CC BY
228
45 (135) - 2012
Государственные финансы
УДК 336.14:340(045)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ФЕДЕРАЛьНОГО бюджета: АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ ОСНОВ И МЕХАНИЗМА
О. С. ГОРЛОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: goros@bk. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье анализируются нормативные правовые акты, регламентирующие механизм обеспечения сбалансированности федерального бюджета; приводятся рекомендации по обеспечению сбалансированности федерального бюджета в условиях дефицита и профицита.
Ключевые слова: федеральный бюджет, дефицит, профицит, сбалансированность, механизм.
Правовые основы обеспечения сбалансированности федерального бюджета определены Бюджетным кодексом Российской Федерации [1]; федеральными законами о федеральном бюджете [12, 13]; другими законами (например, от 22.04.1996 N° 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг») и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти (постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.2001 № 771 «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций», распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2010 № 23-р «О направлении средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета», приказами Министерства финансов РФ от 19.08.2004 № 68н «Об утверждении Условий эмиссии и обраще-
ния государственных сберегательных облигаций» и от 29.03.2010 № 184 «Об использовании средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета» и др.), регулирующими порядок привлечения отдельных источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Основой нормативного правового обеспечения сбалансированности федерального бюджета является Бюджетный кодекс РФ, ст. 33 которого закреплен принцип сбалансированности бюджета, выступающий одной из основ бюджетной системы Российской Федерации. Согласно этому принципу объем предусмотренных федеральным бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов федерального бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита федерального бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств федерального бюджета.
Соответственно, несмотря на то, что в качестве проявления несбалансированности бюджета может рассматриваться не только дефицит, но и профицит бюджета, правовая регламентация механизма обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусмотрена для случаев принятия его с дефицитом, в то время как порядок и направле-
ния использования профицита бюджета кодексом в настоящее время не регулируются1.
Содержание принципа сбалансированности бюджета предполагает также, что федеральные органы государственной власти при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. С этим требованием связано положение ст. 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающее, что при увеличении общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния2) указанное увеличение относится на сокращение дефицита федерального бюджета в случае, если он утвержден на очередной финансовый год и плановый период с дефицитом.
Важное значение для обеспечения сбалансированности бюджетов имеют законодательно закрепленные требования о предельном размере их дефицита. Согласно ст. 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размера ненефтегазового дефицита федерального бюджета. При этом ненефтегазовый дефицит представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Однако правовая норма о предельном размере ненефтегазового дефицита федерального бюджета, в соответствии с которой он не может превышать 4,7 % прогнозируемого в соответствующем фи-
1 В соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» [9] гл. 12 «Профицит бюджета и порядок его использования» Бюджетного кодекса Российской Федерации была исключена.
2 Согласно Федеральному закону от 30.09.2010 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» [6] данное положение ст. 213 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в части нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния приостановлено до 1 января 2015 г.
нансовом году ВВП, указанного в законе о федеральном бюджете, согласно Федеральному закону от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [4] вступает в силу только с 1 января 2015 г. Таким образом, в настоящее время в связи с тем, что не действует норма, ограничивающая размер ненефтегазового дефицита бюджета, фактически не установлен и предельный размер дефицита федерального бюджета.
Помимо этого согласно закону [6] до 1 января 2015 г. приостановлено действие положения ст. 94 Бюджетного кодекса РФ, регламентирующее, что утвержденный законом о федеральном бюджете общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1 % прогнозируемого ВВП, указанного в законе о федеральном бюджете. Соответственно, не применяется норма, устанавливающая требования к предельному объему источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Обеспечение сбалансированности федерального бюджета, составленного с превышением расходов над доходами, достигается путем изыскания источников финансирования дефицита бюджета, поэтому при утверждении федерального бюджета с дефицитом обязательно предусматриваются источники его финансирования. Однако их привлечение может осуществляться и при утверждении бюджета без дефицита. В этом случае поступления источников финансирования дефицита федерального бюджета планируются в объеме средств, направляемых на погашение государственного долга Российской Федерации3.
В соответствии со ст. 94 Бюджетного кодекса РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, а также погашения ранее возникших долговых
3 Согласно ст. 103 Бюджетного кодекса РФ государственные внутренние и внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.
обязательств Российской Федерации могут привлекаться как внутренние, так и внешние источники.
Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета:
- поступления от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;
- бюджетные кредиты в валюте Российской Федерации, предоставленные из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- кредиты международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;
- остатки средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета:
• поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации;
• поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;
• курсовая разница по средствам федерального бюджета;
• средства, полученные от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, в валюте Российской Федерации;
• средства, полученные от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, в валюте Российской Федерации;
• средства, полученные от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны;
• средства, полученные от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд);
• прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета:
- поступления от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номиналь-
ная стоимость которых указана в иностранной валюте;
- кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
- иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета:
• средства, поступившие в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией;
• прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Законодательством Российской Федерации устанавливаются ограничения относительно средств, которые могут выступать источниками финансирования дефицита бюджета. Так, согласно ст. 92 Бюджетного кодекса РФ кредиты Банка России, а также приобретение им государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.
Это положение закреплено также в ст. 22 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [14], в соответствии с которой Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.
За счет источников финансирования дефицита федерального бюджета согласно бюджетному законодательству Российской Федерации осуществляются:
- погашение долговых обязательств Российской Федерации (в части основного долга) по государственным ценным бумагам Российской Федерации; полученным бюджетным кредитам из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; привлеченным кредитам кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
- приобретение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;
- исполнение государственных гарантий Российской Федерации в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;
- предоставление бюджетных кредитов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации и юридическим лицам;
- предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам;
- исполнение расходных обязательств Российской Федерации, не обеспеченных доходами.
Анализ поступлений и выплат, связанных с источниками финансирования дефицита федерального бюджета, показал следующее.
В составе источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета предусмотрены бюджетные кредиты в валюте РФ, предоставленные из других бюджетов бюджетной системы России. Однако следует отметить, что ни Бюджетным кодексом РФ, ни иными нормативными правовыми актами механизм предоставления бюджетных кредитов федеральному бюджету в отличие от бюджетных кредитов, получаемых бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюд-жетами4, подробно не регламентирован.
4 Например, порядок предоставления и возврата бюджетных кредитов бюджетам субъектов Федерации детально регламентирован ст. 93.2, 93.3 Бюджетного кодекса РФ, Постановлением Правительства РФ от 18.12.2010 «Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2012 год»; порядок предоставления и возврата бюджетных кредитов местным бюджетам помимо указанных статей Бюджетного кодекса РФ предусмотрен нормативными правовыми актами субъектов Федерации (постановление правительства Москвы от 01.02.2011 № 21-ПП «Об утверждении Порядка предоставления бюджетных кредитов бюджетам внутригородских муниципальных образований в городе Москве и признании утратившим силу пункта 3.3 приложения 1 к постановлению правительства Москвы от 22 августа 2006 г № 631-ПП», постановление правительства Московской области от 04.04.2012 № 404/12 «Об утверждении Порядка предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований Московской области на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований Московской области, из бюджета Московской области» и др.).
В частности, в ст. 93.2 «Бюджетные кредиты» Бюджетного кодекса РФ отмечается только, что бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных кодексом и иными нормативными актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. При этом в качестве особенностей кодексом закреплено лишь положение о том, что в случае, когда заемщиком по бюджетным кредитам выступает Российская Федерация, не требуется предоставления обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита.
Кроме того, практика формирования и исполнения федерального бюджета показывает, что привлечения бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы России в качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета не осуществлялось. Это позволяет сделать вывод о том, что правовая норма о предоставлении бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для обеспечения сбалансированности федерального бюджета, закрепленная в ст. 94 Бюджетного кодекса РФ, не реализуется.
К источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в настоящее время отнесены также поступления от продажи следующих видов активов: акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, и государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней. Следует отметить, что состав активов, относимых к источникам финансирования дефицита федерального бюджета, претерпевал изменения. Например, согласно бюджетной классификации Российской Федерации с 2003 г. до 2008 г. к источникам финансирования дефицита федерального бюджета относились поступления от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности5, в то время как до 2003 г. и с 2008 г. указанные
5 Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11.12.2002 № 127н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», прил. 8; приказ Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 № 168н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», прил. 7.
поступления выступают неналоговыми доходами федерального бюджета6. Это свидетельствует о том, что нет четких критериев включения поступлений от продажи активов в состав источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Кроме того, отсутствует единый подход при отражении операций с активами в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета. Так, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней отражаются как поступления источников финансирования дефицита федерального бюджета, выплаты на приобретение этих активов - как выплаты, связанные с источниками финансирования дефицита федерального бюджета. При этом поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, учитываются в составе поступлений источников финансирования дефицита федерального бюджета, а средства на приобретение данных активов отражаются в составе расходов федерального бюджета и, соответственно, не учитываются как выплаты за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета7.
Важное значение в обеспечении сбалансированности федерального бюджета имеет функционирование таких бюджетных резервов, как Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, которые были сформированы в 2008 г. путем преобразования Стабилизационного фонда Российской Федерации. Правовым основанием для этого стало принятие федерального закона [4], в соответствии с которым Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен гл. 13.2 «Использование нефтегазо-
6 Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25.05.1999 № 38н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», прил. 2; приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 № 74н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», прил. 1; приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» [3], прил. 1.
7 Следует отметить, что в период, когда продажа земельных участков, находящихся в федеральной собственности, была связана с мобилизацией источников финансирования дефицита бюджета, поступления от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, отражались как поступления источников финансирования дефицита федерального бюджета, выплаты на приобретение земельных участков в федеральную собственность - как выплаты, связанные с источниками финансирования дефицита федерального бюджета.
вых доходов федерального бюджета», в то время как гл. 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» утратила силу.
Согласно вводимому порядку использования нефтегазовых доходов они направляются на формирование нефтегазового трансферта (представляющего собой часть средств федерального бюджета, используемую в ходе финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета), Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Было установлено, что в случае превышения объема нефтегазовых доходов федерального бюджета над утвержденной на соответствующий финансовый год величиной нефтегазового трансферта часть нефтегазовых доходов направляется на формирование Резервного фонда при условии, если его накопленный объем не превышает нормативной величины (10 % прогнозируемого объема ВВП). А если превышает, то нефтегазовые доходы в объеме, превосходящем объем нефтегазового трансферта, утвержденного на соответствующий финансовый год, направляются на формирование Фонда национального благосостояния.
Напротив, в условиях неблагоприятной конъюнктуры цен на углеводородное сырье при недостаточности нефтегазовых доходов федерального бюджета предусматривалось использование накопленных средств Резервного фонда на формирование нефтегазового трансферта. В случае же недостаточности последнего на финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета предполагалось привлечение источников финансирования дефицита федерального бюджета.
Однако в условиях начавшегося в 2008 г. мирового финансового кризиса, существенного падения уровня доходов федерального бюджета (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) и необходимости компенсации этого падения для предотвращения резкого сокращения расходов действие указанного механизма использования нефтегазовых доходов и формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния было приостановлено.
Первоначально согласно Федеральному закону от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] в 2009 г. Правительству Российской Федерации было предоставлено право без внесения изменений в закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного
фонда и иных остатков федерального бюджета на выплаты, сокращающие долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета (включая финансовое обеспечение нефтегазового трансферта) с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. Предусматривалось, что эти нормы будут действовать с 2009 по 2012 г. включительно.
Однако с 2010 г. в связи с принятием федерального закона [6] было установлено, что в посткризисный период (до 1 января 2014 г.) средства Резервного фонда не используются на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. В частности, было определено, что Правительство Российской Федерации в 2010-2013 гг. вправе без внесения изменений в закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета8 с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.
Также было установлено, что до 1 января 2014 г. объемы средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния9, используемых для финансирования дефицита федерального бюджета, утверждаются законом о федеральном бюджете в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета, при этом использование указанных средств осуществляется на основании решений Правительства Российской Федерации.
Кроме того, была принята норма о том, что до 1 февраля 2014 г. доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение
8 В том числе с превышением общего объема расходов федерального бюджета в случае и в пределах увеличения бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов для обеспечения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
9 За исключением средств Фонда национального благосо-
стояния, используемых на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
расходов федерального бюджета, в то время как в 2008-2009 гг. они выступали источниками формирования этих фондов.
Согласно изменениям, внесенным 06.10.2011 [5, ст. 3] в федеральный закон [6], действие последних двух положений было продлено до 1 января и 1 февраля 2015 г. соответственно. В данный закон 28.07.2012 [8, ст. 2] были внесены поправки, касающиеся действий Правительства Российской Федерации при использовании нефтегазовых доходов и средств Резервного фонда, причем 2013 г. исключен из периода действия уточненных положений.
В частности, было установлено, что Правительство Российской Федерации в 2010-2012 гг. вправе без внесения изменений в закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд, средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, сокращение заимствований и обеспечение сбалансированности федерального бюджета10 с внесением соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. При этом было установлено следующее ограничение: объем средств Резервного фонда, используемых на отмеченные цели, не может превышать 5 % общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год.
Начиная с 2011 г. особое значение в механизме обеспечения сбалансированности федерального бюджета и формирования Резервного фонда занимают дополнительные нефтегазовые доходы, представляющие разность между объемом нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета, и их величиной, утвержденной федеральным законом о федеральном бюджете [13, ст. 24]. Эти доходы направляются на замещение оп-
10 В том числе с превышением общего объема расходов федерального бюджета в случае и в пределах увеличения бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов в целях обеспечения сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также на реализацию мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики в связи с ухудшением экономической конъюнктуры, в том числе путем предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
ределенных источников финансирования дефицита федерального бюджета (в частности, государственных заимствований Российской Федерации, а также акций и иных форм участия в капитале) и (или) в Резервный фонд, что предусматривается законом о федеральном бюджете. Управление дополнительными нефтегазовыми доходами осуществляется на основе решений Правительства Российской Фе-
дерации11.
Таким образом, с момента ведения механизма использования нефтегазовых доходов, формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния указанный механизм подлежал регулярной корректировке, что негативно сказывается на качестве обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Это подтверждается в том числе и тем, что за весь анализируемый период сохраняется высокой доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета. С 2008 г. по 2011 г. нефтегазовые доходы составляли 47,3; 40,7; 46,1 и 49,6 % соответственно от общего объема доходов. В 2012 г. утвержденная доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов бюджета составляет 50,4 % [11, табл. 3.3]. В 2008 г. ненефтегазовый дефицит федерального бюджета составил 2 684,4 млрд руб. (6,5 % к ВВП)12, в 2009 г. -5 306,3 млрд руб. (13,7 % к ВВП), в 2010 г. - 5 642,7 млрд руб. (12,6 % к ВВП) 13, в 2011 г. - 5 947,3 млрд руб. (11,2 % к ВВП) [10, табл. 2.3]. В 2012 г. ненефтегазовый дефицит предусмотрен в сумме 6 451,4 млрд руб. (10,6 % к ВВП) [11, табл. 2.1].
Проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих механизм обеспечения сбалансированности федерального бюджета, позволил выявить недостатки:
- бюджетное законодательство Российской Федерации регулирует механизм обеспечения сбалансированности федерального бюджета в условиях утверждения бюджета с дефицитом, в то время как положения, определяющие порядок использования профицита бюджета, утратили силу;
11 Например, постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2012 № 1 «О порядке зачисления в Резервный фонд нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году».
12 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», табл. 1.
13 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», табл. 2.1.
- фактически не действуют нормы, ограничивающие предельный размер дефицита федерального бюджета и предельный объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
- не реализуется на практике норма о привлечении бюджетных кредитов из других источников бюджетной системы РФ для обеспечения сбалансированности федерального бюджета;
- отсутствуют научно обоснованные критерии отнесения поступлений от продажи активов к доходам или к источникам финансирования дефицита бюджета;
- не соблюдается единый методологический подход при отражении средств, связанных с продажей и приобретением активов, в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- на протяжении многих лет сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, т. е. высокая зависимость федерального бюджета от нефтегазовых доходов, а соответственно, и от цен на углеводородное сырье;
- в последние годы предусматривается временный (ежегодно изменяемый) порядок использования нефтегазовых доходов, а также формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
С учетом изложенного предлагаются следующие меры, направленные на совершенствование механизма обеспечения сбалансированности федерального бюджета.
1. Формирование федерального бюджета с профицитом является хотя и допустимым, но нежелательным, поскольку последний может возникать в результате недостаточно обоснованного и эффективного использования средств федерального бюджета, завышенного уровня налогового бремени в государстве и других факторов, приводящих к снижению эффективности функционирования экономики в целом. Поэтому для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в условиях превышения его доходов над расходами необходимо законодательно закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации положения, касающиеся использования профицита бюджета. При этом в качестве мер, направленных на достижение сбалансированности федерального бюджета, если при его составлении обнаруживается профицит бюджета, следует предусмотреть:
- сокращение привлечения поступлений от продажи государственной собственности Российской Федерации (в том числе поступлений от продажи государственных запасов драгоценных металлов и камней; доходов от продажи государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, которое может приносить доходы от его использования);
- направление средств федерального бюджета на дополнительное погашение государственных долговых обязательств Российской Федерации, в первую очередь внешних;
- пополнение Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, что позволит обеспечить сбалансированность федерального бюджета в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры;
- увеличение расходов федерального бюджета, связанных с поддержкой национальной экономики и социальной сферы, предоставлением межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов;
- сокращение налоговых доходов федерального бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, если вышеизложенные меры осуществлять нецеле сообразно.
2. Международный опыт свидетельствует о том, что для достижения сбалансированности бюджета должны быть законодательно закреплены ограничения объемов дефицита бюджета. Причем мировой практикой определены также и требования к предельной величине дефицита бюджета.
В части ее регулирования члены Европейского Союза обязаны руководствоваться критериями, обозначенными в рамках Договора о Европейском Союзе, который подписан в г. Маастрихте 07.02.1992 [2]. Согласно договору предельный объем дефицита государственного бюджета не должен превышать 3 % объема ВВП государства, а в случае наличия превышения оно должно носить временный характер14. К государствам, нарушающим данное требование, предусматривается комплекс процедур по обеспечению бюджетной дисциплины, включая применение финансовых санкций.
В Российской Федерации с 1 января 2015 г. должна вступить в силу норма, согласно которой
14 См. Протокол о процедуре, касающейся чрезмерного дефицита [2].
утверждаемый федеральным законом о федеральном бюджете предельный размер дефицита федерального бюджета может превышать более чем в 1,5 раза величину, установленную Договором о Европейском Союзе. Поэтому с учетом зарубежного опыта для повышения качества сбалансированности федерального бюджета следует установить в бюджетном законодательстве Российской Федерации ограничение по размеру дефицита федерального бюджета на уровне не более 3 % объема ВВП.
Соблюдение данной нормы должно быть обязательно подкреплено введением в Бюджетном кодексе Российской Федерации санкций за превышение предельного размера дефицита бюджета. В ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве одного из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации указано несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, однако сами меры принуждения за данное нарушение не установлены.
3. В условиях практически полного отсутствия правовой регламентации механизма бюджетного кредитования федерального бюджета и, напротив, достаточно активного использования механизма предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета вызывает сомнение необходимость закрепления в Бюджетном кодексе РФ нормы о возможности предоставления бюджетных кредитов федеральному бюджету из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В связи с этим представляется целесообразным уточнить состав источников финансирования дефицита федерального бюджета, закрепленный в ст. 94 Бюджетного кодекса РФ, путем исключения из данного состава бюджетных кредитов, предоставленных федеральному бюджету из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это позволит оставить в перечне источников финансирования дефицита федерального бюджета только те, которые реально могут быть использованы для обеспечения сбалансированности федерального бюджета.
4. С целью соблюдения единой методологии отражения операций с активами в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета предлагается средства на приобретение акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Российской Фе-
дерации, учитывать не как расходы федерального бюджета, а как выплаты, связанные с источниками финансирования дефицита федерального бюджета. Либо исключить поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, из состава источников финансирования дефицита федерального бюджета и отражать эти поступления как неналоговые доходы федерального бюджета.
5. В связи с тем, что основные параметры федерального бюджета в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, важное значение имеют установление и законодательное закрепление на постоянной основе механизма управления нефтегазовыми доходами.
Следует отметить, что начиная с 2013 г. обеспечение сбалансированности федерального бюджета планируется осуществлять в рамках применения механизма, который основывается на базовой цене на нефть. При этом под базовой понимается средняя цена на нефть за пятилетний период с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения десяти лет. Предполагается, что такой механизм формирования базовой цены на нефть позволит сгладить неточности в прогнозах при ее установлении, обеспечит гибкую адаптацию базовой цены к циклическому изменению внешнеэкономической конъюнктуры и в то же время сделает устойчивой данную цену по отношению к краткосрочным колебаниям цен на нефть.
Вводится также дополнительный механизм защиты федерального бюджета от длительного снижения цен на нефть. Если среднегодовая цена за последние три года (включая текущий финансовый год) определилась на уровне, не превышающем базовой цены на нефть, то при формировании федерального бюджета базовая цена рассчитывается в размере среднегодовой за указанный трехлетний период.
В соответствии с механизмом управления нефтегазовыми доходами предусматривается при превышении базовой цены на нефть над прогнозируемой на соответствующий финансовый год (фактической) дополнительные нефтегазовые доходы направлять в Резервный фонд до достижения его нормативной величины, равной 7 % ВВП. Если прогнозная цена на нефть окажется ниже базовой цены, на финансирование возникающего вследствие уменьшения доходов дефицита федерального бюджета будут использоваться средства Резервного фонда.
После достижения нормативной величины Резервного фонда предполагается сбережение дополнительных нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния. При этом часть этих средств (не более половины дополнительных нефтегазовых доходов) может быть направлена не в Фонд национального благосостояния, а на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации, т. е. не влекущих долгосрочных расходных обязательств Российской Федерации.
Кроме того, при формировании Фонда национального благосостояния (по аналогии с формированием Резервного фонда) остается возможность использования части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства Российской Федерации.
Введение рассматриваемого порядка управления нефтегазовыми доходами представляется обоснованным, поскольку позволит снизить зависимость федерального бюджета от динамики мировых цен на углеводородное сырье, сократить дефицит федерального бюджета, увеличить Резервный фонд и Фонд национального благосостояния и, таким образом, создать более эффективный механизм обеспечения сбалансированности федерального бюджета.
Это важно также в связи с тем, что динамика мировых цен на углеводородное сырье оказывает существенное воздействие и на долговую политику государства. В условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к государственным ценным бумагам Российской Федерации, что приводит к удорожанию государственных заимствований на финансовом рынке.
Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств в нужных объемах на приемлемых условиях оказываются ограниченными именно в те периоды, когда эти средства могли бы частично компенсировать сокращение доходов федерального бюджета. В такой ситуации можно будет отказаться от пополнения Резервного фонда, а при самой негативной ситуации, влекущей увеличение дефицита федерального бюджета, - использовать накопленные в Резервном фонде средства для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) в редакции Лиссабонского договора (Лиссабон, 13 декабря 2007 г.).
3. Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 180н.
4. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2011 № 270-ФЗ.
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.09.2010 № 245-ФЗ.
7. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодатель-
ные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ.
8. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, статью 6 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»: Федеральный закон от 28.07.2012 № 127-ФЗ.
9. О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 05.08.2000 № 116-ФЗ.
10. Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов.
11. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов.
12. О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от 13.12.2011 № 357-ФЗ.
13. О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ.
14. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансовая аналитика: проблемы и решения»
ISSN 2073-4484
Выпускается с 2008 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80-100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34158 80628 44368
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
