CC BY
112
4(94) - 2012
Государственные финансы
УДК 336.14, 336.131
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОМПОНЕНТНЫЙ АНАЛИЗ
О. П. УМАНЕЦ,
кандидат экономических наук, референт
государственной гражданской службы
1-го класса E-mail: oumanties@mail. ru Федеральная налоговая служба
В статье рассматриваются теоретические подходы к определению компонентной структуры федерального бюджета РФ; представлена сравнительная характеристика его параметров; рассмотрены возможности управления компонентами.
Ключевые слова: компонент, бюджет, параметр.
Построение структурно-функциональной модели на примере федерального бюджета Российской Федерации с использованием приемов структурно-логического анализа и когерентных методов визуализации позволило получить наиболее полное представление о его внутренней архитектуре и особенностях бюджетного процесса, протекающего на федеральном уровне [5]. В конечном итоге это привело к определенным выводам, которые на данном этапе необходимо рассмотреть более подробно.
Во-первых, представляется безусловным, что доходы и расходы бюджета в понятийном и содержательном аспекте являются всего лишь разными формами проявления одной и той же сущности.
Во-вторых, денежные средства, привлеченные в бюджетную систему РФ из доходных источников для наполнения доходной части бюджетов и фондов, не являются (и поэтому не могут называться) бюд-
жетными до момента их централизации на едином счете и аккумуляции в соответствующих бюджетах (фондах), поскольку до этого этапа они имеют совершенно иной статус, присущий компонентам обеспечивающих систем.
В-третьих, любому бюджету по его естественной природе изначально присуще свойство сбалансированности, а дисбалансные перекосы в виде неравновесных состояний спровоцированы действиями органов управления бюджетной организацией.
Компонентный анализ
Компонентный анализ позволяет проанализировать состав и внутреннее содержание бюджета. Не являясь (в прямом смысле) системой, но обладая многими системными признаками, бюджет включает в себя практически все компоненты, которые в полной мере считаются присущими системам. Из них, в частности, можно выделить структурно-логический, функциональный, организационный, нормативно-правовой и ряд других.
Ввиду невозможности рассмотреть все аспекты этих компонентов в рамках одной статьи предлагается подробно остановиться на анализе содержания
структурно-логической основы бюджета и тех основных понятиях, которые находятся в непосредственной связи с ним. Речь при этом, разумеется, пойдет, прежде всего, о бюджетных параметрах, определяемых в классическом понимании соотношением доходной и расходной частей.
Считается, что в структурно-логическом разрезе основу бюджета составляют доходы и расходы. В содержательном аспекте эти понятия относятся к категории компонентов.
В соответствии с определениями, действующими в рамках Бюджетного кодекса РФ, а также в современной научной и учебно-методической литературе, доходами бюджета принято считать поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Расходами бюджета -выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета [2].
Таким образом, определено, что источники финансирования дефицита бюджета к его компонентам не относятся. Кроме того, очевидно, что в основе доходов и расходов лежит одна и та же сущность, представляющая собой совокупность денежных средств внутри бюджетной структуры.
Поскольку понятия доходов и расходов разделяют в терминологическом и содержательном аспектах, происходит искажение их интерпретаций, сущностного значения и качественных свойств. Этому объективно способствует бюджетная классификация, утверждаемая отдельно для доходов, расходов и источников финансирования бюджетного дефицита. Подобный подход, кроме того, обуславливает появление многочисленных смежных и производных терминов, которые скрывают действие факторов, оказывающих непосредственное влияние на организацию бюджетного планирования, затрудняют понимание сущностных аспектов управления и в итоге провоцируют перекосы бюджетной структуры естественным образом.
Такие перекосы повторяются из года в год и происходят, как правило, по одним и тем же причинам, которые обусловлены спецификой мыслительных процессов на уровне управленческого звена. Каким бы странным ни показалось это утверждение в контексте рассматриваемой темы, влияние понятий на организацию процесса управления очевидно [5]. Мыслительные процессы в большинстве случаев запускаются при непосредственном участии
общепринятых стереотипов, основанных на искаженных интерпретациях, поэтому протекают без учета причинно-следственных связей и приводят к упрощенному восприятию внутреннего устройства бюджета, в котором его содержание отражается в раздельной дуально-компонентной форме доходов и расходов. На самом деле существующие представления нуждаются в существенных дополнениях и значительной корректировке.
Для преодоления сформированной временем аддикции к обыденным стереотипам мышления, обусловленной в большинстве случаев тривиальным подходом, следует понимать, что дуальная структура бюджета необъективна и носит достаточно условный характер. Условность становится абсолютно очевидной при рассмотрении содержательных свойств бюджета, а также смысла понятий категорийного уровня, которые адекватно отражают его сущность.
В частности, для подтверждения условности представлений о дуальной структуре бюджета достаточно проанализировать процесс преобразований его доходного компонента. Цель такого анализа - рассмотреть (на примере конкретной модели) изменения и метаморфозы, происходящие с непосредственными фигурантами бюджетного процесса внутри бюджета, что, в свою очередь, позволит максимально приблизиться к уточнению назначения, содержания и смысла искомых понятий. Хорошим подспорьем для моделирования могут послужить приемы визуализации.
Допустим, что на этапе формирования доходной части бюджета туда направляются денежные средства из определенных источников (рис. 1) 1. Представляется очевидным, что в рамках бюджетного процесса денежные средства приобретают статус централизованных с момента поступления их в бюджетную систему (на единый счет бюджета) и аккумулированных - с момента их поступления в соответствующий бюджет. Несомненно, что наличие в бюджете этих средств создает все необходимые и достаточные основания для того, чтобы отнести их к компоненту «доходы бюджета».
Одновременно с формированием доходной части запускается механизм распределения. В процессе бюджетного планирования объем доходов отражается в прогнозе, который принимается за основу при разработке соответствующего проекта
1 Для упрощенного восприятия умышленно опустим детали бюджетного процесса, не останавливаясь подробно на том, каким именно образом денежные средства попадают в бюджет.
Единый счет бюджета
Бюджетные поступления
Централизованные денежные средства
Бюджетный процесс
Рис. 1. Анализ преобразования бюджетных доходов
бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Пройдя через плановую и распределительную функции бюджета, доходы распределяются по соответствующим направлениям. Таким образом, появляются все основания относить эти же денежные средства теперь уже к другому компоненту - к расходам бюджета. Первый компонент (в части доходов) при этом исчезает. Зафиксируем этот вывод и перейдем к очередной стадии бюджетного процесса, уделяя внимание тем изменениям, которые будут происходить в дальнейшем.
Если в рамках бюджета провести параллель между расходами и доходами, то окажется, что денежные средства, поступившие в доходную часть бюджета, под действием распределительной функции не трансформируются, не переходят в иное качество, не меняют объема и прежних атрибутов (в виде предназначения). Изменяется только их формальный статус и организационная структура2. Только и всего.
Статус изменяется под действием плановой и распределительной функций бюджета от «аккумулированных» к «распределенным» средствам. Наряду с ним, изменяется и название, которое переходит от обозначения «доходы бюджета» к его «расходам».
Структура денежных средств, первоначально аккумулированных в бюджете (в соответствии с классификацией доходов), при этом преобразуется в бюджетные ассигнования для конкретных направлений, но распределенных уже по классификации расходов.
Иными словами, объем доходов бюджета дифференцируется, и каждая из частей в рамках общего предназначения получает свое собственное
2 В соответствии с кодами бюджетной классификации, действующей для доходов и расходов.
(уточненное) направление расходов. Величина объема при этом не изменяется.
Действительно, одна и та же совокупность денежных средств приобретает в доходной и расходной частях бюджета разные оттенки, но сохраняет неизменным свой объем (равный первоначальному объему доходных поступлений), прежнее содержание (централизованных из доходных источников и аккумулированных в бюджете) и общее предназначение (финансовое обеспечение функций и задач государства, конкретизированное по направлениям), подтверждая все основные признаки бюджета [5].
Что же получается в итоге таких преобразований?
Даже при поверхностном взгляде становится очевидным, что структурная основа бюджета имеет однокомпонентный состав, содержание которого определяется одним и тем же объемом. Иными словами, при переходе из доходной части бюджета в расходную изменяются условное обозначение денежных средств и форма их структурной организации, но никаких иных метаморфоз (кроме указанных) с ними не происходит, поскольку их изначальный объем, содержание и предназначение сохраняются прежними. Трансформация денежных средств (в процессе распределения) является формальной: она сохраняет все прежние свойства доходов и не приводит этот компонент к каким-либо количественным или качественным изменениям.
Таким образом, можно утверждать, что бюджетные расходы представляют собой доходы бюджета после этапа распределения. Этот вывод представляется еще более очевидным после визуализации процесса, который можно иллюстрировать упрощенной структурной схемой (рис. 2).
Пояснения к приведенной схеме можно привести следующим образом. Изъятые у доходных источников посредством налогов (и других фискальных инструментов) и централизованные на едином счете бюджета денежные средства аккумулируются в виде компонента «доходы». Затем они распределяются и группируются в соответствии с
эчники
-^чИ
Источники
Бюджетные поступления
(Бюджетный баланс)
Централизация
Источники доходов
Аккумуляция
Доходы ».бюджета
Распределение и планирование
Денежные средства
Равновесное состояние
Бюджетные ассигнования
Расходы юджета
Рис. 2. Преобразования компонентов бюджета в условиях баланса
Методология бюджетного процесса
Изъятые денежные Интеграция Аккумулированные Дифференциация Распределенные
средства денежные средства денежные средства
Рис. 3. Логическая структура бюджетного процесса
классификацией, получая конкретное назначение (по целям и задачам), и становятся «расходным» компонентом. Доходный компонент при этом не исчезает, он - преобразуется.
В дальнейшем (в виде бюджетных ассигнований и через соответствующих администраторов) уже распределенные денежные (бюджетные) средства передаются конкретным бюджетополучателям для исполнения бюджетных обязательств, и бюджетный процесс переходит в следующую стадию.
Рассматривая методологию процесса преобразований, происходящих с денежными средствами на этапе формирования и распределения бюджетных доходов, можно наблюдать предельно ясную картину, отражающую причинно-следственные связи и логические цепочки, где причина естественным образом переходит в следствие, один за другим последовательно запускаются строго определенные процессы, каждый из которых в завершении приводит к такому же строго определенному результату (рис. 3).
Финансовые результаты источников интегрируются и преобразуются в централизованные и аккумулированные бюджетные доходы, а те, в свою очередь, распределяются, приобретая в результате новую структуру, дифференцированную по направлениям деятельности государственных органов власти, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты (см. рис. 3).
Процессы не самоорганизуются и не протекают произвольно, а носят управляемый характер и, безусловно, контролируются со стороны органов управления. Вернее будет сказать, что для получения ожидаемых результатов бюджетный процесс требует внешнего управления и контроля за изменениями. Отметим это в качестве важного обстоятельства. Полученный вывод в дальнейшем потребуется для сопоставления и оценки результатов.
При организации управления бюджетами и фондами в условиях государства социально ориентированного типа (как, впрочем, и для управления бюджетной системой в целом в этих условиях) придется неизбежно сосредоточить внимание на особенностях, которые на этапе формирования доходов обуславливают проблему социализации налогов (и других обязательных платежей в бюджет)3, а на этапе бюджетного планирования и распределения бюджетных средств в значительной степени обостряют проблему социализации расходов, которые способны оказать влияние на социальную инфраструктуру общества.
В методологическом аспекте обе эти проблемы имеют тесную взаимосвязь с функциями бюджетов и фондов (выступающих в роли финансовых инструментов государства), а также с содержанием
3 Ввиду отсутствия сбалансированности между интересами участников правоотношений.
и направленностью функций самого государства, главным образом, в смысле их соответствия социальным приоритетам и ценностям. Приходится с сожалением констатировать, что ни для первого, ни для второго случая приемлемых решений до сих пор не найдено (не секрет, что аспекты социализации в процессе управления бюджетами и фондами с каждым годом приобретают для государственных органов все более актуальное значение, приводя к пониманию необходимости совершенствования методологии управления бюджетами и обеспечения эффективности бюджетных расходов).
Возвращаясь к результатам исследования структуры и методологии бюджетного процесса, можно утверждать, что они однозначно свидетельствуют в пользу однокомпонентного характера основы бюджета. Вместе с тем результаты (на приведенном примере) получены при условии бюджетного баланса, поэтому справедливость выводов при других (неравновесных) параметрах бюджета может оказаться под сомнением. Во избежание ограниченного подхода последуем аналогии рассуждений для условий, при которых бюджетная организация находилась бы в дисбалансных состояниях, и рассмотрим каждый из возможных случаев.
Дефицит бюджета. В условиях дефицита доходы бюджета полностью используются для покрытия бюджетных расходов. Это утверждение
представляется более чем очевидным. Недостаток денежных средств (дефицит) компенсируется из других источников, которые к доходам и расходам не относят [5]. Получается, что в дефицитном состоянии объем расходов бюджета не превышает объема его доходов, а для финансирования потребностей государства, не обеспеченных за счет бюджетных доходов, привлекаются источники, не относящиеся к доходам и расходам по определению, представляющие собой резервные или заемные (на различных условиях) средства.
Таким образом, справедливость вывода логически вытекает из положений Бюджетного кодекса и нормативно-правовой базы, действующей в бюджетной сфере. Процесс выравнивания дефицитного состояния бюджета в этом случае можно наглядно представить на структурной схеме (рис. 4).
Для пояснения сущности процессов отметим, что здесь все происходит абсолютно так же, как и при условии бюджетного баланса. Расходы бюджета не превышают доходов, а дефицит возникает как естественный результат бюджетного планирования, когда у органов государственной власти, наделенных полномочиями распоряжаться средствами того или иного бюджета (фонда), возникают дополнительные потребности в расходах, обеспечить которые из объема поступивших средств невозможно. Не останавливаясь подробно на обоснованности и
Безопасность
(Бюджетный дефицит)
Источники финансирования дефицита в виде заемных или кредитных средств
"М 1
"I Согласование
£
эчники
-ад
Источники
Приоритеты ^ ^ Решение I и ценности
Социализация
Обеспечение -
Централизация^ >•
Источники доходов
Аккумуляция ^ „бюджета
Финансирование
Дефицит I -----
Доходы
Распределение и планирование
Денежные
средства
Социализация
и ценности г
1
Приоритеты 1 и ц
Неравновесное состояние
1 Первая группа рисков / Вторая группа рисков
Обеспечение
Решение
Согласование
Источники финансирования дефицита в виде собственных резервных средств
Рис. 4. Преобразования компонентов бюджета в условиях дефицита
целесообразности планирования и производства текущих расходов, превышающих возможности бюджета, примем их как неизбежные.
Вместе с тем важно обратить внимание на следующее обстоятельство. Наряду с кризисными состояниями, приводящими бюджет к неспособности обеспечить финансирование планируемых затрат в полной мере, создается угроза дополнительных рисков, связанных с использованием источников финансирования дефицита.
Первая группа таких рисков приводит к необходимости принятия согласованного решения на финансирование дефицита за счет снижения собственных стратегических резервов (например, Резервного фонда или Фонда национального благосостояния) или использования в этих целях доступных активов, которые можно перевести в денежные, что может так или иначе затрагивать интересы различных групп населения (и государства) лишь косвенным образом.
Вторая группа рисков возникает при отсутствии достаточного объема собственных резервов (или ресурсов). В этом случае вопросы национальной безопасности затрагиваются непосредственно, поскольку внешние кредиты и займы, как правило, предоставляются в кризисных ситуациях на не выгодных для заемщика условиях.
Использование внешних источников финансирования достаточно часто влечет за собой отягчающие последствия в виде процентных расходов и долговых обязательств, которые тяжким бременем ложатся на плечи государства и общества, приводя к финансовой зависимости, а в ряде случаев - и к дестабилизации экономики, падению жизненного уровня населения, демографическим кризисам, социальным взрывам и прочим, негативным для экономической и социальной сферы явлениям. Поэтому здесь потребуется еще более согласованное и более ответственное решение управленческого характера.
Как видно, в обоих случаях финансирование дополнительных расходов требует взвешенного подхода, подразумевает согласованность принимаемых решений и их социализацию (т. е. проверку на соответствие приоритетам и ценностям социального государства).
Согласование заключается, прежде всего, в осознании и подтверждении состоятельности руководства, принимающего такие решения, обеспечивать гарантированные Конституцией РФ интересы, права и свободы граждан в полной мере, а также в осознанной ответственности руководства за выполнение в таких условиях социальных обязательств, определяемых в социальном государстве соответствующими приоритетами и ценностями. Во многих случаях они попросту игнорируются. Отметим это в качестве второго вывода, представляющего практическую важность с точки зрения оценки результатов управления бюджетными средствами и ресурсами.
Профицит бюджета. В профицитном состоянии условное превышение (или так называемый излишек) бюджетных доходов, как правило, переводится в резерв, размещается в активах различного назначения или направляется на иные цели, обусловленные необходимостью выполнения государством финансовых обязательств. Иными словами, профицит бюджета (в виде своеобразного остатка доходов после их распределения) также расходуется. Этот процесс, безусловно, следует отнести к категории целенаправленных расходов, производство которых осуществляется аналогично другим направлениям. Таким образом, в очередной раз получаем равенство доходов и расходов бюджета. В упрощенном виде трансформацию бюджетных средств в этих условиях можно продемонстрировать на структурной схеме (рис. 5).
Рассматривая одновременно методологию и содержание преобразований, происходящих с доходно-расходным компонентом в обоих случаях
эчники
Источники
^¡м
Бюджетные поступления
(Бюджетный профицит)
Бюджетные ассигнования
Централизация
Источники доходов
Аккумуляция
Денежные средства
-«Г-------------Э-- 1 ------ 1 Расходы ^юлжета
Доходы >бюджета Распределение 1> и планирование Г>
Остаток
-'ч--------------•
Неравновесное состояние
Накопительный денежный резерв
7х"
Рис. 5. Преобразования компонентов бюджета в условиях профицита
21
дисбаланса бюджета (рис. 4, 5), можно прийти к однозначному выводу о том, что логическая структура бюджетного процесса сохраняется неизменной. Изменяются результаты бюджетного планирования и распределения ассигнований, приводящие бюджет к дефицитно-профицитным перекосам. Таким образом, основными причинами бюджетных дисбалансов при планировании и распределении бюджетных средств становятся решения органов государственной власти, к компетенции которых отнесена функция управления бюджетным процессом (данный аспект в научно-практическом плане представляет безусловный интерес, однако ввиду сложности и многогранности проблемы, факторов и причинно-следственных связей, определяющих результаты бюджетного планирования, рассматривается в рамках отдельной статьи).
Возвращаясь к выводам, сформированным в ходе проведенного анализа, можно утверждать, что справедливость изначального предположения об однокомпонентной структуре бюджета подтверждается при любых его параметрах. Для окончательного вывода целесообразно рассмотреть гипотетическую вероятность существования обратного, т. е. наличия в бюджете одновременно как первого, так и второго компонентов, в любом их соотношении и в пределах одного и того же объема.
В ходе доказательства потребуется принять в качестве обязательных следующие условия:
- во-первых, придется достигнуть определенности с размером объема компонентов при построении сравнительной структурно-логической модели, т. е. взять за основу конкретную величину денежных средств, соответствующую доходной и расходной частям бюджета;
- во-вторых, предстоит проанализировать полученную модель с учетом всех возможных соотношений доходов и расходов (баланса, дефицита и профицита), в которых может проводиться сравнительная оценка, и провести такую оценку для каждого из этих состояний;
- в-третьих, согласиться с вероятностью одновременного существования двух указанных компонентов (в виде определенного объема доходов и расходов бюджета) исключительно в ходе процесса перераспределения, когда, проще говоря, имеются все еще не распределенные доходы и одновременно с этим существует часть уже распределенных бюджетных средств. Двухкомпонентность внутренней структуры
бюджета при соблюдении поставленных требований может стать теоретически возможной. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что она вряд ли достижима на практике. Невозможность в свою очередь обусловлена причинами объективного характера:
- во-первых, объем доходного и расходного компонентов становится явным только по завершении финансового года, т. е. по факту поступления денежных средств и кассового исполнения расходов бюджета. Поскольку неопределенность в статусе денежных средств (в любом случае) не допускается, их относят либо к бюджетным доходам, либо - к расходам;
- во-вторых, судить о реальном соотношении компонентов становится возможным только после закрепления их объема в юридически-правовом отношении, что для показателей доходов и расходов достигается после окончательного утверждения результатов исполнения бюджета по доходам и расходам в отчетном финансовом году соответствующим федеральным законом;
- в-третьих, главное, что могло бы теоретически допустить одновременное существование в составе бюджета двух компонентов, - это процесс распределения. Но он не имеет значимой временной продолжительности и, кроме того, протекает задолго до начала очередного финансового года. Иначе говоря, доходы еще не получены, но уже распределены (на основе прогноза) в ходе бюджетного планирования. Таким образом, модель двухкомпонентной
структуры бюджета в теоретическом и практическом плане (с логической точки зрения) представляется не состоятельной, а его однокомпонентный состав - очевидным. Комплексный анализ показывает, что доходы и расходы бюджета на самом деле являются одним и тем же компонентом, который объективно способен проявляться в двух формах в зависимости от условий (до этапа распределения бюджетных средств и после него).
В качестве окончательного вывода можно констатировать следующее. Несмотря на то, что дуальный характер основы бюджета считается общепринятым, на самом деле для доходов и расходов в содержательном аспекте определения этих понятий (так же, как и в их сущностном значении) различий не существует. Для одного и того же объема в рамках доходно-расходного компонента бюджета различие заключается только в форме, статусе и структуре
денежных средств, которые они получают на определенных стадиях бюджетного процесса.
Представляется также очевидным, что в любой конкретный момент времени существует только одна из двух форм проявлений этого компонента: либо первая (доходы бюджета), либо вторая (расходы), что в процедурном отношении регулируется установленными нормами и порядком действия бюджетного механизма, а в техническом плане - определяется строгой последовательностью операций с бюджетными средствами.
Параметры бюджета в роли критериев
На данном этапе исследования наступает подходящее время для пояснения причин повышенного внимания к тем понятиям и терминам, которые повседневно используются в бюджетной сфере. Бесспорно, что термины «профицит» и «дефицит» общеизвестны. Они знакомы не только специалисту, но и практически каждому взрослому человеку, не искушенному в вопросах бюджетного планирования. Вместе с тем в большинстве случаев имеет место не точное знание, а всего лишь осведомленность, искусно завуалированная стандартными шаблонами. В их искаженном свете рассмотреть проблему не представляется возможным.
Нетривиальный подход позволяет заглянуть за ширму устоявшихся стереотипов и взглянуть на привычные понятия с другой, малоизвестной стороны, что в свою очередь часто приводит к самым неожиданным выводам.
Установлено, что в структуре бюджета доходный и расходный компоненты представляют собой одно и то же. Иными словами, получается так, что компонент, по сути, всего один. Являясь единой сущностью, он тем не менее способен проявляться в двух формах (доходов и расходов), которые получили для обозначения самостоятельные понятия, формализованные в виде терминов и определений, абсолютно разных по своему содержанию и интерпретируемых соответственно.
Интерпретации в свою очередь приводят к образованию других производных форм и смежных понятий, которые в силу причин, обусловленных их содержанием, не могут нести в себе никакой экономической нагрузки, а в ряде случаев попросту лишены смысла. Для демонстрации таких производных можно, в частности, привести понятия «дефицит» и «профицит» бюджета.
Для обоснования их бесполезности не потребуется сложных доказательств. Она представляется как закономерной, так и объективной, хотя и не вполне очевидной на первый взгляд. Несмотря на это, целесообразно исследовать первоисток причины, по которой эти понятия утрачивают адекватность условиям применения. Это, с одной стороны, позволит получить наглядное подтверждение выводов и предположений автора на этот счет, а с другой -найти способы их возможного использования в бюджетной или какой-то иной сфере.
В современном значении понятия «дефицит» и «профицит» определены положениями Бюджетного кодекса [2], где они выступают в роли параметров бюджетной организации, тесно связаны с характеристикой неравновесных состояний бюджета и используются для отражения его дисбаланса. При этом исходной основой для формулирования определений становятся термины «доходы» и «расходы», а их содержательным наполнением - конкретным соотношением их объемов, которое определяется разностью соответствующих показателей доходной и расходной частей бюджета.
Определения Бюджетного кодекса приведены в ограниченной и упрощенной форме, что на практике приводит к искажению их базового значения и смысла, сопровождается потерей понимания причинно-следственных связей и сущностных аспектов управления, а повсеместное использование таких (упрощенных) интерпретаций в ходе бюджетного планирования становится одной из главных причин, по которым бюджет перестает быть сбалансированным. Каким бы странным ни показалось это утверждение, оно имеет под собой реальные основания. Рассмотрим их более подробно.
Как отмечалось ранее, бюджет в системном плане представляет собой функциональный автомат, которому (помимо набора необходимых функций4) присущи параметры, связанные с его безотносительными состояниями. К категории таких параметров бюджетной организации относят баланс, дефицит и профицит. Два из них отражают неравновесные состояния бюджета. В рамках исследования компонентов бюджета и в ракурсе аспектов управления возникает интерес в расширенном изучении сущностной природы этих параметров, а также в проведении анализа их сущности в сравнительном и критериально-оценочном аспектах.
4 В части возможностей по аккумуляции доходов, планированию и распределению ассигнований, а также осуществлению контроля за исполнением бюджетных обязательств.
Представим содержание этих понятий с общепринятых позиций. В соответствии с определением Бюджетного кодекса соотношение в виде формального превышения доходов бюджета над расходами приводит к так называемому профицитному состоянию (избытку денежных средств), а дефицитное, напротив, вызвано превышением расходов бюджета над его доходами (при недостатке денежных средств).
Общепринято считать, что оптимальным для бюджета считается такое соотношение доходов и расходов, при котором возникает ситуация равенства их объемов, приводящая к балансу (так называемому бюджетному равновесию) или сбалансированности бюджета по доходам и расходам. Однако с точки зрения результатов, полученных при компонентном анализе, превышения как одного, так и другого компонента, в принципе, быть не может. Они равны с точки зрения компонентного анализа, поэтому баланс становится естественным состоянием бюджета. Иного просто не дано.
С другой стороны, рассуждая отвлеченно, можно допустить, что для бюджета, имеющего свойства системной организации, помимо равновесия могут быть характерны неравновесные состояния, возникающие в силу тех или иных причин. Однако они не выражают абсолютной разницы между доходами и расходами, а всего лишь указывают на явное несоответствие между объемом доходных поступлений бюджетов и непомерными потребностями в денежных средствах со стороны органов государственной власти, обусловленными якобы обеспечением государственных функций и задач.
Практика и результаты бюджетного процесса показывают, что такие потребности в большинстве случаев страдают необоснованностью решений, принимаемых в ходе бюджетного планирования, и отсутствием социализации запросов, которые идут вразрез с приоритетами и ценностями социального государства и интересами общества.
Как следует из определений понятий «дефицит» и «профицит», приведенных в Бюджетном кодексе, они, мягко говоря, представляются неполноценными и, кроме того, лишают определяемые понятия всякого смысла. В интересах объективного рассмотрения существа вопроса предлагается умышленно вернуться к общепринятым стереотипам интерпретации этих понятий и принять в качестве отправной точки классическое понимание их содержания и смысла.
С этой точки зрения отсутствие в бюджете достаточных средств (для покрытия и производства текущих расходов) выражается понятием дефицита, которое представляет собой отрицательный параметр состояния бюджета. Другое из неравновесных состояний носит название бюджетного профицита в виде абсолютного превышения доходов бюджета над объемом расходов и, как правило, рассматривается в положительном ключе.
Как дефицит, так и профицит принято относить к числу наиболее важных характеристик, которые, как полагают, могут свидетельствовать о том, насколько перспективным или успешным выглядит бюджет (в общем смысле экономических прогнозов) и предстоящий финансовый год в целом. Дефицитное состояние, как правило, резко снижает оптимистичность прогнозов. Профицитное, напротив, может служить основанием для производства самых позитивных оценок. Приведем пример из статистики.
Практика планирования и исполнения федерального бюджета, так же, как и фактические результаты формирования его доходной части в течение последних лет, свидетельствуют о том, что параметры неравновесных состояний могут изменяться, существенно отклоняясь как в одну (профицитную), так и в другую (дефицитную) сторону.
В целом параметры указывают на значительные отклонения бюджетной организации от равновесного состояния. Как видно из диаграммы (рис. 6), величина таких отклонений (по отношению к объему ВВП) за период 2001-2011 гг. в различные годы составляла до восьми процентных пунктов.
Принято считать, что государство обязано проводить сбалансированную бюджетную политику, что рассматривается в качестве одного из факторов, способствующих устойчивости бюджета по доходам. По крайней мере, оно должно стремиться к этому, осуществляя меры превентивного характера в бюджетной, налоговой, таможенной, банковской и других наиболее значимых сферах для снижения бюджетного дефицита и его полной ликвидации. Вопрос о том, почему этого не происходит или не всегда удается наблюдать в практике бюджетного планирования, не имеет однозначного ответа.
В ряде случаев причины носят объективный характер, однако, как показывает опыт, дефицитные аномалии бюджета в значительной степени обусловлены отсутствием эффективных методологий управления средствами и ресурсами бюджетов,
10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8
Рис. 6. Параметры состояний федерального бюджета в 2001-2011 гг, % к ВВП [3, 4]
позволяющих минимизировать риски, и в своем большинстве связаны с непродуманными и необоснованными управленческими решениями, задающими ложные векторы бюджетной политики.
На деле получается так, что в обстановке общего экономического подъема или спада, нарастающих процессов глобализации или дезинтеграции, периодических кризисных явлений в мировой экономике и банковской сфере государство напряженно занимается поиском путей для стабилизации и повышения эффективности промышленного производства, совершенствует экономическую инфраструктуру, развивает сферу межбюджетных отношений, бесконечно меняет механизм налогообложения и налоговую систему, противодействует нарастающим процессам инфляции и ставит перед собой глобальные цели по достижению сбалансированности и поддержанию макроэкономического равновесия. Все это оказывает влияние не только на популярность и жизнеспособность того или иного состава правительства, но и на устойчивость общества в целом.
При этом, как бы банально это ни прозвучало, государство (в лице соответствующих органов власти) оказывается не способным рационально и результативно распоряжаться бюджетными средствами, затрачивая их на действительно необходимые нужды. Необходимость проведения в связи с этим ревизии взглядов и изменения подходов к организации управленческих процессов, а также трансформации текущей системы управления в бюджетной сфере представляется совершенно очевидной.
Что получено в итоге прошедшего этапа реорганизации? Бюджетная реформа завершена (проводилась в период 2005-2008 гг.), но результаты ее плачевны: федеральный бюджет в его сегодняшнем централизованном и гипертрофированном виде при отсутствии научных методов управления не может продуктивно выполнять присущие ему экономические функции, а бюджетная система - осуществлять социально справедливое перераспределение доходов и национального богатства в интересах обеспечения социальной устойчивости общества. Бюджетное планирование утратило свою эффективность.
Как следствие этого из года в год необоснованно возрастают бюджетные расходы, в распоряжении государства не оказывается достаточных ресурсов и резервов, необходимых для финансирования своих функций. Постоянно возрастают размеры бюджетного дефицита и долговых обязательств (в рамках использования внешних и внутренних заимствований), государственные планы выполняются не в полном объеме, цели социально-экономического развития не достигаются, и государство оказывается не способным решить те или иные задачи, программы и проекты, реализуя в полной мере возложенное на него предназначение. Приходится констатировать, что на протяжении последних лет дефицит стал обычным явлением для федерального бюджета. Несмотря на это, по всем законам науки управления, дефицит для бюджета является кризисным и неестественным состоянием и не может считаться нормой.
В качестве второго отступления, обусловленного вынужденной необходимостью прояснения сущностного содержания понятий «профицит» и «дефицит», позволим заметить, что их этимология (отрасль языкознания, исследующая происхождение слов, их первоначальную структуру и семантические связи [1]) не представляется прозрачной. Появление этих терминов в русском языке (и в российской экономической науке) произошло в результате привнесения извне. Первоначальный смысл их значений в определениях неоднозначен.
В своем нынешнем значении термины были изначально транслированы в научный оборот для обозначения бюджетного (или торгового) дисбаланса, главным образом, для удобства и простоты употребления соответствующих понятий в обиходе и повседневной жизни. Можно с уверенностью отнести их к абстрактным категориям экономического содержания, имеющих иностранное происхождение и недостаточно ясный причинный смысл заимствования. Кроме того, отметим, что в системной организации бюджета эти параметры играют отвлеченно-показательную роль и в сфере бюджетного планирования не несут абсолютно никакой экономической нагрузки.
Вместе с тем с точки зрения управления бюджетами (и фондами), дефицит и профицит (в роли формальных параметров бюджета) могут стать своеобразными критериями оценки деятельности органов власти, к компетенции которых относятся те или иные бюджеты (фонды), показывая, насколько эффективны непосредственные результаты управления ими. Для подтверждения справедливости этого вывода рассмотрим предпосылки, которые способны привести формальные параметры к роли критериев эффективности управленческих решений.
Такие понятия, как «бюджетное планирование», «прогнозирование», «исполнение бюджетов», «управление изменениями» и т. п. (в сущностном понимании их значения и в общем смысле их собственных определений), принадлежат к категории исполнительных процессов. Процессы исполнения всегда целенаправленны и ориентированы на получение результатов. Таким образом, управление процессами всегда обусловлено и направлено на достижение целей, которые в свою очередь призваны обеспечить (на основе достижения определенных результатов) реализацию тех или иных интересов.
Представляется очевидным, что в причинно-следственной связи исполнительные процессы
инициируются управленческими решениями и являются их следствием. Решения как особый механизм достижения целей, принимаются на основе исходных данных, прогнозов или условий. Если исходные данные неточны, а прогнозы неоднозначны, то возможные решения приобретают многовариантный характер, а вероятность правильного выбора в условиях такой неопределенности снижается до минимального уровня.
К причинам дефицитно-профицитных состояний бюджета можно отнести и косвенное действие объективных и субъективных факторов, которые часто носят скрытый характер и не проявляются явным образом. Тем не менее, чтобы получить хотя бы отдаленное представление о том, что в настоящее время происходит в процессе бюджетного планирования на самом деле, приведем характерный пример.
Исходя из порядка, установленного положениями Бюджетного кодекса РФ, составление проекта федерального бюджета основывается на бюджетном послании Президента Российской Федерации, прогнозе социально-экономического развития и основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Бюджетное послание содержит наиболее общие задачи, направления бюджетно-налоговой политики имеют рекомендательный характер, а составляемые прогнозы неточны. Таким образом, представляется абсолютно очевидным, что низкий уровень бюджетного планирования обусловлен объективными причинами, и прежде всего исходными установками для планирования, законодательно закрепленными в соответствующих положениях Бюджетного кодекса5.
Когда в ходе формирования и исполнения бюджетов возникают дефицитно-профицитные перекосы, которые всегда (или как правило) связаны с несовершенством процесса планирования, искажениями в макроэкономических прогнозах, ошибками в процессе разработки проектов бюджетов, а также просчетами, возникающими как следствие нарушений в процессе технического управления бюджетными средствами и ресурсами, бюджетный дисбаланс явно показывает, насколько эффективно или неэффективно действуют органы государственной власти при организации бюджетного процесса, и какими могут стать его результаты.
5 Оценка влияния на бюджетный процесс так называемых субъективных факторов, получивших в российской практике формирования и исполнения бюджетов широкое распространение, здесь не приводится.
Сущностной подход к рассмотрению процессов управления объясняет этот факт следующим образом: в соответствии с законами объективной реальности в конечном итоге всегда получается то, что выбирается изначально. Выбираем неопределенность исходных данных - получаем неопределенность результатов. В данном случае приходится констатировать вполне очевидный факт: современная методология бюджетного планирования несовершенна. Более того, с точки зрения научного подхода к вопросам обеспечения эффективности управления бюджетным процессом, более категоричный вывод свидетельствует об отсутствии такой методологии.
Автор допускает, что такое утверждение в ряде случаев может вызывать несогласие или требовать более доказательного анализа. Тем не менее выводы в каждом отдельном случае снова окажутся непреложными, поскольку речь, в сущности, идет не о параметрах бюджета, не о содержании и смысле конкретных понятий, а, главным образом, о причинно-следственной связи между управленческими решениями, принимаемыми на всех уровнях власти в ходе планирования и исполнения бюджетов, и теми последствиями, которые возникают в результате практической реализации этих решений.
Основные выводы
Процесс создания базовых основ в любой отрасли научного познания руководствуется принципом постепенности. Автор пришел к необходимости аналогичного выбора, используя для этого пошаговый метод. Рассмотрен достаточно узкий круг вопросов, связанных с уточнением компонентного состава бюджетной организации на примере федерального бюджета РФ.
Использование полученных результатов позволит перейти к уточнению функциональных возможностей бюджета. Вопросы социальной направленности его функций, по всей видимости, потребуют уточнения в рамках отдельного исследования.
Доходы бюджета представляют собой централизованные и аккумулированные денежные средства. Расходы - те же средства, но уже распределенные. В этом проявляется важный методологический аспект, соответствующий содержанию основных признаков бюджета.
Что касается общего случая определения, то представляется бесспорным, что централизованные и аккумулированные денежные средства становятся
бюджетными только после этапа их распределения, когда (в соответствии с третьим признаком бюджета) получают конкретное предназначение или направление своего использования.
Когда речь идет о государственных и муниципальных финансах, можно считать, что денежные средства получают свое предназначение уже на стадии формирования доходной части бюджетов. В этом случае денежные средства из доходных источников становятся бюджетными, попадая в пределы бюджетной системы, где они уже изначально (т. е. еще до этапа распределения) получают предназначение - обеспечить функции и задачи государства. Конкретные направления своего использования они получают в ходе этапа планирования (в виде ассигнований).
Несмотря на то, что для обозначения одного и того же компонента бюджета существуют два абсолютно разных термина и два различных в классическом понимании определения, которые, в свою очередь, имеют диаметрально противоположные значения, в действительности понятия «доходы» и «расходы» отражают одну и ту же инвариантную сущность - единый структурный компонент, способный проявляться в двух формах. Отсюда очередной важный вывод, на котором неизбежно приходится сосредоточить внимание и который также построен на результатах сравнения компонентов.
В условиях логической определенности, при которой расходы бюджета не могут превышать его доходов, которые, в свою очередь, фактически и однозначно эквивалентны объему бюджетных расходов, понятия бюджетного дефицита и профицита как параметров бюджета в их экономическом значении утрачивают свою актуальность, а в качестве показателей количественного несоответствия между объемом доходной и расходной частей бюджета (как это трактуется в существующих определениях), становятся бессмысленными.
Иными словами, распространенные термины «дефицит» и «профицит» в существующей форме их определений отражают искаженное содержание искомых понятий и на деле используются для сокрытия ошибок, возникающих в результате необоснованных управленческих решений. На самом деле такие решения в практике бюджетного планирования в большинстве случаев обусловлены отсутствием эффективной методологии и сущностного подхода к организации управления бюджетными средствами и ресурсами.
В методологическом аспекте (не только в понятийно-терминологическом, но, прежде всего, в научно-практическом смысле) такой подход приобретает неизмеримо важное значение, поскольку с очевидностью показывает, что профицитные состояния и дефицитные перекосы бюджета, вызванные расходами, значительно превышающими планируемый (прогнозируемый) объем бюджетных доходов, на самом деле спровоцированы решениями управленческого звена уже изначально.
Понятия «дефицит» и «профицит», таким образом, могут быть использованы по своему предназначению только в роли условных показателей (или оценочных критериев) для определения результативности управления бюджетным процессом, и прежде всего эффективности применяемых методов бюджетного планирования.
Выводы и характеристики, полученные в результате сущностного подхода к рассмотрению этих вопросов, носят универсальный характер, поэтому они применимы не только к государственным и муниципальным финансам на любом уровне бюджетной системы (федеральном, региональном,
местном), но и вне государственной сферы, где они в равной степени относятся к бюджетам и фондам, функционирующим в области финансов корпоративного, производственного и общественного секторов.
Список литературы
1. Большой энциклопедический словарь. Определения научных терминов. URL: http://www. dic. academic. ru.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 03.12.2011).
3. Министерство финансов РФ. Официальный сайт. Информационно-аналитический раздел. URL: http://info. minfin. ru/kons_rash_isp. php.
4. О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-ФЗ.
5. Уманец О. П. Сущностные, системные и функциональные аспекты федерального бюджета Российской Федерации // Финансы и кредит. 2011. № 19.
SAM посчитает SAM сэкономит SAM защитит
Закажите консультацию прямо сейчас:
Телефон: +7 (495) 232-00-23. Электронная почта: sam-info@softline.ru Сайт: www.sam-audit.ru
Управлять программными активами —
выгодно и просто.
souline
