CC BY
91
19 (451) - 2011
Государственные финансы
Удк 336.1
сущностные, системные и функциональные аспекты федерального бюджета российской федерации
О. П. УМАНЕЦ, кандидат экономических наук, референт государственной гражданской службы 1-го класса E-mail: oumanties@mail.ru
В статье отмечается, что в связи с существующей проблемой многозначности терминов, которая приводит к неопределенности понятий и в настоящее время получила в экономической науке значительное распространение, рассматриваются вопросы, связанные с уточнением сущностных и функциональныххарактеристик федерального бюджета РФ. Предлагается структурно-логическая модель федерального бюджета РФ и бюджетной системы. Приводится алгоритм определения экономических понятий с учетом их сущностного и категорийного аспектов. Аргументирован вывод о необходимости более широкого применения научных методов в управлении государственными финансами, в частности в процессе формирования доходов и планирования расходов на федеральном уровне.
Ключевые слова: определение бюджета, содержание бюджета, функции бюджета, категория бюджета.
Введение
Рассмотрение характеристик и особенностей федерального бюджета РФ неизбежно приводит к необходимости подробного изучения его наиболее важных свойств, а также сущностных аспектов общей категории «бюджет». Основная трудность при этом возникает из-за отсутствия в современной научной литературе точного и однозначного описания этого термина в дискурсивно-терминологичес-
ком смысле1. Не имея точного представления о том, чем же на самом деле является базовое понятие, адекватно рассматривать свойства федерального бюджета РФ не представляется возможным.
Наличие самых различных и неоднозначных интерпретаций, в том числе в сущностном и кате-горийном аспектах, влечет за собой появление в определениях понятия «бюджет» широкого многообразия формулировок, которые, кроме того, в значительной степени различаются по своему содержанию. При этом большинство из них отражает всего лишь частные формы проявления искомого феномена в различных условиях, а некоторые — просто не выполняют своего прямого предназначения, которое заключается в точном и однозначном определении сущностного смысла понятий.
Между тем любая неопределенность в знаниях о сути происходящих в реальной действительности процессов, явлений и любых существующих объектов лишает ясного представления о них и не позволяет дать происходящему разумного объяснения, не говоря уже о возможностях эффективного
1 Дискурсивный (от лат. discursus — рассуждение, довод, аргумент) — рассудочный, логический, противоположный интуитивному, чувственному. См. Толковый словарь. URL: http://dic. academic.ru/dic. nsf/logic/76. (дата обращения: 21.01.2011).
управления. То же самое, к сожалению, относится и к области использования государственных финансов: неуправляемые феномены в финансово-экономической сфере часто приводят к самым нежелательным результатам.
Можно, конечно же, согласиться с тем, что в современных определениях многие интерпретации относительно понятия «бюджет» имеют право на существование. Любая научная модель, выступающая аналогом тех или иных проявлений многообразной реальности, в виде объектов, процессов или явлений, существующих и повседневно наблюдаемых в экономической, социальной и других сферах жизни государства и общества, проверяется временем, объективно доказывая на практике свою состоятельность или несостоятельность. В этом смысле совершенно неважно, какую из моделей выбрать и использовать в качестве принципиальной основы для управления — достаточно того, чтобы эта модель исправно работала. Это, безусловно, представляется главным критерием.
Задача исследования (в этой связи) не состоит в том, чтобы подтвердить обоснованность или опровергнуть состоятельность формулировок существующих определений. Основная цель (в рамках выбранной темы) заключается в синтезе такого определения понятия «бюджет», которое точно бы выражало его содержание и смысл в наиболее значимых аспектах, а также в создании такой теоретической модели, которая была бы адекватной синтезированному определению и работала незави -симо от разнообразных форм проявления понятия в самых различных условиях.
Для достижения этой цели и в интересах выяснения особенностей и характеристик федерального бюджета РФ, на взгляд автора, необходимо рассмотреть, как минимум, три основных блока вопросов, а также решений взаимосвязанных с ними задач, которые можно сосредоточить на следующих направлениях. Во-первых, предстоит устранить проблему неопределенности базового термина и получить его однозначное описание, что представляется возможным только в результате выяснения сущностного содержания и категорийных свойств понятия; во-вторых, исследовать среду функционирования бюджета, выяснив его взаимосвязи и взаимозависимости с другими компонентами окружения в рамках бюджетной системы РФ; в-третьих, определить функциональные возможности бюджета на федеральном уровне, что, в свою очередь, может произойти естественным образом (за счет комплексного решения первых двух задач).
На этом пути, во-первых, важно избавиться от амбивалентного подхода2, который, по оценке автора, в большинстве случаев служит первопричиной для совершенно необоснованной, но вместе тем реально существующей «многозначности» терминов и «неопределенности» понятий, а во-вторых — разработать алгоритм определения бюджета исходя из сущностного содержания и категорийного смысла базового термина, а также соответствующий порядок описания производных от него видовых понятий и терминов. Задача, как видно, поставлена не из легких, однако представляется решаемой с применением доступных инструментов в виде системного, функционального и логического подходов, в том числе и с расчетом последующего использования полученных результатов для уточнения других определений.
Определение «неопределенности»
Прежде всего, необходимо отметить, что в современных энциклопедиях термин «бюджет» относят к категории многозначных терминов. Не акцентируя внимания на причинах возникновения такой ситуации, необходимо отметить последствия, которые, в первую очередь, могут оказать влияние на результаты исследуемой темы. В качестве первого аспекта важно учесть факт достаточно широкого распространения в современной экономической науке явления полисемии терминов, которое приводит к полисемии самих понятий, в том числе и основных экономических категорий. Разнообразие их определений и многовариантность интерпретаций смысла таковы, что, как следствие, обусловливает невозможность точной идентификации и получения ясного представления о том, что же представляет собой тот или иной феномен на самом деле3.
Резюмируя многие приведенные ранее слу-чаи4, определение понятия «бюджет», таким об-
2 Амбивалентность (от лат. ambo — оба и лат. valentía — сила) — двойственное, противоречивое отношение субъекта к объекту, характеризующееся одновременной направленностью на один и тот же объект противоположных импульсов, установок и чувств, обладающих равной силой и объемом См. Новейший философский словарь. 2009. URL: http://dic. academic. ru/contents.nsf/dic_new_philosophy (дата обращения: 12.01.2011).
3 Полисемия (от «поли» и греч. sema — знак) является расширением лингвистического понятия «многозначность термина» и представляет собой наличие различных смыслов или значений у одного и того же слова (словосочетания, фразы), различных интерпретаций у одного и того же знака или знакосочетания. См. Большая советская энциклопедия. URL: http://bse.sci-lib. com/article090885.html (дата обращения: 03.01.2011).
4 Федеральный бюджет РФ: вопросы управления и проблема
неопределенности // Финансы и кредит. 2011. № 13.
разом, можно вывести, двигаясь к цели по двум направлениям: путем субъективно-произвольного выбора одного из многих значений (предлагаемых в ассортименте набора самых различных формулировок определений, обусловленных субъективным восприятием и интерпретацией авторов, исходя при этом из тех, которые в наибольшей степени подходят по смыслу и содержанию к требованиям текущего контекста) либо путем суммирования всех возможных вариантов, либо части из них, для определения искомого понятия по совокупности значений. Третьего (как представляется) здесь не дано, хотя нельзя исключать и такой возможности.
В первом случае (с учетом перехода к среднесрочному бюджетному планированию) можно было бы уточнить определение федерального бюджета РФ таким описанием, которое по отношению к нему находится ближе всего по смыслу: «баланс денежных средств государства на федеральном уровне за определенный период времени, документально оформленный в виде сметы (росписи) доходов и расходов в денежной форме, составленной на календарный год и плановый период, с указанием источников поступления доходов и направлений расходования бюджетных средств, для обеспечения деятельности органов государственной власти и выполнения функций государства».
Эта формулировка (на первый взгляд) представляется достаточно точной и вполне приемлемой, однако обладает, по меньшей мере, двумя недостатками: во-первых, такое описание термина является частным, а не общим и поэтому не может выступать в отводимой ему роли определения экономической категории, а во-вторых, «баланс» для федерального бюджета, так же, как и для бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, — явление почти уникальное. Баланс, по определению (от франц. balance — весы), представляет собой количественное соотношение, состоящее из двух частей, которые должны быть уравновешены (равны друг другу), так как представляют поступление и расходование одного и того же количества денег (товара)5.
Однако бюджеты редко бывают сбалансированными, и в этом смысле описание термина «бюджет», в отличие от избранной автором версии, должно звучать как «дисбаланс денежных средств» — такова уж практика жизни. Либо (для уточнения «бюджета-баланса») потребуется дополнительно формулировать условия его равновесного состояния (с учетом источников финансирования
5 См. Экономический словарь. URL: http://slovari. yandex. ru (дата обращения: 15.01.2011).
бюджетного дефицита и т. д.), что, в свою очередь, приведет к излишней детализации и громоздкости определения, не обеспечивая условий и решений для сохранения категорийных способностей основного понятия.
В другом случае, когда в качестве варианта устранения проблемы «неопределенности» могла бы рассматриваться возможность своеобразного синтеза единого, универсального определения, с учетом всех имеющихся (или многих) значений и описаний, возникает другая сложность, связанная с работой логического аппарата человеческого разума и с теми особенностями, которые на понятийном уровне возникают в ходе мыслительных процессов, протекающих в сознании человека6.
Иными словами, если в качестве определения феномена принять множество значений, потребуется одному и тому же термину, формализованному средствами языка в виде конкретного слова (или словосочетания), сопоставить множество равноценных понятий разума, соответствующих ему по логической связи, но при этом абсолютно разных по своим свойствам, смыслу и содержанию. Последствия, которые ожидаются в результате такого подхода, можно лишь предположить, остановившись на этом вопросе более подробно.
Известно, что феномены проявления реальности в виде внешних (существующих вне сознания человека) объектов, процессов или явлений, а также любых существующих абстрактных понятий отражаются в сознании через каналы восприятия (репрезентативную систему) и фиксируются в памяти как определенные знания об окружающем мире7. Приобретенные знания хранятся в сознании в форме мысленных образов — интерпретированных (или сконструированных) человеком уникальных эквивалентов понятий (эталонов), которые впоследствии используются логическим автоматом разума для распознавания объектов восприятия и оперирования ими в процессе мышления8. Весь мысленный процесс на сознательном уровне протекает с использованием логических понятий.
В течение жизни человек получает множество знаний об окружающей его действительности,
6 Эта тема представляется достаточно объемной и может быть рассмотрена в ходе отдельного исследования.
7 В рамках исследования представляется достаточным рассмотреть речевой и зрительный каналы восприятия.
8 Процесс адаптивного конструирования образов на понятийном уровне достаточно подробно описан в научной литературе, в рамках данного исследования потребуется всего лишь упрощенная схема (особенности процессов подсознания автором не рассматриваются).
и для каждого отдельного знания создается своя интерпретация в виде уникального эквивалента. Интерпретации разума в рамках межличностного общения получают выражение в форме терминов языка (слов или словосочетаний), а также специальных знаков и символов. При наличии у термина множества значений, каждому из них в логической связи должно быть сопоставлено соответствующее понятие разума. Таким образом, наряду с существованием уникального эталона того или иного понятия непроизвольно создается множество его «двойников» — своеобразных шаблонов-идентификаторов, имеющих другой смысл и другое содержание, но предназначенных, по сути, для одного и того же объекта восприятия (термина языка).
В процессе мышления человек, как правило, всегда приходит к какой-то одной определенности и выбирает какое-то одно значение, руководствуясь своим жизненным опытом, смыслом текущего контекста, особенностями конкретной ситуации, разумными доводами или иными соображениями. Однако истинность такого выбора и решения является весьма условной и приобретает субъективный характер. Проще говоря, другой человек может принять и другое решение. Кроме того, в рассматриваемых условиях (при наличии среди определений бюджета широкого разнообразия формулиро-вок9) сделать адекватный выбор, с уверенностью отдавая предпочтение тому или иному значению (шаблону), становится крайне сложно. Получается, что ошибки здесь неизбежны из-за отсутствия четких объективно значимых критериев.
Главная трудность в использовании описаний «многозначных» терминов проявляется в том, что у человека на понятийном уровне складывается «неопределенность» в выборе одного из мысленных образов-шаблонов, заложенных в его интеллектуальную «библиотеку» многими значениями для одного и того же понятия. Как следствие, возникает «недостаточность» логических оснований, позволяющих разуму сделать конкретный выбор. Таким образом, в ходе мысленного процесса «проблема» возникает у человека вполне объективно, из-за отсутствия условий для уверенного выбора нужного значения из множества связанных с тем или иным понятием.
Более того, «многозначность» терминов приводит не только к неопределенностям в интерпретации понятий, но и к сложностям их использования. В результате процесс трансляции
9 В настоящее время в научной и учебно-методической литературе можно найти более двадцати определений бюджета с самыми различными интерпретациями.
приобретенных знаний и опыта, осуществляемый речевым, письменным или иным способом, значительно затрудняется. Становится невозможным однозначное восприятие знаний другими людьми, участвующими в естественных коммуникациях: в ходе обучения, общения, установления и течения отношений, производственной, познавательной, научно-исследовательской и другой деятельности человека, что, в свою очередь, оказывает прямое влияние на аспекты управления.
Как следствие, объективно и неизбежно возникают своеобразные «издержки» в виде негативных последствий и рисков в процессе организации задач, планирования, управления и достижения целей, обусловленные влиянием так называемого «субъективного человеческого фактора», который проявляется практически во всех сферах жизни и деятельности: финансовой, экономической, производственной, общественной и др. На основе проведенного автором анализа можно предположить, что одной из основных причин такого негативного действия оказываются «особенности» мышления, спровоцированные неопределенностью понятий.
Следует с очевидностью признать, что по логике определений ни один единичный феномен не может выражаться множеством понятий, имеющих в действительности различные значения, и объективно на понятийном уровне нельзя множество разных значений сопоставить с одним и тем же уникальным понятием. Вполне вероятно, что для точного определения понятий формализованными средствами языка необходимо, помимо подбора соответствующих терминов, формулировать их уникальные и однозначные описания с такими же уникальными значениями для каждого. В результате такого подхода (в процессе определения научных терминов) появляется возможность получать однозначные описания, которые в логической связи сопоставлены с понятиями и имеют только одно конкретное значение, адекватное характеристикам, смыслу и содержанию искомого.
Представляется также очевидным, что основная цель и одновременно сложность задачи производства определений состоит в отсутствии алгоритма, который может заключаться в следующей необходимости:
— во-первых, обеспечить восприятие знания о том или ином феномене проявления объективной реальности на уровне адекватного понятия без искажений (адекватная интерпретация);
— во-вторых, точно передать его содержание и смысл в форме научного термина и его описания, со-
ставленного по признакам и свойствам, в наибольшей степени характерным для искомого объекта, явления, процесса и т. п. (точное определение);
— в-третьих, сформулировать все необходимое доступными для понимания средствами языка (адаптированная формализация) для последующих операций с этим понятием и его определением (в основном для хранения и передачи содержания знаний).
Несмотря на сложность однозначного выбора, с которым процесс определения всегда сталкивается на практике, он должен быть сделан. Иначе определения перестают играть отведенную им роль «зеркала» понятий, а те, в свою очередь, — точного отражения действительности. Необъективность отражения действительности приводит к иллюзиям.
Тот факт, что феномены различных проявлений реальности в виде материальных и нематериальных объектов, процессов или явлений могут обладать различными свойствами и, в зависимости от этого, различными формами своего отражения и реализации, представляется непреложным законом.
Второй непреложный факт состоит в том, что определенное содержание феноменов (при всем многообразии их форм) всегда сохраняется неизменным и может (соответствующим образом) выражаться, по меньшей мере, одной базовой характеристикой. В качестве такой характеристики феноменов подразумевается их уникальная «сущность».
На этом выводе важно акцентировать особое внимание, поскольку сущность феноменов, в отличие от форм проявления, в любых условиях остается неизменной, т. е. обладает свойством инвариан-тности10. Важно также отметить, что в процессе исследования наибольший интерес представляет сущность соответствующих понятий. Автор полагает, что для достижения целей исследования свойство инвариантности можно использовать в качестве отправной точки, а также необходимого и, вместе с тем, достаточного фундамента для решения поставленных задач.
На данном этапе, таким образом, можно констатировать следующее: описание термина на самом деле не может содержать в себе, ни тем более объединять (как в случае с бюджетом), совершенно несовместимые друг с другом характеристики и свойства. Сопоставимость понятий и их определений (при отсутствии амбивалентного подхода)
10 Инвариантность (лат. туалаЪИи — неизменный) — свойство величин, уравнений, законов оставаться неизменными и сохраняться при определенных преобразованиях координат и времени. См. Философский словарь. 4-е изд. М.: Политиздат.
1981. 445 с.
позволяет получать, точно интерпретировать и передавать научные знания без искажений, а также решает проблему неопределенности и многозначности терминов, полностью устраняя неизбежность выбора из множества существующих значений наиболее подходящего по критериям. По всей видимости, для производства таких определений должны использоваться особые инструменты. Адекватно транслировать понятия в форму точных и однозначных определений позволяет метод «сущностного» анализа.
сущностной подход
В подходах к определению понятий с применением современных научных методов трудности обычно возникают там, где искомому не удается подобрать эквивалентного термина либо составить его точного и однозначного описания, используя для этого доступные средства языка и подходящие значения других терминов и формализованных понятий. Как следствие, это приводит на практике: к тиражированию научных определений в «широком» и «узком» смысле; к требованию дополнительных примеров и пояснений формулировок; к необходимости сопровождающего контекста, на фоне которого то или иное понятие приобретает «нужный» смысл; к вынужденному использованию других доступных средств, с помощью которых может быть сформировано более или менее точное восприятие содержания терминов и ясное представление о соответствующей области их применения.
Между тем формулировка описания должна в полной мере раскрывать такие характеристики, которые неизменно присущи искомому объекту, явлению, процессу и т. п. в части содержания, конкретных форм проявления, особенных свойств и иных качественных параметров, в наибольшей степени отличающих и выделяющих это понятие из множества других.
Следует в очередной раз подчеркнуть вывод о том, что в аспекте управления не представляется важным, какая именно модель, описание, схема или иное представление будет выбрано в качестве основного для достижения практических результатов, главное, чтобы выбранные описания и модели действительно работали. Второе важное условие заключается в том, чтобы избавиться от распространенного амбивалентного подхода к определениям. К сожалению, как представляется вполне очевидным, современной системе определений избежать этого пока не удается.
Многие из существующих описаний термина «бюджет» построены на ограниченных, субъективно-односторонних подходах, которые в большинстве случаев приводят к конструированию моделей на основе частных форм отражения и проявления сущности бюджета в тех или иных условиях. По этой же причине такие описания становятся ограниченно-частными и разнятся не только по своему содержанию, но и по смыслу. Создаваемые при таких подходах модели не затрагивают сущностного содержания понятия, поэтому не могут быть полноценными. Именно поэтому (несмотря на обилие многочисленных и самых различных формулировок) их явно недостаточно для точной интерпретации бюджета.
На основе результатов проведенного анализа примем на себя смелость утверждать, что для адекватного определения представляется вполне достаточным принять за основу базовую (инвариантную) характеристику бюджета, его сущностную составляющую. Наряду с поиском решений целесообразно также оценить, насколько найденное значение будет актуальным в современных условиях и сможет ли оно обеспечить универсальное использование этого термина.
Исходя из сущностного подхода (на данном этапе определения) можно с уверенностью утверждать, что бюджет как феномен представляет собой определенную сущность, имеющую определенное предназначение, такие же определенные характеристики, и может проявляться в самых различных формах в зависимости от условий. Данное утверждение можно считать непреложным, тем не менее рассмотрим возможные обоснования этого концепта более подробно.
Термин «бюджет» является привнесенным заимствованием. Поэтому обращение к его изначальному смыслу и значению выглядит вполне логичным. Трактовки определений, существующие в зарубежных источниках в настоящее время, сводят терминологическое описание понятия «бюджет» к «листу расходов» или «плану доходов и расходов» [2], в значительной степени сужая его содержание до частной формы и искажая таким образом его общий смысл.
Исходя из морфологического значения, полученного из источников более раннего периода11, можно полагать, что адекватным эквивалентом
11 Бюджет (от старонормандского budget — кошель, от англ. budget — сумка). См. Современный экономический словарь, Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. URL: http://slovari.yandex.ru (дата обращения: 15.11.2010).
для бюджета как общего (категорийного) понятия могут выступать «денежные средства», аккумулированные в определенном объеме. Иными словами, интерпретация бюджета на уровне категории может быть представлена и рассмотрена как «совокупность денежных средств». По оценке автора, в этом значении отражается основная сущностная характеристика и значение бюджета, не потерявшая актуальности и в настоящее время.
Безусловно, не всякая «совокупность» может быть определена как «бюджет». Применительно к рассмотрению вопроса неизолированно и необособленно, а прежде всего в условиях естественной среды функционирования бюджета, в окружении других компонентов бюджетной системы необходимо учесть, что денежные средства поступают из внешних (одного или нескольких) источников доходов, а затем уже аккумулируются в бюджетах на соответствующих уровнях бюджетной системы.
Помимо этого, совокупность централизованных денежных средств окончательно приобретает «признаки» бюджета только после придания этим средствам целевого предназначения. В результате, денежные средства получают конкретный целевой характер. В некотором смысле они становятся «обремененными» одним или несколькими направлениями использования, что можно выделить в качестве особого признака. Последнее, по оценке автора, способно выступать в роли фактора, позволяющего посредством различных уточнений и конкретизаций обеспечить дальнейший процесс производства «видовых» понятий и форм их определений, неизменно проецируя на них основную характеристику базовой категории — ее сущность.
Приведем пример: при реализации бюджета в форме федерального закона о бюджете он приобретает форму планового документа на федеральном уровне с указанием источников бюджетных до-ходов12, объемов ассигнований, распределенных в соответствии с направлениями расходов и т. п. Затем он приобретает форму отчетного документа в федеральном законе об исполнении федерального бюджета, с указанием фактических доходов, расходов, и т. д. Бюджет при этом приобретает разные формы реализации и соответствующее им содержание, но по своей сущности, на уровне понятия, по-прежнему остается «совокупностью денежных средств», аккумулированных на федеральном уровне и целенаправленно израсходованных по предназначению.
12 Включая источники финансирования дефицита и другие необходимые сведения.
Таким образом, получается так, что формы проявления бюджета — разные, а сущность — одна и та же (всегда и во всех производных она остается инвариантной). Определяя бюджет как «роспись», «смету» или «план расходов», мы фактически имеем дело всего лишь с частными формами его проявления, эквиваленты которых не могут быть использованы для определения базового (категорийного) понятия, но имеют место в обиходе и могут рассматриваться в качестве отдельных реализаций.
Исходя из этого представляется правомерным определить в качестве «бюджета» любую совокупность денежных средств, которые аккумулированы из определенных доходных источников и имеют конкретное целевое предназначение. Такие свойства (в виде атрибутов (или критериев) описания) можно принять достаточными для точного и адекватного определения общего термина, не исключая, однако, возможных добавлений. Определение федерального бюджета РФ при этом можно в упрощенном виде сформулировать как «совокупность денежных средств, централизованных в виде доходов из налоговых и иных источников, в интересах обеспечения функций и задач государства на федеральном уровне».
Системный подход
Продолжая исследование понятия «бюджет» с использованием инструментов системного анализа, акцентируем внимание на том, что в научных источниках его очень часто определяют как «систему», «отношения» или «систему отношений», несмотря на явное несоответствие, которое уже изначально просматривается в этих интерпретациях.
Чтобы подтвердить такой вывод, проанализируем обоснованность подобных определений на примере федерального бюджета РФ (далее — бюджет). Безусловно, полученный результат должен быть комплексным, что может достигаться путем изучения окружения бюджета на федеральном уровне с учетом его взаимосвязей, взаимозависимостей и факторов, оказывающих влияние на формирование среды, в которой он функционирует в составе действующей бюджетной системы РФ (далее — бюджетная система).
Считается, что бюджетная система действует как составная часть финансовой системы государства. Как правило, ее структура зависит от особенностей государственного устройства и, таким образом, уровни бюджетной системы практически всегда совпадают с уровнями государственной власти и управления. Рассмотрим эти положения
с учетом особенностей, механизмов, процессов и факторов действия на функциональную среду. В этой связи представляется наиболее интересным общий методологический подход.
Представляется бесспорным, что в качестве основного фактора, оказывающего влияние на деятельность бюджетной системы, выступает государственная бюджетная политика как совокупность мероприятий государства, направленных на получение конкретных результатов в бюджетной и экономической области. Следуя государственным интересам и целям направления бюджетной политики, определяют соответствующие задачи в бюджетной сфере. Реализация поставленных задач по достижению целей происходит в процессе исполнения (т. е. в ходе бюджетного процесса).
Переход к процессу исполнения, безусловно, требует разработки особого механизма (порядка исполнения) в виде приемов, способов и методов, позволяющих решить задачи. Когда приемы, способы и методы найдены, остается выбрать средства, необходимые для реализации задач в интересах достижения целей. В своей совокупности выбранные средства объединяются на государственном уровне в исполнительную (бюджетную) систему с присущими ей компонентами13, которые функционируют как единый организм. Таким образом, организация и осуществление исполнительного (бюджетного) процесса происходит на основе разработанного порядка (бюджетного механизма) и установленных правил в форме требований Бюджетного кодекса РФ, которые регламентированы законами и нормативными актами. Перейдем к более подробному изучению этой модели.
Среди составляющих бюджетной системы РФ, которые по праву можно рассматривать в качестве основных компонентов, можно выделить структурную, функциональную, организационную, исполнительную и правовую основу. Для наглядности объектов, процессов и их взаимосвязей воспользуемся приемами визуализации, обеспечивая себе дополнительные преимущества в виде повышенной четкости восприятия и исследования, что, несомненно, будет способствовать большей определенности и большей объективности результатов (по сравнению с теми случаями, когда в методах научного познания возможности таких приемов не используются). В итоге основные компоненты и взаимосвязи бюджетной системы РФ, так же, как и факторы влияния, мож-
13 Вопросы формирования структуры бюджетной системы достаточно объемны и по содержанию могут быть рассмотрены
в рамках отдельного исследования.
ГПи 11(1 1ТЛАПП (Т
Финансовая система
Структура государственного устройства
Рис. 1. Компоненты бюджетной системы РФ
но условно представить в виде общей модели или структурно-логической схемы (рис. 1).
Из приведенной схемы становится очевидным, что структурную основу бюджетной системы представляют бюджеты и фонды соответствующих уровней, они являются ее элементами и формируют состав. Бюджеты и фонды в условиях функционирования бюджетной системы государства взаимосвязаны в единую совокупность. Эта взаимосвязь в рамках системы государственного устройства обусловлена императивной вертикалью подчиненности федеральному центру региональных и местных органов власти, в распоряжении которых также находятся соответствующие бюджеты.
В Бюджетном кодексе РФ определено, что бюджетная система существует как совокупность бюджетов и государственных внебюджетных фондов14, которые в структурном плане могут быть отнесены к одному из трех уровней: первый
14 Необходимо отметить, что данная формулировка не является полной, а содержит только часть компонентов системы.
занимает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, второй — бюджеты субъектов Федерации15 и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, третий уровень составляют местные бюджеты (муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также городских и сельских поселений). Соответственно, определяются уровни: федеральный, региональный и местный.
Нельзя не заметить, что Бюджетный кодекс РФ устанавливает третий уровень бюджетной системы как «местный», не разделяя при этом бюджеты муниципальных образований и бюджеты органов местного самоуправления, приводя их к одному уровню и подразумевая одно понятие16. Между тем (в соответствии с определением БК РФ) в населен-
15 Численность субъектов РФ в зависимости от структуры государственного устройства может изменяться.
16 Статьи 10 и 15 Бюджетного кодекса РФ.
ных пунктах и других территориях, не являющихся муниципальными образованиями, для обеспечения функций и задач органов государственной власти и местного самоуправления формируются не бюджеты, а «сметы доходов и расходов»17, которые определением БК РФ искусственно отделяются от понятия «бюджет» и подменяются другим термином. Их полномочия также разделяются18.
Однако по своей сути и предназначению такие «сметы» также являются не чем иным, как «бюджетами», каждый из которых на своем уровне выполняет типовые задачи обеспечения деятельности соответствующих органов власти. Разница между этими понятиями и терминами заключается не в содержании, а лишь в названии и определении, что, по оценке автора, происходит в результате необоснованного вытеснения их за рамки общего термина и представляется не вполне корректным.
Таким образом, в положениях БК РФ в очередной раз просматривается явное несоответствие. Для его устранения можно предложить следующее решение: необходимо либо придать «сметам» местного уровня полноправный «бюджетный» статус и полномочия, уточнив в связи с этим положения определений БК РФ, либо, как уже предлагалось [1], выделить последние в отдельный (четвертый) уровень бюджетной системы. Первый вариант представляется более предпочтительным.
Функциональная часть бюджетной системы определяет ее возможности и представлена функциями бюджета, которые обеспечивают бюджетный процесс и отражают наиболее общие направления бюджетных расходов, осуществляемых в интересах достижения целей государства. Функции тесно связаны с предназначением бюджетов (фондов) и, соответственно, той роли, которую бюджет (фонд) играет в экономической жизни государства. Считается, что в функциях бюджета проявляется его системная сущность, однако это утверждение, на взгляд автора, выглядит спорным и требует обоснования.
Организационную основу бюджетной системы составляют «институты» — органы государственной власти и обеспечивающие структуры под руководством и посредством которых на уровнях бюджетной системы происходит формирование доходов и планирование расходов бюджетов, осуществляется контроль за целенаправленным использованием бюджетных средств и т. п. Институциональная основа позволяет организовывать бюджетный процесс и осуществлять непосредственное управление им.
17 Статья 6 Бюджетного кодекса РФ.
18 Статья 9 Бюджетного кодекса РФ.
Межбюджетные отношения, таким образом, возникают не между бюджетами как элементами бюджетной системы, а между государственными органами, которые опосредованно (через соответствующие бюджеты) вступают в эти отношения, обусловленные принятыми обязательствами и взаиморасчетами между бюджетами на каждом уровне и между уровнями бюджетной системы. Область межбюджетных отношений (см. рис. 1), которые определяют естественные взаимозависимости бюджетов и фондов, отнесена к компетенции государственных органов управления и тесно связана с исполнительным (бюджетным) процессом, которым они (отношения) руководят.
Особым компонентом бюджетной системы является ее бюджетный механизм, представляющий собой своеобразную методологическую основу в виде принципов организации и функционирования. Механизм реализует основной замысел построения бюджетной системы в соответствии с ее предназначением и комплексом решаемых задач, а также определяет порядок взаимосвязей, взаимозависимостей и взаимодействия между всеми компонентами и органами управления. Заметим, что бюджетная система играет роль инструмента в реализации задач государственной бюджетной политики, бюджетный механизм при этом выступает в роли системообразующего фактора. Иными словами, в качестве установленного порядка бюджетный механизм в организационном плане определяет необходимый состав бюджетной системы, ее структуру, возможности и т. п. в соответствии с задачами и целями бюджетной политики, а также служит методологической основой для функционирования ее компонентов в ходе бюджетного процесса на всех уровнях.
Существуя в виде совокупности основных принципов и приемов, узаконенных нормативно-правовыми документами, регламентирующими аспекты бюджетной деятельности19, бюджетный механизм, таким образом, включает порядок формирования бюджетов, планирования расходов, распределения бюджетных средств, осуществления контроля за использованием ассигнований и т. д. Бюджетный механизм является универсальным, но может иметь особенности на разных уровнях бюджетной системы. Он также устанавливает порядок организации и течения бюджетного процесса.
Правовая основа бюджетной системы, в отличие от механизма, устанавливает правила реализации организационного и исполнительного порядка и
19 В отличие от других понятий, терминологическое определение бюджетного механизма в Бюджетном кодексе РФ отсутствует.
обеспечивает в ходе формирования и исполнения бюджетов законные основания и возможности для нормального функционирования системных компонентов в нормативно-правовом поле, ограниченном рамками закона.
Бюджетный процесс (в соответствии с общим смыслом его определения) можно рассматривать в качестве исполнительной основы бюджетной системы, однако относить его к ее компонентам не следует.
Анализ роли и места бюджета в бюджетной системе и системе межбюджетных отношений приводит к однозначному выводу о том, что понятие «бюджет» не может рассматриваться и определяться в качестве «отношений», «системы» или «системы отношений» касаемо его принадлежности. Бюджеты и фонды являются всего лишь структурными элементами, принадлежащими системе, а их совокупность определяет ее состав и является всего лишь одним из компонентов, который с точки зрения обеспечения государственных функций и задач может по праву считаться основным. Как следует из результатов анализа, рассматривать бюджет как экономическую или правовую категорию, относя ее к субъектам «взаимоотношений» между публично-правовыми образованиями или к «системе», как совокупности бюджетов и фондов, представляется некорректным.
Функциональный подход
Являясь структурным элементом бюджетной системы, взаимосвязанным с другими ее элементами, бюджет, в соответствии с его содержанием и предназначением, как это уже подчеркивалось ранее, обладает определенными возможностями и может быть рассмотрен в рамках функционального подхода. Проведя такое исследование (с учетом новаций, введенных с 2008 г.20), можно условно представить функциональную архитектуру федерального бюджета РФ в виде упрощенной схемы или модели (рис. 2).
На указанной схеме (см. рис. 2) явно просматривается, что в структурном разрезе федеральный бюджет РФ имеет четкую организацию, основу которой составляют доходы и расходы21. Баланс
20 Имеются в виду особенности учета средств фондов. См. ст. 96.9, 96.10 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 18.07.2009 № 181-ФЗ с изм.).
21 Порядок формирования доходов бюджета определяется
бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах, иных обязательных платежах, а расходы — соответствующим федеральным законом РФ на год и плановый период.
между объемом бюджетных доходов и объемом расходов обусловливает присущие бюджету особые параметры в виде бюджетного «профицита» и «дефицита», которые отражают его «неравновесные» состояния.
Помимо этого в бюджете представлен набор функций, необходимых для обеспечения бюджетного процесса в части реализации возможностей по аккумулированию доходов, планированию и распределению бюджетных средств по направлениям расходов, осуществлению контроля за использованием бюджетных ассигнований в соответствии с их целевым предназначением, а также информационно-статистическому обеспечению управления.
Представляется очевидным, что в доходной части бюджета из внутренних функций работает только фискальная, обеспечивая поступления от собственных доходов бюджета (если такие имеются), а также возврат неиспользованных денежных средств в части остатков субсидий и субвенций, предоставленных в рамках межбюджетных транс-фертов22. Три функции обеспечивают управление бюджетным процессом, и еще четыре действуют в расходной части (в направлениях расходования бюджетных средств). Последние по характеру действия можно отнести к внешним, поскольку их участие посредством выделенных ассигнований и бюджетных обязательств направлено на внешние объекты и проявляется за пределами федерального бюджета. Центральное место в функциональной структуре занимает распределительная функция бюджета — основа перераспределительного процесса.
Важно отметить, что федеральному бюджету присущи как общие проявления действий этих функций, характерные для бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, так и частные особенности, которые проявляются только на федеральном уровне. Каждая из функций обусловливает наиболее общие направления расходов по предназначению. В связи с отсутствием точных и однозначных описаний понятия «бюджет», которые в значительной степени различаются по своему содержанию и смыслу, функциям бюджета часто придаются не свойственные им задачи, мнимые направления действия и области применения. Поэтому содержание функциональных
22 Из практики использования субсидий и субвенций такие суммы могут быть незначительными и, наоборот: по отчету исполнения федерального бюджета РФ за 2008 г. возврат неиспользованных субвенций составил более 31,5 млрд руб., а всего по разделу «Межбюджетные трансферты» объем неисполненных назначений превысил 37,4 млрд руб.
Область управления
Рис. 2. Функциональная архитектура федерального бюджета РФ
возможностей бюджета требует более подробного рассмотрения и может стать темой отдельного исследования.
Исходя из структуры предложенной автором наглядной модели можно представить, что в функциональном аспекте федеральный бюджет РФ представляет собой функциональный автомат, имеющий (как любая открытая система): вход (доходы) и выход (расходы), которые связаны с механизмом обеспечения сбалансированности (в виде Резервного фонда) и со стратегическим резервом (в виде Фонда национального благосостояния); особые системные параметры, а также набор функций для обеспечения бюджетного процесса23. Таким образом, становится абсолютно очевидной область, на которой предпочтительно сосредоточить основные усилия по управлению.
С учетом результатов анализа определение федерального бюджета РФ можно уточнить и выразить его как «совокупность денежных средств, централизованных на федеральном уровне за определенный период времени и документально оформленных в виде
23 Особенности управления средствами этих фондов необходимо рассмотреть отдельно.
сметы (росписи) доходов и расходов на календарный год и плановый период с указанием источников доходов и направлений расходования денежных средств для обеспечения деятельности органов государственной власти и выполнения функций государства».
Представляется также обоснованным, что для адекватного определения термина «бюджет» как научного понятия потребовалось комплексно рассмотреть его в сущностном, системном, функциональном и структурно-логическом аспекте, что позволило перейти к однозначному пониманию содержания, значения и смысла этого феномена. Такой подход, по оценке автора, должен быть реализован при составлении описаний и других экономических терминов и понятий.
В интересах достижения полноты и точности определения понятия «бюджет» необходимо проанализировать его категорийные аспекты, а с точки зрения наличия у бюджета особенностей, которые он приобретает в условиях России (как государства социально ориентированного типа), необходимо также выяснить аспекты его социального содержания и возможности социализации бюджетных расходов.
Основные выводы
С позиций обыденного восприятия и стереотипного мышления представляется сомнительным, чтобы теоретические проблемы, касающиеся многозначности и неопределенности экономических терминов, могли бы иметь значение и повлиять на процессы практического управления государственными финансами. Несмотря на факт существования такой проблемы в отношении рассматриваемой категории и понятия «бюджет», так же как, и в отношении ряда других тесно связанных с ним категорийных понятий, подобные сомнения вряд ли удастся развеять простым утверждением.
Тем не менее можно утверждать с полной ответственностью, что взаимосвязь имеется. На протяжении длительного времени влияние «неопределенности» выступало в роли прямого и безусловного фактора, который негативно воздействовал не только на процесс управления государственными финансами в части бюджетов и фондов, но и косвенным образом влиял на практические последствия и результаты такого управления. Причем в большинстве случаев это проявлялось достаточно явным образом, непосредственно отражаясь на эффективности бюджетных расходов, результативности федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов.
Дело в том, что управление финансами осуществляется не абстрактными сущностями, а конкретными людьми, приводящими в действие соответствующие инструменты управления. В итоге изучения возможностей и анализа результатов управления финансами на федеральном уровне неизбежно проявляется логический вывод о том, что возможности управления находятся в прямой зависимости от конкретных решений, принимаемых теми или иными руководителями управленческого звена, а отсутствие конечных результатов во многом обусловлено просчетами и ошибками в принятии таких решений.
Более того, стратегический уровень решений невозможно обеспечить без развитых способностей к стратегическому мышлению, что, в свою очередь, открывает актуальную проблему обучения руководящих кадров в составе органов государственной власти, создавая базовую основу и прививая необходимые навыки стратегического мышления, которое может быть сформировано только на уровне понятий.
Проведенный анализ и практический опыт позволяют утверждать, что отсутствие стратегического мышления не позволяет принимать грамотных решений на стратегическом уровне управления финансами, а также выбирать наиболее оптимальные формы и методы их реализации, в том числе адекватно и оперативно реагировать на изменения с учетом динамики и особенностей обстановки, складывающейся в экономике и финансовой сфере. Поэтому планирование выполнения любых проектов или программ с расчетом на получение ожидаемых практических результатов становится крайне сложным и сопряжено с известными трудностями.
Невозможность создания и использования эффективных методологий управления процессами и финансовыми объектами в большинстве случаев приводит к значительному снижению эффективности бюджетных затрат и результатов, что достаточно часто наблюдается в современной практике управления бюджетами и фондами.
Так же, как отсутствие точных определений становится причиной для неоднозначных и искаженных оценок процессов и явлений, происходящих в финансовой среде, экономике и на производстве, так и низкие практические результаты или их полное отсутствие объективно обусловлены «проблемами» в ходе принятия управленческих решений, игнорированием научных методов управления, принципов планирования и механизмов исполнения.
Этот вопрос, по оценке автора, касается не только управления финансами, но и выходит далеко за рамки бюджетной сферы, приобретая в настоящее время статус одной из самых важных и насущных задач в части организации планирования и использования государственных финансов. Успешно выстраивать в таких условиях любые стратегии развития (от простого производства до экономических систем в целом) просто не представляется возможным.
Список литературы
1. Мацкуляк И. Д. Бюджетное устройство и бюджетный процесс. Финансы, налоги, кредит: учебник. М. Изд-во РАГС. 2007. С. 241-242.
2. Sullivan A., Sheffrin S. Economics: Principles in action // Upper Saddle River, New Jersey 07458: Pearson Prentice Hall. 2003. ISBN 0-13-063085-3. P. 502.
