CC BY
206
Необходимость экономического роста, укрепление материально-технической базы и внедрение инновационных технологий в отечественное производство, решение проблем повышения социального финансирования стали сегодня ценностями, признаваемыми в большинстве стран. Эффективное функционирование бюджетной системы государства является фундаментальной основой достижения указанных целей.
Управление бюджетной системой основывается на ряде принципов, закрепленных в главе 5 Бюджетного кодекса РФ. Принципы имеют первостепенное значение для функционирования всей бюджетной системы в целом, являются основными инструментами и рычагами формирования и реализации бюджетно-финансовой политики государства.
Принцип сбалансированности бюджета представляет собой обязательное требование, которому должен соответствовать бюджет любого уровня.
Бюджет любого государства состоит из двух частей - доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда и в каких формах поступают средства для финансирования расходов, связанных с выполнением государством основных функций. Структура доходов непостоянна и зависит от конкретных экономических условий развития страны, рыночной конъюнктуры и осуществляемой финансово-экономической политики. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулированные государством средства, как соотносятся расходы бюджета на выполнение различных функций государства, как реализуются приоритеты бюджетной политики. Теоретически объем государственных расходов и доходов должен быть равен. Разница между суммой государственных доходов и расходов используется в качестве инструмента бюджетной политики, т.е. может стабилизировать либо стимулировать экономику страны.
Статья 33 БК РФ устанавливает: «Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета». Новая редакция ст. 33 дополнена формулировкой: «при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета» [1]. По нашему мнению, минимизацию размера дефицита бюджета необходимо выделить в отдельный принцип функционирования бюджетной системы.
Трактовка принципа сбалансированности бюджета, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, является, по нашему мнению, недостаточно четкой и противоречивой. Исходя из положений кодекса нет ясности в вопросе, о каком бюджете идет речь. Кроме того, важно отметить, что сбалансированность бюджетной системы и сбалансированность бюджета являются содержательно отличными друг от друга понятиями.
На современном этапе Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации регулируемую законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, принцип сбалансированности бюджета, исходя из лексического толкования Бюджетного кодекса РФ, можно трактовать в двух значениях:
1. Сбалансированность бюджетной системы в целом как совокупности федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В данном случае существенное значение имеет финансово-правовое регулирование макроэкономических параметров аккумуляции, распределения и использования публичных денежных фондов. В условиях бюджетной системы федеративного государства формирование сбалансированной бюджетной системы должно производиться на основании принципа согласования интересов органов государственной власти и местного самоуправления, на базе разграничения их полномочий и обязательств.
2. Сбалансированность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В условиях сбалансирования бюджета каждого отдельного уровня бюджетной системы основной целью должна стать разработка законодательного механизма финансирования обязательств, принятых на себя органами государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, именно отсутствие детального закрепления термина «сбалансированность бюджета» является причиной столь неоднозначного подхода к его содержанию. Современный этап бюджетной
реформы свидетельствует о значительной неконкретности терминов, закрепленных в бюджетном законодательстве вследствие проведения названной реформы, что влечет неоднозначное толкование положений законодательства и соответствующую правоприменительную практику. По мнению Ю.А. Крохиной, для науки бюджетного права неоценимое значение имеет определение его категорий, поскольку именно через их анализ происходит познание законов всей бюджетной деятельности [2].
Сбалансированность бюджета - это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании соотношения доходов и расходов бюджета, представляющая собой обязательное требование как к функционированию бюджетной системы в целом, так и к составлению бюджетов всех уровней.
Сбалансированность бюджета следует рассматривать как результат отношений по составлению, принятию и исполнению бюджета и одновременно как финансово-правовую форму взаимодействия таких ключевых понятий бюджетного права, как «доходы» и «расходы» бюджета.
Добыча и реализация нефти и нефтепродуктов на внутреннем и внешнем рынках являются ключевыми видами деятельности в российской экономике. Существенные изменения мировых цен на нефть приводят к значительным колебаниям налоговых доходов федерального бюджета, создавая трудности финансирования расходов и осуществления платежей по внешнему долгу при неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. Наглядным подтверждением был кризис 17 августа 1998 г., когда уровень аккумуляции доходов в федеральном бюджете равнялся 12,1 % ВВП, а дефицит составил 21,1 % от общей суммы расходов.
С 2000 г. федеральный бюджет планировался с ежегодным профицитом, что вызывало противоречивые оценки специалистов. В такой ситуации весьма существенное значение имеет оценка степени легитимности профицитной политики. Однако если законодательному регулированию дефицита бюджета посвящена отдельная глава 13 Бюджетного кодекса РФ, то по теме профицита законодательное регулирование отсутствует, за исключением отдельной ст. 232, касающейся доходов, полученных сверх сумм, утвержденных законом о бюджете. При этом ст. 232 действует лишь в отношении незапланированного профицита и устанавливает, что такие доходы могут направляться Министерством финансов РФ без внесения изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга РФ, а также на исполнение публичных нормативных обязательств РФ. Следует отметить, что погашение государственного долга за счет профицита противоречит принципу сбалансированности бюджета, так как предстоящие в планируемом году платежи, связанные с погашением государственного долга, в полном объеме должны значиться в составе расходов бюджета.
Начиная с 2008 г. в соответствии с поправками к Бюджетному кодексу РФ [3] законодательно закреплен переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ - формированию бюджетов на трехлетний период (см. табл.).
Таблица
Основные параметры федерального бюджета
Годы 2008 2009 2010
Доходы, всего (млрд руб.) 6 644,4 7 465,4 8 089,9
В том числе: нефтегазовые 2 383,1 2 351,9 2 348,3
Из них нефтегазовый трансферт 2 135,0 2 103,6 2 016,3
ненефтегазовые 4 261,3 5 113,5 5 741,6
Расходы, всего (млрд руб.) 6 570,3 7 451,2 8 089,9
В том числе: непроцентные 6 382,5 7 052,3 7 438,3
процентные 187,9 212,6 247,1
Годы 2008 2009 2010
Условно подтвержденные - 186,3 404,5
Профицит (млрд руб.) 74,1 14,2 0,0
Основными отличительными особенностями формирования бюджета являются планирование и утверждение бюджета на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы, а также выделение Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также выход к 2010 г. на нулевой показатель профицита бюджета.
Качественным отражением реализации принципа сбалансированности бюджета являются дефицит и профицит. Исполнение государственных федеральных бюджетов стран-нефтеэкспортеров с открытой экономикой, включая Россию, существенно зависит от ценовой конъюнктуры на мировом рынке нефти. Резкие колебания цен на нефть делают нестабильным бюджетное планирование и экономику в целом. Сильная зависимость экономики и бюджета от сырьевых ресурсов создает серьезные макроэкономические риски. Вспомним кризис 1998 г., когда цены на нефть упали примерно на 30 %. Колебания поступающих в бюджет доходов при изменении цен на мировых сырьевых рынках приводят к необходимости попеременно резко увеличивать и уменьшать бюджетные расходы, пересматривать налоговые ставки либо проводить масштабные заимствования для замещения выпадающих доходов. Кроме того, необходимо оценивать влияние не только сырьевых доходов на стабильность макроэкономики и накопление бюджетного резерва для использования в периоды низких цен на сырье, но и исходить из исчерпаемости природных запасов, что требует особых принципов построения бюджета. Широко используемым методом снижения зависимости от нефтяной конъюнктуры стало создание стабилизационных фондов. Примером могут служить прежде всего арабские страны. С 1976 г. существует резервный фонд будущих поколений в Кувейте. В него отчисляются 10 % государственных доходов от нефти. В Норвегии Государственный нефтяной фонд был учрежден в 1990 г., с 1 января 2006 г. переименованный в Глобальный государственный пенсионный фонд (ГСПФ). При этом трансферт из «сырьевого бюджета» на покрытие дефицита «несырьевого бюджета» не должен превышать реального дохода от управления сырьевыми доходами. В соответствии с бюджетной стратегией, принятой в этой стране в 2002 г., дефицит «сырьевого бюджета» не должен превышать 4 % величины активов ГСПФ на начало соответствующего года, что соизмеримо с величиной ежегодного инвестиционного дохода.
После долгих дискуссий и в России принят закон о создании соответствующего фонда. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ ФЗ РФ от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и привидение в соответствие с бюджетным законодательством актов Российской Федерации» [3], введена гл. 131: «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета», которая установила, что нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Таким образом, результатом внесения указанных изменений в бюджетное законодательство стало весьма своеобразное толкование принципа сбалансированности бюджета, на практике означающее отказ от него. Накопление профицита в Стабилизационном фонде РФ, а с 1 января 2008 г. - в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, приводит к фактическому формированию «параллельного бюджета», который не имеет утвержденной законодательным органом расходной части.
Говоря о сбалансированности бюджета, важно подчеркнуть, что это именно правовой принцип. Правовые принципы бюджетной системы - это основополагающие и руководящие идеи, обладающие высшей императивностью, получившие нормативно-правовое закрепление в действующем законодательстве, ведущие положения, определяющие порядок построения и функционирования этой системы и в целом бюджетных отношений.
Учитывая обязательный характер предписаний, содержащихся в БК РФ, государственный (муниципальный) бюджет не может быть ни дефицитным, ни профицитным.
Таким образом, можно констатировать, что финансово-правовой принцип сбалансированности бюджета - это основополагающая и руководящая идея функционирования бюджетной системы, закрепленная в БК
РФ, обладающая требованием обязательности (императивности) для всех уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, определяющая порядок построения и функционирования бюджетной системы и бюджетных отношений.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Представленная в Бюджетном кодексе трактовка принципа сбалансированности бюджета носит декларативный характер и приводит к ослаблению социальной доминанты в бюджетной политике.
Несмотря на обеспечение в настоящее время сбалансированности бюджетных ресурсов и существенного превышения бюджетных доходов над расходами, все еще остается нерешенной проблема формирования оптимальных бюджетных пропорций, отвечающих требованиям социального государства с инновационной экономикой, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие как отдельного гражданина, так и всего общества в целом. В связи с этим представляется целесообразным включение в Бюджетный кодекс РФ статей, регулирующих порядок использования профицита бюджета.
Обоснованным считаем вывод о необходимости более полного легитимного закрепления содержания названной категории в Бюджетном кодексе РФ. В частности, следует ввести систему понятий, характеризующих сбалансированность бюджетной системы в целом, сбалансированность федерального бюджета, сбалансированность региональных бюджетов, сбалансированность местных бюджетов.
В то же время для правовой регламентации отношений, возникающих в результате недостижения сбалансированности бюджета, необходимо уяснить признаки правовой категории «сбалансированность бюджета» на уровне научно-теоретических разработок специалистов в области финансового права с активным использованием выводов ученых-экономистов.
Теоретическая разработка проблемы сбалансированности бюджетов является важным направлением развития финансового законодательства, поиска новых инструментов финансовой политики.
Литература
1. Бюджетный кодекс РФ (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 6Э-ФЗ) // КонсультантПлюс.
2. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. № 2.
3. ФЗ РФ от 26 апреля 2007 г. № 6Э-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и привидении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 28 апреля.
