджетных процессуальных правоотношений разной функциональной предназначенности, очередность действий уполномоченных органов власти в связи с функционированием бюджета — управлением финансовыми отношениями. Согласно традиционному подходу систематичность — важное свойство публичных финансов в их широком понимании15.
Нельзя также не отметить, что к бюджетному процессу применима категория «управленческий цикл», которому свойственны периодичность и систематичность воздействия на финансовые отношения в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Применительно к исследуемой сфере следует говорить о бюджетном цикле. Он понимается как подчиненная установленным законом срокам осуществления деятельность от начала стадии составления бюджета до стадии утверждения отчета о его ис-
14 См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10. С. 8—17.
15 См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право: Учеб. пособие. М., 1952. С. 110.
полнении, оказывающая управленческое воздействие на бюджет и взаимосвязанные с ним отношения в пределах различных временных периодов. При этом подразумевается, что свойство цикличности бюджетного процесса как управленческой деятельности неразрывно связано со свойством систематичности бюджетного процесса. Вместе с тем следует учитывать, что бюджетный процесс, опосредующий функционирование бюджета, связан и с категорией «экономический цикл», предложенной в экономической теории. «В экономическом цикле есть ...характерная черта ...а именно явление кризиса»16. Бюджетный цикл в части системных процедур, охватываемых его содержанием, позволяет периодически, с экономическим расчетом потребностей хозяйствующих субъектов перераспределять бюджетные ресурсы. Предоставление денежных средств из бюджета в рамках единого бюджетного цикла, как и перераспределение финансов, может стимулировать хозяйствующих субъектов к расширению своей экономической деятельности (например, вследствие получения из бюджета субсидий, снижения размера налогов, подлежащих уплате в бюджет, и т.д.), либо наоборот, дестабилизировать их деятельность путем усиления финансовых обременений в пользу государства.
В свою очередь, на всех стадиях бюджетного процесса осуществляются конкретные процедуры — согласованные последовательно выполняемые действия уполномоченных органов власти определенной целевой предназначенности, позволяющие управлять бюджетными отношениями на конкретном участке государственного хозяйства. Например, стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета — включает процедуры исполнения бюджета по расходам, по доходам, по источникам финансирования дефицита бюджета и иные, опосредующие управление бюджетными доходами и расходами, дефицитом государственных ресурсов. В свою очередь, исполнение бюджета по расходам представлено процедурами принятия и подтверждения денежных обязательств, санкционирования их оплаты, подтверждения их исполнения. Исполнение бюджета по доходам включает процедуры зачисления на счет бюджета платежей в форме налогов, неналоговых платежей и иных поступлений; процедуры зачета, возврата излишне уплаченных, излишне взысканных с хозяйствующих субъектов сумм пла-
16 Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 2008. С. 288. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 6/2016
тежей; уточнения администратором доходов бюджета объемов платежей, производимых в пользу бюджета хозяйствующими субъектами и др.
Дробление содержания бюджетного процесса на бюджетные процедуры послужило основой для формирования категории «бюджетно-процессуальное производство», подразумевающей совокупность бюджетных процедур, в рамках которых реализуются определенные бюджетные процессуальные отношения17. Анализ этой категории может быть положен в основу обоснования наличия в инструментарии бюджетного метода ведения государственного хозяйства процедур управленческого характера.
Для бюджетного процесса характерно нормативное установление и соблюдение сроков осуществления бюджетно-процессуаль-ных производств, как и отдельных процедур (например, срока внесения проекта бюджета на рассмотрение законодательного органа, срока рассмотрения бюджета, срока действия бюджета и завершения операций по исполнению бюджета). Применительно к бюджетам последующих периодов развиваются аналогичные бюджетные правоотношения. В силу этого большинству бюджетных процессуальных правоотношений свойствен возобновляющийся (периодический) характер, обусловленный повтором процедур бюджетного процесса: бюджетные правоотношения возобновляются в последующих финансовых периодах относительно «следующего» бюджета. Соответственно возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовые границы реализации и моментов формирования будущих бюджетных правоотношений. При этом бюджетные правоотношения, затрагивая разные по периоду действия бюджеты, функционируют одновременно: пока исполняется бюджет одного финансового периода, бюджет следующего периода формируется в рамках стадий составления, рассмотрения и утверждения. Таким образом, процессуальные действия «перетекают» из одного периода в другой, что свойственно цикличным по природе явлениям, обладающим свойством срочности направленных на них действий.
Рассмотренные свойства бюджетного процесса свидетельствуют о реализации в ходе его процедур методов финансовой, бюджетной деятельности государства, носящих организационный ха-
17
См.: Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003.
С. 88.
рактер и позволяющих управлять бюджетными и связанными с ними отношениями в сфере финансов. Например, метод планирования даже возведен в ранг принципов государственной деятельности. Соблюдение принципа плановости считается условием должного осуществления государством финансовой деятельно-сти18. Применительно к нашей тематике метод планирования заключается в обеспечении предназначения бюджета как документа: бюджет устанавливает юридические требования к формированию бюджетных правоотношений в рамках конкретного финансового периода и поэтому является финансово-плановым актом и одновременно нормативным правовым актом. Природа бюджета сочетает черты планового и законодательного акта, регулирующего бюджетные правоотношения. Исходя из этого бюджетный процесс, опосредующий установление и реализацию правовой формы бюджета, связан с финансовым (бюджетным) планированием в рамках государственного хозяйства. Бюджетный процесс позволяет реализовать функцию «организованного планирования» в сфере финансов, исследованную еще М.И. Пискотиным в аспекте института руководства, имеющего универсальное значение для любой сферы, которая является объектом управленческого воздейст-
19
вия государства19.
Необходимо заметить, что процедуры бюджетного процесса связаны с юридизацией финансово-плановой формы не только бюджета. К числу финансово-плановых актов, принимаемых в рамках бюджетного процесса, относятся, например: 1) сводная бюджетная роспись (планирование бюджетных ассигнований по расходам на текущий финансовый период в разрезе ведомственной структуры расходов по перечням получателей бюджетных средств); 2) кассовый план — прогноз кассовых поступлений в бюджет от различных хозяйствующих субъектов и кассовых выплат из бюджета; 3) бюджетная смета казенного учреждения — документ, устанавливающий лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения как хозяйствующего субъекта. Действие таких финансово-плановых актов распространяется на деятельность
18
См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 107; Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 4—6.
19 См.: Пискотин М.И. Советский руководитель. С. 15—17, 26.
конкретных участников бюджетных правоотношений (органы казначейства, исполняющие бюджет, получатели бюджетных средств).
Принятие финансово-плановых актов позволяет органам власти оказывать управленческое воздействие на бюджетные, финансовые отношения, т.е. обеспечивать управление финансово-экономической активностью субъектов, чей статус связан с функционированием бюджета по линии формирования его доходной части, использования и перераспределения сосредоточенных в нем средств. Такими субъектами, помимо финансовых органов, являются казенные учреждения, другие получатели бюджетных средств и др. Иными словами, финансово-плановые акты представляют собой решения уполномоченных органов власти и играют управленческую роль для бюджетных, иных финансовых отношений в обществе. В классическом понимании управленческая деятельность как раз и предполагает принятие решений, целенаправленно, «нормативно-институционально» воздействующих на общественные интересы20. Поэтому, следуя такому подходу, бюджетный процесс можно рассматривать в качестве управленческой деятельности.
Отмеченное разнообразие финансово-плановых актов усложняет процессуальную деятельность в области финансов. В целях оптимизации процедур, а также обеспечения соблюдения в финансовой деятельности государства принципа гласности создан единый портал бюджетной системы РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р21 утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Основная функция «электронного бюджета» — автоматизация процедур бюджетного планирования, бюджетного учета кассовых операций бюджетов, бухгалтерского и управленческого учета операций по осуществлению финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления. Система содержит информацию об объектах учета, на которых базируются показатели иных информационных систем для принятия управ-
20
См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества: субъекты и объекты управления. М., 1984. С. 9.
21 СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.
ленческих решений, затрагивающих формирование и перераспределение бюджетных ресурсов. Посредством «электронного бюджета» предполагается свести финансово-плановые акты и иные документы к электронным данным, обеспечить доступ к ним общественности. «Электронный бюджет» общественность стала
рассматривать в качестве электронной модели государственного
22
управления22.
Итак, выявленные свойства бюджетного процесса позволяют рассматривать его как форму управленческой государственной деятельности, основанной на осуществлении уполномоченными органами ряда процедур применительно к бюджету, в условиях влияния формирования, перераспределения и использования бюджета на все финансы. Инструментарий бюджетного процесса имеет ярко выраженные управленческие черты, а именно:
1) реализуемые в рамках бюджетного процесса бюджетные правоотношения носят организационный, властный характер;
2) в основе бюджетного процесса лежит активная деятельность органов власти, принятие юридически значимых решений по отношению к бюджету (нормативных и индивидуальных финансово-плановых актов). Их должное исполнение обеспечивается инструментарием бюджетного контроля, о чем речь пойдет ниже;
3) бюджетный процесс обладает свойствами систематичности, периодичности, цикличности, характерными для действий в области государственного управления, что выражено в стадийности бюджетного процесса, объединении его стадий в бюджетные циклы с учетом периодичности осуществления бюджетных процедур;
4) результат осуществления бюджетного процесса выражается в создании финансовых гарантий существования государства, материального обеспечения его функций за счет формирования, перераспределения публичных ресурсов, иных финансов в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства, что отвечает публичным интересам государства и общества, потребностям финансового обеспечения института прав и свобод граждан.
Управленческие процедуры в рамках бюджетного процесса, выступающего в качестве инструментария метода ведения государственного хозяйства, позволяют выполнять функцию управления потоками публичных финансов, аккумулируемых в бюджетную систе-
22
См.: Вассель Т.А. Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах // Финансы. 2013. № 4. С. 16.
му, и посредством этого оказывать воздействие на частные финансы в интересах государства (фискальных, стимулирующих и др.).
На наш взгляд, бюджетный процесс является одним из направлений финансовой деятельности государства, наиболее ярко отражающим ее управленческий характер. Государственное управление предполагает воздействие на ту или иную сферу, причем сферой такого воздействия может быть любая область общественной и государственной жизнедеятельности, требующая внимания со стороны государства, позволяющая ему обеспечить свои интересы (в демократическом государстве — не идущие вразрез с интересами общества). Это воздействие будет результативным только в случае обеспеченности необходимым «набором» процессуальных действий компетентных субъектов. Соответственно лишь при условии развития процессуальных отношений, опосредующих формирование и функционирование бюджета, возможно управление в связи с осуществлением финансовой деятельности государства, оказывающее прямое и косвенное воздействие как на публичные, так и на частные финансы.
Свои рассуждения по поводу обоснования наличия управленческих процедур в инструментарии бюджетного метода ведения государственного хозяйства мы начали с того, что областью реализации процедур, значимых для него, выступает бюджетный процесс, который неразрывно связан с иными финансово-правовыми категориями.
Целевая программа представляет собой комплекс научно-исследовательских, социальных, организационно-хозяйственных, финансово-экономических и иных мероприятий, позволяющих профинансировать решение задач, стоящих перед обществом и государством в конкретный период. Целевые программы следует рассматривать вкупе с инструментарием бюджетного процесса, поскольку их выполнение является частью его процедур. Реализация целевых программ основана на процедурах, учитывающих финансовые обязательства государства и его территориальных образований, обеспеченных инструментарием расходов бюджета. Следовательно, по аналогии с бюджетным процессом составление, утверждение и реализация целевых программ — это, по сути, процессуальные действия, опосредующие управление бюджетными и связанными с ними отношениями (в том числе гражданско-правовыми).
Необходимо заметить, что в литературе, посвященной проблемам планирования в сфере управления государственной собствен-
ностью, высказывается точка зрения, согласно которой государство в силу специфики и многообразия участков государственного хозяйства, сложностей обработки информации об объектах управления «в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели» посредством экономически обоснованных, детальных планов, составляемых на уровне программ конкретных мероприятий23. На наш взгляд, такой вывод неприменим к пониманию «способов достижения цели» посредством принятия целевых программ, позволяющих запланировать мероприятия и профинансировать их выполнение за счет бюджетных средств. Именно планирование в условиях целевого программирования позволяет оптимально организовать финансирование мероприятий в различных сферах государственной и общественной деятельности посредством привлечения публичных средств (учесть отлаженными методами объемы необходимых дополнительных ресурсов, выделить деньги из бюджета, предварительно оценив финансируемые мероприятия на соответствие публичным интересам; не оставить без внимания сферы, в которых общество заинтересовано, но средств частных финансов недостаточно; применив инструментарий бюджетного процесса, обеспечить контроль со стороны государства). Справедливо замечено, что «успешнее развивается та область жизни, куда направлено больше средств»24. Следовательно, планирование на уровне программ (целевых программ) в сфере управления государственной собственностью целесообразно, более того, может создать выгодные условия деятельности для всех хозяйствующих субъектов. Отсюда, кстати, следует, что целевые программы могут способствовать управлению звеньями как публичных, так и частных финансов, хозяйственными объектами и субъектами, в которых заинтересовано государство и идет по пути предоставления им средств из бюджета.
Что касается отнесения целевых программ к способам про-
25
граммно-целевой организации государственного управления25,
23
См.: Короткова О.И.Планирование как функция управленческих стратегий в сфере реализации права государственной собственности // Законодательство и экономика. 2010. № 1. С. 21.
24 Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 36.
25
См.: Чернобровкина Е.Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Налоги (газета). 2013. № 13. С. 22.
к инструментам государственного планирования26, то, по нашему мнению, целевые программы следует рассматривать как способ планирования, «экономического программирования», опосредую-
27
щего государственное регулирование экономики, управление ею27.
Использование плановых, программно-целевых методов в инструментарии бюджетного процесса отражает практику управления бюджетными ресурсами с учетом расходных обязательств государства и его территориальных образований, а также тенденцию управления звеньями частных финансов в случае «вливания» в них бюджетных средств в соответствии с целевыми программами (управление финансами с помощью финансов). Существует даже специальный термин — «программно-целевое бюджетное планирование». Оно представляет собой способ планирования, обеспечивающий связь распределения бюджетных ресурсов и результатов их использования, учет приоритетов государственной политики. В связи с этим разработка и реализация целевых программ знаменует переход от процедур управления бюджетными ресурсами к процедурам управления «бюджетными результатами» в рамках бюджетного процесса. Начало этой тенденции было положено утратившим ныне юридическую силу, но не потерявшим актуальности в связи с реализацией принципа бюджетной системы Положением о Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов (утв. постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № 225). Идея этого документа прослеживается и в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 24928), провозгласившей смещение акцентов процессуальной деятельности в области бюджета от управления бюджетными расходами к управлению бюджетными результатами путем повышения ответственности и рас-
26 См.: Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 1. С. 18—24.
27
Значение экономического программирования для государства и общества констатируют многие специалисты (см.: Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981. С. 267). Немаловажно и то, что планирование традиционно рассматривается в качестве одной из функций государственного управления (см.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). С. 162—171).
28
28 В настоящее время утратило силу.
ширения самостоятельности участников бюджетного процесса, что знаменует переход к бюджетному планированию, ориентированному на результаты, достичь которые предполагается, в числе прочих способов, за счет разработки и реализации целевых программ.
В литературе отмечается роль максимального увеличения «программной» части бюджета, т.е. доли расходов бюджета для усиления эффективности использования бюджетных ресурсов29. Считается, что достижение «бюджетных результатов» поддается оценке по анализу результатов именно выполнения целевых программ. Целеполагание — один из принципов управления собственностью государства, позволяющий оценить его результаты на основе критериев социально-экономической эффективности30.
Социально-экономический эффект целевой программы непосредственно связан с результатами реализации запланированных в ней мероприятий. Эти результаты в зависимости от сферы использования бюджетных ресурсов, содержания, функциональной предназначенности программы могут иметь как материальный характер (повышение уровня экономического развития регионов; улучшение состояния транспортной инфраструктуры, жилищных условий и др.), так и нематериальный (например, повышение качества медицинского обслуживания за счет оплаты медицинских услуг из бюджета и др.)31. Оценку результатов, достигнутых в процессе выполнения целевых программ, можно, на наш взгляд, рас-
32
сматривать в контексте «оценки управленческого труда»32, поскольку реализация целевых программ оказывает управляющее воздействие на сферу проведения запланированных мероприятий, создавая эффект управления финансами. Планируя достижение определенных результатов посредством реализации целевых программ, государство одобряет либо не одобряет функционирование
29
См., например: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. С. 10—15.
30
См.: Короткова О.И. Указ. соч. С. 21.
31
См., например: целевые программы: «Юг России (2008—2013 годы)». Утв. постановлением Правительства РФ от 14 января 2008 г. № 10 // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 264; «Развитие транспортной системы России (2010—2020 годы)». Утв. постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895.
32
См. об этом: Бачило И.Л., Катрич С.В. Указ. соч. С. 78. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 6/2016
конкретных отраслей хозяйствования, хозяйствующих субъектов. За счет увеличения либо уменьшения потоков бюджетных ресурсов, направляемых на выполнение целевой программы, оно оказывает на эти сферы управляющее воздействие. В этом и состоит управленческий эффект целевых программ.
Целевые программы неразрывно связаны с бюджетным процессом, являются частью его управленческих процедур и в силу того, что они позволяют реализовать принцип программно-целевого бюджетного планирования, а также планировать с качественной и количественной точек зрения показатели бюджета — виды и объемы расходов, обеспечивающих «вливание» в общественно- и государственно значимые сферы бюджетных ресурсов, использование которых в плане результативности и эффективности служит предметом бюджетного контроля. В таком смысле целевые программы, повторим, оказывают управленческое воздействие на бюджет и бюджетные правоотношения, а также на иные отношения, задействующие частные и публичные финансы.
Помимо прочего, управленческая деятельность предполагает контроль за исполнением принятых решений. Контрольные мероприятия традиционно рассматриваются как присущие государственному управлению применительно к любым сферам33. «Финансы должны немедленно реагировать, давать сигнал (информацию) управляющим органам о любых диспропорциях и нарушениях при выполнении своих задач»34. Этот «сигнал» возможен в условиях контролируемости финансов, точнее, подконтрольности общественных отношений, в рамках которых формируются, распределяются и используются финансовые ресурсы. Государственный контроль в данной сфере служит одной из гарантий соблюдения финансовой дисциплины. Применительно к рассматриваемой сфере контроль представлен различными его видами (налоговый, бюджетный, банковский контроль, финансовый мониторинг), в зависимости от объекта, подвергаемого проверке.
Контроль непосредственно за функционированием бюджетного фонда называется бюджетным контролем. Он представляет собой систему контрольных мероприятий по проверке законности, эффективности реализации правоотношений в сфере образова-
33
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 7.
34 Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 38.
ния, распределения и использования бюджетов бюджетной системы государства и нацелен на наблюдение за обоснованностью операций с бюджетными ресурсами, рациональностью их использования, экономической целесообразностью и соблюдением всех иных характеристик, отвечающих потребностям бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
Бюджетный контроль имеет обязательный характер и рассматривается как обязательный атрибут государственной деятельности — государственного управления. Согласно сложившимся в науке финансового права подходам бюджетный контроль, как и более широкий по содержанию государственный финансовый контроль, сопутствует управлению, более того, ему самому присущи черты управленческой деятельности. Таким качеством он на-
35
деляется представителями как юридической35, так и экономической науки36. По нашему мнению, имеет право на существование точка зрения, согласно которой контроль является формой, функ-
37
цией управления3', и вот почему.
Исходя из смысла законодательства, охватываемый инструментарием бюджетного устройства государства бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса, об управленческом эффекте которых речь шла выше. При этом особую значимость имеют процедуры бюджетного контроля, реали-
35
См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 62—92; Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 22; Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. С. 17; Романов Д.И.Бюджетный контроль как фактор противодействия коррупции при управлении резервным фондом // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 73—75.
36 См.: Вафин И.Н. Моделирование региональной системы управления бюджетными ресурсами: Автореф. дисс.... канд. экон. наук. Казань, 2011. С. 3—10; Тур-кина Е.Ю. Эффективность управления бюджетом субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Волгоград, 2006. С. 3—10; Ума-нец О.П.Управление доходами и расходами федерального бюджета России в условиях социального государства: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2010. С. 3—11; Шакина Е.А. Многоуровневая оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и муниципальных бюджетов: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2008. С. 5—18.
37
См.: Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации. // Финансовое право. 2011. № 7. С. 10—11; Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57—63.
зуемые на стадии исполнения бюджета, предполагающей развитие двух важнейших для бюджета видов бюджетных правоотношений — отношений по формированию доходов и по осуществлению расходов бюджета. В рамках этой стадии проверяется законность операций с бюджетными средствами, по сути, представляющая собой проверку законности и обоснованности принятия и выполнения управленческих решений в связи с функционированием бюджета.
Говоря обобщенно, содержание бюджетного контроля составляют нормативно предусмотренные мероприятия, позволяющие контрольным органам получать информацию о развитии бюджетных правоотношений в рамках бюджетного процесса, например: анализ проекта бюджета, отчета об исполнении бюджета; наблюдение за подконтрольными субъектами (казенными учреждениями и др.); истребование и проверка документов, содержащих информацию о бюджете; работа с заявлениями, содержащими информацию о фактах нарушения финансовой дисциплины.
Управленческая природа бюджетного контроля неразрывно связана с управлением в ходе бюджетного процесса. Следуя его стадиям, бюджетный контроль осуществляется системно и непрерывно. Системность достигается проведением контрольных мероприятий с определенной периодичностью в отношении одного и того же объекта. Это позволяет выявить тенденции бюджетных правонарушений, сформулировать рекомендации по устранению нарушений финансовой дисциплины. Системность бюджетного контроля связана с его непрерывностью: проведение мероприятий постоянно в ходе непрерывно осуществляемого бюджетного процесса. Системность отвечает свойствам организованности бюджетных правоотношений, она «всегда связана с определенной формой организованности, последняя достигается посредством управления»38. Отмеченное подтверждает управленческий характер бюджетного контроля, исходя из сложившихся признаков государственного управления.
Бюджетный контроль охватывает все стороны функционирования бюджета, обеспечивая наблюдение за развитием бюджетных правоотношений на предмет соблюдения законности. По результатам контрольных мероприятий принимаются финансово-правовые акты (акты ревизий и проверок, представления, предписания,
Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 24.
уведомления о применении бюджетных мер принуждения). Акты, принимаемые контрольными органами в случае обнаружения нарушений бюджетного законодательства, в отличие от плановых актов, принимаемых на стадиях бюджетного процесса, имеют охранительное значение для бюджетного устройства. Своевременное принятие мер по устранению выявленных недостатков позволяет соблюсти финансовую дисциплину в части обращения с бюджетными ресурсами. В таком смысле бюджетный контроль обеспечивает реализацию функции управления потоками государственных и муниципальных денежных средств, централизованных в бюджетную систему.
Следует заметить, что управленческим качеством контроль в сфере финансов наделяют международные акты. Например, согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г.39 «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом». И несмотря на то что в законодательстве РФ контроль, в том числе финансовый, терминологически не обозначен, это не препятствует данный вид контроля наделять функцией управления.
Бюджетному контролю присущи следующие признаки управленческой деятельности государства:
1) он предусматривает совершение процедурных действий в рамках властных, организационных возможностей уполномоченных органов власти;
2) соответствует публичным интересам: служит организационно-надзорному обеспечению деятельности субъектов бюджетных отношений, иных хозяйствующих субъектов, чьи финансы связаны с процессами в сфере сосредоточения, использования, перераспределения публичных финансов;
3) подразумевает процедурные мероприятия, в результате проведения которых принимаются решения, воздействующие на бюджетные отношения в целях обеспечения финансовой дисциплины в государстве и обществе;
4) предполагает периодичность, системность соответствующих процедур.
39
URL: www.ach.gov.ru/ agencies/ priloj/ 010704_1.shtml (дата обращения: 25.05.2016).
Возвращаясь к заявленной теме статьи, заметим, что управленческие, властно-организационные характеристики бюджетных правоотношений обсуждались (и обсуждаются) многими представителями юридической науки40. Например, во многих работах М.И. Пискотина, внесшего значительный вклад в развитие бюджет-но-правовой теории, затрагиваются те или иные аспекты природы бюджетных отношений в ракурсе именно управления бюджетом, финансового механизма, инструментария такого управления. При этом нельзя забывать, что управление бюджетом подразумевает и управление всей финансовой системой, т.е. государство оказывает регулирующее влияние не нее с помощью бюджета. «Государственный бюджет обслуживает все народное хозяйство, связан с каждой из его отраслей... В воздействии бюджета в целом на народное хо-
41
зяйство усиливаются моменты экономического регулирования»41. Все это подлежит детальному исследованию в контексте взаимообратных связей между звеньями финансовой системы, опосредующих управление государством финансами и с помощью финансов. Таким образом, можно заключить, что свойства управленческой деятельности государства присущи всем отношениям в сфере финансов, которые государство в лице своих органов стремится отрегулировать, организовать на уровне процедур и в конечном счете пополнить бюджет либо наоборот, дать частным хозяйствующим субъектам некую «поблажку», ослабив финансовые обременения.
Проведенное нами исследование допустимости, целесообразности управленческих процедур в сфере финансов позволяет сделать вывод, что такие процедуры присущи всем финансовым правоотношениям. И прежде всего в силу того, что государство, будучи заинтересовано в реализации этих отношений, стремится их должным образом организовать. Институциональные структуры в
40 См.: Ашмарина Е.М. Структура финансового права Российской Федерации на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 90; Бочкарева Е.А. Управление бюджетными ресурсами региона: финансово-правовое исследование. М., 2016; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 47; Соколова ДД.Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2007. С. 74; Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 197.
41 Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 11, 31, 37.
государственном управлении теснейшим образом связаны с кон-
42
кретными правовыми институтами42, в рассматриваемом случае — с институтом финансов, публичных финансов, бюджетным устройством, бюджетным методом ведения государственного хозяйства.
БИБЛИОГРАФИЯ
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996.
Ашмарина Е.М. Структура финансового права Российской Федерации на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9.
Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: Учеб. пособие. М., 2001.
Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1984.
Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.
Бачило И.Л., Катрич С.В. Обязанности, права и ответственность руководителя. М., 1978.
Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. № 7.
Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: Учеб. пособие. М., 2002.
Бочкарева Е.А. Управление бюджетными ресурсами региона: финансово-правовое исследование. М., 2016.
Вассель Т.А. Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах // Финансы. 2013. № 4.
Вафин И.Н. Моделирование региональной системы управления бюджетными ресурсами: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Казань, 2011.
Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 1.
Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981.
Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012.
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
42 См.: Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: учеб. пособие. М., 2001. С. 279.
Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2.
Гурвич М.А. Советское финансовое право: Учеб. пособие. М., 1952.
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003.
Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1990.
Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 2008.
Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3.
Короткова О.И. Планирование как функция управленческих стратегий в сфере реализации права государственной собственности // Законодательство и экономика. 2010. № 1.
Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981.
Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9.
Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863.
Новейший философский словарь. М., 2001.
Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права// Право и политика. 2001. № 5.
Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003.
Пешкова Х.В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансовое право и управление. 2014. № 1.
Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10.
Пешкова Х.В. Реализация принципа разделения властей в сфере бюджетного устройства государства // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 6.
Пешкова Х.В. Сочетание компетенции органов исполнительной и законодательной власти в бюджетном устройстве государства // Административное и муниципальное право. 2015. № 12.
Пискотин М.И. Деятельность Верховного Совета СССР, союзных и автономных республик в области планирования и бюджета // Высшие представительные органы власти в СССР / Отв. ред. Д.А. Гайдуков. М., 1969.
Пискотин М.И. Советский руководитель. М., 1988.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971.
Романов Д.И. Бюджетный контроль как фактор противодействия коррупции при управлении резервным фондом // Административное и муниципальное право. 2010. № 6.
СмитА. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2009.
Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2007.
Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Воронеж, 2001.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
Тихомиров Ю.А. Управление делами общества: субъекты и объекты управления. М., 1984.
Туркина Е.Ю. Эффективность управления бюджетом субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Волгоград, 2006.
Уманец О.П. Управление доходами и расходами федерального бюджета России в условиях социального государства: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2010.
Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952.
Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2.
Химичева Н.И. Правовые особенности советского бюджетного процесса //Труды ВЮЗИ. Т. 9. Вопросы советского финансового права. М., 1967.
Чернобровкина Е.Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ // Налоги (газета). 2013. № 13.
Шакина Е.А. Многоуровневая оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и муниципальных бюджетов: Авто-реф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2008.
