CC BY
120
Романова Т.Ф.,
заведующая кафедрой «Финансы» ФГБОУВПО «РГЭУ (РИНХ)», д.э.н., профессор Ахмедов Ш.Ш.,
старший преподаватель кафедры «Экономика» филиала ФГБОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)» в г. Махачкале Эл. почта: _ fnaukaahk.ru
РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИИ В РЕАЛИЗАЦИИ МЕРОПРИЯТИЙ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
В статье раскрывается роль Федерального казначейства РФ в реализации мероприятий реформы бюджетного процесса. Рассматриваются стратегические цели и задачи функциональной деятельности органов Федерального казначейства РФ, пути дальнейшего улучшения качества кассового обслуживания участников бюджетного процесса и совершенствования казначейских технологий.
Ключевые слова: реформа бюджетного процесса; федеральное казначейство; стратегическая карта Казначейства России; кассовое обслуживание; казначейские технологии.
Romanova T.F, Akhmedov Sh.Sh.
THE ROLE OF FEDERAL TREASURY IN THE IMPLEMENTATION OF MEASURES OF THE REFORM OF BUDGET PROCESS
The role of Federal Treasury in the implementation of measures of the reform of budget process is revealed in the article. Strategic aims and problems of functional activity of Federal Treasury, the methods of further improvement of the quality of cash services of the participants of the budget process and improvement of treasury technologies are described in this article.
Key words The reform of budget process; Federal Treasury; Strategic list of Treasury; cash services; treasury technologies.
В течение последних пятнадцати лет в России были проведены реформы в экономике и социальной сфере, важнейшими задачами которых являлось создание условий для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами, максимально эффективного и результативного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности. Одной из таких реформ была бюджетная реформа, для построения законодательной базы которой в 2004-м году Министерство финансов Российской Федерации подготовило, а Правительство РФ Постановлением от 22 мая 2004 года №249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Основная цель и содержание мероприятий важнейшего этапа бюджетной реформы - реформирование бюджетного процесса- отражены на рис.1.
Суть бюджетной реформы, которая осуществляется и до настоящего времени, заключается в переходе к активным методам управления бюджетными средствами для достижения заданной эффективности и результативности государственных расходов.
Для лучшего понимания логики внедрения и расширения сферы применения новых финансовых методов и финансового инструментария бюджетного процесса сам ход его реформирования можно разделить на этапы. Безусловно, разделение носит условный характер, но при этом возникает возможность наблюдать последовательность реализации действий в ходе реформирования бюджетного процесса:
• на первом этапе начинается укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего финансового контроля за исполнением бюджета;
• на втором - идет приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями;
• на третьем происходит переход на среднесрочное бюджетирование, ориенти-
рованное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего финансового контроля и аудита эффективности;
• четвертый этап направлен на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Рисунок 1. Цели и содержание мероприятий реформирования бюджетного процесса
Магистральным направлением бюджетной и объективной необходимостью в России является внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что нашло отражение еще в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2007 г., где особо была выделена задача дальнейшего реформирования бюджетного процесса: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом» [1].
Важное место в бюджетном процессе и значительная роль в его реформировании и отводятся органам Федерального казначейства, поскольку именно они осуществляют кассовое обслуживание исполнения бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Структура органов Федерального казначейства отражена на рис. 2.
Структура органов Федерального казначейства РФ представлена его центральным аппаратом, в состав которого входят 14 управлений по основным направлениям деятельности, и 86 территориальными органами; межрегиональным операционным управлением Федерального казначейства и 85 управлениями Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственное федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.
Центральный аппарат Федерального казначейства России
1 к 1 J к
Гражданско-правовой статус: юридическое лицо Управления Отделы Бюджетно-правовой статус: главный распорядитель и получатель бюджетных средств
Рисунок 2. Структура органов Федерального казначейства России
Таким образом, Федеральное казначейство России представляет собой систему органов исполнительной власти с вертикальной подчиненностью, где первый (высший) уровень отводится центральному аппарату Федерального казначейства, второй и третий уровни занимают территориальные органы Федерального казначейства - управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и отделения Федерального казначейства по городам и районам.
На лицевых счетах органов Федерального казначейства отражаются все операции по движению средств федерального и других бюджетов как по доходам, так и по расходам. Именно на органы Федерального казначейства возложена функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации для представления его в Правительство РФ.
За сравнительно короткий период, с момента перехода от банковской к казначейской модели исполнения бюджета, Федеральное казначейство превратилось в динамично развивающуюся структуру, которая позволила:
- создать казначейские технологии исполнения бюджета и аккумулировать бюджетные средства на Едином казначейском счете (ЕКС);
- разграничить в бюджетном процессе полномочия распорядителя бюджетных средств и кассира (функцию которого осуществляют органы Федерального казначейства);
- обеспечивать соблюдение законодательно установленных нормативов при распределении доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- обеспечить контроль за соблюдением участниками бюджетного процесса бюджетного законодательства.
В настоящее время в рамках бюджетной реформы, значительные усилия органов Федерального казначейства РФ направлены на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, на реализацию реформы бюджетных платежей с открытием корреспондентского счета для Федерального казначейства в Центральном банке Российской Федерации. О масштабности стратегических целей и задач совершенствования процесса управления государственными финансовыми ресурсами, повышения качества управления государственными и муниципальными финансами свидетельствуют отдельные фрагменты Стратегической карты Казначейства России на 2014-2018 гг., приведенные в табл. 1.
Таблица 1 - Стратегическая карта Казначейства России на 2014-2018 годы
Стратегические цели Стратегические задачи Непосредственный результат к 2016-му году Социальный эффект
Сформировать единое информационное пространство финансовой деятельности публично-правовых образований РФ Обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах Эффективная система общественного контроля за финансовыми ресурсами сектора государственного управления. Обеспечение функционирования государственной автоматизированной информационной системы «Управление» в части получения и обработки данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, а также представление и анализ информации на основании указанных данных. Предоставление доступа к финансовой информации о деятельности государственного сектора Повышение прозрачности и доступности информации о финансовой деятельности в государственном секторе и уровня доверия граждан к власти. Обеспечение прозрачности деятельности Федерального казначейства РФ
Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» Функционирование государственной интегрированной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Обеспечить содействие эффективному управлению финансовыми ресурсами государства Повышение эффективности процессов управления финансовыми ресурсами Российской Федерации Эффективная модель активного управления средствами на едином казначейском счете Своевременное осуществление бюджетных платежей
Участие Федерального казначейства в контрактной системе РФ Формирование методологической базы в рамках контрактной системы в сфере закупок. Технологическая готовность Федерального казначейства к реализации требований законодательства Российской Федерации в сфере закупок Повышение эффективности использования финансовых ресурсов государства при осуществлении закупок
Исходя из приведенных стратегических целей и задач, Федеральное казначейство РФ работает над совершенствованием казначейских технологий и финансового инструментария для обеспечения сохранности финансовых ресурсов и доступности информации о движении финансовых ресурсов в государственном секторе, обеспечением прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Как известно, способность выполнять взятые на себя обязательства является важнейшей государственной задачей, для исполнения которой Федеральное казначейство РФ использует функционирование Единого казначейского счета. Данная казначейская технология позволяет аккумулировать бюджетные средства, ускоряет процесс их оборачиваемости, повышает эффективность использования, уменьшает риск кассовых разрывов. Так, привлечение внебюджетных финансовых ресурсов, полученных государственными (муниципальными) субъектами хозяйствования государственного сектора, позволило в среднем на 400 млрд. руб. повысить среднегодовой остаток денежных средств на ЕКС, а с начала внедрения казначейской технологии «размещение свободных денежных средств на банковские депозиты», то есть с 2008-го г. в доход государства было зачислено более 100 млрд. руб. [2; с.23].
Для реализации направлений, заложенных в Стратегической карте Казначейства России в 2013-м г. в рамках повышения качества исполнения федерального бюджета, оптимизации взаимодействия бюджетополучателей и органов Федерального казначейства РФ, проводились мероприятия, направленные на разработку и применение механизма электронного санкционирования оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств. Суть этих мероприятий заключалась в следующем:
• разработана схема информационного потока при передаче документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств получателя бюджетных
средств, от электронной торговой площадки в комплекс прикладного программного обеспечения;
• разработана форма электронного документа, которая объединила реквизиты документов, предусмотренных нормативными правовыми актами Министерства финансов России в качестве документов-оснований, представляемых клиентом в орган Федерального казначейства для подтверждения возникновения денежного обязательства (товарной накладной акта приёмки-передачи, акта выполненных работ (оказания услуг), счета).
Данные разработки были признаны успешными в 2013-м году в ходе проведения в тестовом режиме эксперимента по осуществлению электронного санкционирования оплаты денежных обязательств Федерального казначейства РФ как получателя бюджетных средств. Представленный на рис. 2 механизм электронного санкционирования оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств позволил повысить качество обслуживания клиентов, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, снизил трудоемкость процесса санкционирования оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств.
Федеральным казначейством РФ завершен переход в полном объеме к кассовому обслуживанию исполнения трех внебюджетных фондов Российской Федерации, что, в свою очередь, означает создание полноценной казначейской модели исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных государственных фондов РФ.
Так, в течение всего 2013-го года происходил поэтапный перевод на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. За истекший год на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства был переведен процесс исполнения территориальных внебюджетных фондов в восьмидесяти трех субъектах Российской Федерации. Были заключены соглашения для реализации
конкретных функций органом Федерального казначейства по исполнению территориальных бюджетов государственных фондов РФ, определены регламенты, характеризующие порядок и условия обмена информацией, а также в подразделениях
Банка России открыты счета органами Федерального казначейства РФ на балансовых счетах для учета средств указанных бюджетов и другие подготовительные мероприятия.
Рисунок 2. Электронное санкционирование оплаты денежных обязательств Федерального казначейства РФ как получателя бюджетных средств [3]
Использование казначейских технологий и кассового обслуживания органами Федерального казначейства РФ процесса исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации обеспечит соблюдение единых стандартов и бюджетных процедур, повысит уровень прозрачности движения финансовых потоков, а следовательно, эффективность и результативность использования финансовых ресурсов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Фонда обязательного медицинского страхования РФ.
Важнейшей задачей, решаемой Федеральным казначейством в настоящее время, является обеспечение его органами наличными денежными средствами бюджетополучателей. В 2013-м году в рамках оптимизации подобных процедур в органах Федерального казначейства был внедрен механизм использования дебетовых корпоративных ластиковых карт, предназначенных для оплаты услуг и товаров
населением. Это, в свою очередь обусловило проведение органами Федерального казначейства электронных аукционов для определения конкретных кредитных организаций, оказывающих соответствующие услуги. Одновременно Федеральное казначейство осуществляло мониторинг указанных мероприятий.
Анализ результатов проведенного органами Федерального казначейства мониторинга показал, что на 01.01.2014 г. в кредитных организациях органами федерального казначейства открыто 32 209 счетов на балансовом счете 40116 «Средства для выплаты наличных денег и осуществления расчетов по отдельным операциям» (далее - счет 40116), из них для обеспечения наличными с использованием банковских карт - 5 911 счетов.
Однако успешной оптимизации процедур обеспечения наличными денежными средствами бюджетополучателей органами Федерального казначейства мешают проблемные ситуации, требующие своего ре-
шения, к которым следует отнести проблемы организационного порядка, а именно: незаинтересованность кредитных организаций в участии в открытых аукционах в электронной форме; отсутствие развернутой сети филиалов и банкоматов кредитных организаций и длительность изготовления карт; нарушение сроков осуществления операций с использованием банковских карт.
Существуют проблемы и методологического характера, к которым органы Федерального казначейства относят отсутствие установленного механизма выдачи расчетных банковских карт инкассаторским работникам Банка России и кредитных организаций и отсутствие типовой формы договора банковского счета по счету 40116 [3].
Одновременно с решением организационных и методологических проблем следует устранить неурегулированные информационно-технические ситуации, а именно: неготовность кредитных организаций использовать унифицированные требования к форматам электронных до-
кументов и непредставление информации о движении и об остатках средств на банковских картах.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 г» от 30 мая 2006 года.
2. Омаров Ш.М. Управление временно свободными финансовыми средствами на счетах Федерального казначей-ства//Финансы, №5, 2014.
3. Официальный сайт Федерального казначейства //www.roskazna.ru
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Budget message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation "On budget policy in 2007" dated may 30, 2006.
2. Lobster W. M. Management of temporarily free funds on the accounts of the Federal Treasury/Finance, No. 5, 2014.
3. Official website of the Federal Treasury //www.roskazna.ru
