CC BY
66
10 (148) - 2013
Государственные финансы
УДК 336.14 (045)
НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
М. Л. ВАСЮНИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Е-mail:vasyuninaml@mail. ш Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье рассматриваются вопросы устойчивости федерального бюджета. Анализируются современный формат балансировки федерального бюджета, роль условно утверждаемых расходов при составлении его проекта. Определяются пути повышения эффективности управления государственными гарантиями Российской Федерации. Характеризуется мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого на федеральном уровне.
Ключевые слова: федеральный бюджет, устойчивость, сбалансированность, расходы, государственные гарантии, мониторинг, управление бюджетом.
Устойчивость федерального бюджета является важным фактором долгосрочной сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации и макроэкономической стабильности Российской Федерации. Создание предпосылок для обеспечения устойчивости федерального бюджета и сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации определено как одно из основных направлений современной бюджетной политики.
В условиях реализации концепции ненефтегазового федерального бюджета, направленной на ограничение зависимости от изменения мировых цен на углеводородное сырье, особое значение приобретают инструменты эффективного управления бюджетными ресурсами федеральных органов государственной власти. На современном этапе
совершенствование методологической и институциональной основ формирования федерального бюджета, ориентированных на снижение риска его неустойчивости, связывается с необходимостью:
- изменения общего подхода к балансировке федерального бюджета;
- увеличения роли условно утверждаемых расходов при составлении проекта федерального бюджета;
- повышения эффективности управления государственными гарантиями Российской Федерации;
- усиления стимулов участников бюджетных правоотношений к достижению высокого качества управления федеральным бюджетом. Первое направление (изменение методологического подхода к балансировке федерального бюджета) направлено на усиление прозрачности и информативности бюджетных показателей как условия повышения качества управленческих решений.
В настоящее время балансировка федерального бюджета осуществляется в формате, соответствующем принципу сбалансированности бюджета, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 33.). Объем предусмотренных федеральным бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на сумму выплат, связанных с источниками финансирования бюджета и изменением остатков
средств на счетах. Следуя данному принципу, утверждение федерального бюджета осуществляется в формате: доходы, расходы, дефицит (профицит), поступления от источников финансирования дефицита бюджета за вычетом выплат, связанных с источниками финансирования его дефицита.
Представление федерального бюджета в изложенной структуре не лишено противоречий. Во-первых, источники финансирования дефицита отражаются сальдовым методом, в виде разницы между поступлениями средств и выплатами, предусмотренными Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 94). При этом в составе иных источников финансирования дефицита федерального бюджета указывается разница между средствами, предоставленными из федерального бюджета в форме бюджетного кредита, и средствами, полученными в счет его возврата. Соответственно расчет объема бюджетных средств, привлекаемых на финансирование дефицита федерального бюджета и погашение государственного долга Российской Федерации, предполагает исключение из общего объема источников финансирования дефицита бюджетное кредитование. Одновременно следует принимать во внимание искажающий эффект при оценке дефицита федерального бюджета и источников его финансирования, образующийся в случае реструктуризации задолженности по предоставленным бюджетным кредитам. Списание задолженности в текущем финансовом году не находит отражения в расходах федерального бюджета за тот же период, хотя бюджетное кредитование в данном случае выступает скрытой формой бюджетного финансирования. Возникает занижение величины бюджетного дефицита. Таким образом, достоверная оценка показателей сбалансированности федерального бюджета, утвержденных федеральным законом, требует их корректировки с учетом сальдо бюджетного кредитования и результатов списания задолженности по бюджетным кредитам.
Во-вторых, нарушено методологическое единство в части отражения операций с государственным имуществом Российской Федерации. Согласно действующим правилам поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, отражаются в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета. В свою очередь средства на приобретение в государственную собственность Российской Федерации
данных финансовых активов отражаются в составе расходов федерального бюджета и не учитываются в выплатах, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета. Соответственно возникает ситуация несоразмерного отражения операций с финансовыми активами Российской Федерации в федеральном бюджете.
В-третьих, используемый формат структуры федерального бюджета не отражает специфики его формирования, связанной с разделением нефтегазовых и ненефтегазовых доходов, определением ненефтегазового дефицита, использованием дополнительных (сверхплановых) нефтегазовых доходов и др.
Таким образом, представление федерального бюджета в ином (аналитическом) формате предполагает:
- определение бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, как выплат, приравненных к расходам бюджета;
- исключение из состава иных источников финансирования дефицита федерального бюджета разницы между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов;
- оценку результата чистого бюджетного кредитования до расчета дефицита (профицита) федерального бюджета;
- исключение поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, а также выплат, связанных с осуществлением взносов в уставные капиталы и приобретением акций, из состава источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- учет сальдо по операциям с финансовыми активами Российской Федерации при определении дефицита (профицита) федерального бюджета;
- разделение в структуре баланса федерального бюджета ненефтегазовых и нефтегазовых доходов, доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также дополнительных нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета и направляемых по решению Правительства Российской Федерации на замещение государственных заимствований Российской Федерации и в Резервный фонд. Реализация данного подхода требует пересмотра принципа сбалансированности бюджета. Объем
Государственные финансы
10 (148) - 2013
расходов федерального бюджета, откорректированный на результат чистого бюджетного кредитования и сальдо по операциям с финансовыми активами Российской Федерации, должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений источников финансирования дефицита федерального бюджета, уменьшенных на величину выплат, связанных с источниками финансирования его дефицита и изменением остатков средств на счетах.
Второе направление (увеличение роли условно утверждаемых расходов федерального бюджета) нацелено на ограничение риска неисполнения расходных обязательств Российской Федерации. Безусловное исполнение действующих расходных обязательств Российской Федерации является одним из факторов ответственной бюджетной политики и критерием устойчивости федерального бюджета. В условиях средне- и долгосрочного бюджетного планирования повышается риск неисполнения действующих расходных обязательств Российской Федерации. Его снижение связывается с увеличением условно утверждаемых расходов при формировании федерального бюджета.
В сложившейся практике под условно утверждаемыми расходами понимаются бюджетные ассигнования, не распределенные в плановом периоде в ведомственной структуре расходов бюджета по определенным подразделениям бюджетной классификации Российской Федерации. В условиях перехода к программному формату федерального бюджета и соответствующему отказу от утверждения ведомственной структуры его расходов встает вопрос о необходимости корректировки статуса условно утверждаемых расходов. Они должны предусматриваться в объеме бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации и соответствовать объему средств, не распределенному между их структурными единицами (подпрограммами, федеральными и ведомственными целевыми программами, основными мероприятиями).
Условно утверждаемые расходы выполняют функцию резерва, ориентированного на стабильное финансовое обеспечение государственных программ Российской Федерации. Величина объема бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации, устанавливаемая на очередной финансовый год (без учета условно утверждаемых расходов), не должна быть меньше общего объема бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской
Федерации, утверждаемых федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год (с учетом условно утверждаемых расходов).
Включение условно утверждаемых расходов в состав бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации предполагает:
- утверждение их объема в паспорте государственной программы Российской Федерации;
- возможность корректировки бюджетных ассигнований на осуществление программных мероприятий на первый и (или) второй год планового периода при условии уменьшения (увеличения) условно утверждаемых расходов по данной программе.
Оценка условно утверждаемых расходов в настоящее время осуществляется на основе нормативного метода. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 184.1, 199), их уровень на первый год планового периода должен превышать 2,5 % общего объема расходов федерального бюджета, а на второй год планового периода - 5 %. Повышение обоснованности предполагает переход к расчету, исходя из прогнозной оценки стоимости расходных обязательств РФ и в перспективе связывается с увеличением минимального нормативного значения в два раза, что предусмотрено распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101 -р «Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
Таким образом, повышение роли условно утверждаемых расходов в обеспечении устойчивости федерального бюджета предполагает:
- определение условно утверждаемых расходов федерального бюджета как бюджетных ассигнований, не распределенных в плановом периоде по подразделениям бюджетной классификации Российской Федерации, соответствующим структурным единицам государственных программ Российской Федерации (федеральным целевым программам, ведомственным целевым программам, подпрограммам и т. д.);
- расчет условно утверждаемых расходов на основе оценки принимаемых расходных обязательств Российской Федерации не ниже предельно допустимого уровня - 5 % общего объема расходов на первый год планового периода и 10 % общего объема расходов на второй год планового периода;
- планирование бюджетных ассигнований на исполнение государственных программ Российской Федерации на очередной финансовый год (без учета условно утверждаемых расходов) в объеме не меньше бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственных программ Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Третье направление (повышение эффективности управления государственными гарантиями Российской Федерации) обусловлено неудовлетворительными параметрами динамики и структуры государственных гарантий Российской Федерации, возможностью их получения при отказе от права гаранта на регрессивное требование, отсутствием конкурентных условий в предоставлении гарантий.
Государственные гарантии являются инструментом финансовой помощи, получившим развитие в рамках реализации антикризисных мер поддержки экономики. За период с 2008 по 2012 г. доля государственных гарантий Российской Федерации в структуре долговых обязательств Российской Федерации возросла с 3 до 19 %. При увеличении объема предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации на 9 % наблюдается рост выплат за счет средств федерального бюджета по обязательствам принципалов на 300 %.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 110.2, 115, 115.2, 116) государственные гарантии Российской Федерации предоставляются на условиях как наличия, так и отсутствия права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных по гарантии. В сложившейся практике государственные гарантии Российской Федерации, исполнение которых не ведет к возникновению регресса, занимают существенное положение. Их доля в общем объеме гарантий, предусмотренная Федеральным законом от 30.11.2011 №№ 371-Ф3 «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», в валюте Российской Федерации составляет 34 %, в иностранной валюте - 100 %.
Исполнение указанных гарантированных обязательств влечет увеличение расходов и дефицита федерального бюджета, в то время как исполнение обязательств по иным видам государственных гарантий Российской Федерации осуществляется за счет источников финансирования дефицита. В настоящее время темпы роста расходов федерального бюджета на исполнение государственных гарантий Российс-
кой Федерации существенно опережают динамику объема долговых обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, исполняемым за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета. За 2009-2014 гг. объем расходов федерального бюджета на исполнение государственных гарантий Российской Федерации увеличится более чем в 40 раз, в то время как объем поступлений источников финансирования дефицита федерального бюджета на исполнение государственных гарантий Российской Федерации - в 8 раз. Таким образом, государственные гарантии Российской Федерации, исполнение которые не ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу, занимают положение скрытой формы финансирования соответствующих субъектов. Отказ от требования возврата бюджетных средств, направленных на исполнение обязательств принципала, является фактором роста неурегулированной задолженности перед Российской Федерацией и в меньшей степени способствует устойчивости федерального бюджета.
Кроме того, следует учитывать, что бюджетное законодательство Российской Федерации, с одной стороны, не устанавливает ограничений в составе организаций, претендующих на получение государственной гарантии Российской Федерации, а с другой - не предусматривает требований в части результативности и эффективности использования средств, привлекаемых под гарантии. Условия предоставления государственных гарантий Российской Федерации, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 115.2), включают анализ финансового состояния принципала и отсутствие у него просроченной задолженности по денежным обязательствам перед РФ, обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы РФ, а также неурегулированной задолженности по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям.
Таким образом, для повышения эффективности управления государственными гарантиями Российской Федерации, направленного на укрепление устойчивости федерального бюджета, представляется целесообразным:
- закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации предельного уровня долговых обязательств Российской Федерации, принимаемых в форме государственных гарантий РФ;
- предоставление государственных гарантий Российской Федерации исключительно на условиях
Государственные финансы
10 (148) - 2013
возвратности бюджетных средств, направленных из федерального бюджета на исполнение гарантий по обязательствам принципала, и соответственно исключение права на предоставление гарантий, исполнение которых не ведет к регрессному требованию гаранта к принципалу;
- законодательное закрепление единых требований к организациям, претендующим на получение государственной гарантии Российской Федерации: участие в реализации проектов, предусмотренных государственными программами РФ (федеральными целевыми программами Российской Федерации, федеральной адресной инвестиционной программой); направление собственных средств на финансовое обеспечение проектов, обеспечиваемых под гарантии РФ; соблюдение заемщиком условий исполнения кредитного договора по срокам погашения основного долга; отсутствие неурегулированной задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы РФ, ранее предоставленным государственным гарантиям Российской Федерации; соответствие критериям платежеспособности, устанавливаемым уполномоченными федеральными органами государственной власти;
- установление целевых индикаторов результативного и эффективного использования кредитных средств, привлекаемых под государственные гарантии Российской Федерации. Четвертое направление (повышение стимулов
участников бюджетных правоотношений к достижению высокого качества управления федеральным бюджетом) связывается с необходимостью обоснованной оценки деятельности федеральных органов государственной власти в ходе бюджетного процесса и расширения инструментов воздействия на результативность управленческих решений. В сложившихся условиях оценка деятельности федеральных органов государственной власти проводится преимущественно в рамках мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета. Мониторинг выступает инструментом снижения административных рисков, возникающих в ходе управления средствами федерального бюджета.
Мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета представляет непрерывный многоэтапный процесс, предусматривающий:
- представление главными распорядителями бюджетных средств в Министерство финансов РФ сведений о деятельности в ходе бюджетного процесса;
- расчет показателей качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;
- определение рейтинга федеральных органов исполнительной власти исходя из интегрированной оценки их деятельности.
Таким образом, действующий механизм мониторинга не предусматривает целевых индикаторов и нормативных значений критериев деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета и подведомственных государственных учреждений в части управления бюджетными средствами. Он осуществляется в формате регистрации основных характеристик бюджетного планирования, исполнения федерального бюджета, бюджетного учета и отчетности и др. и не влечет применения мер взысканий либо поощрений, исходя из итогового (интегрального) балла оценки бюджетной деятельности.
Усиление стимулов к обеспечению высокого качества бюджетного процесса на федеральном уровне предполагает применение инструментов поощрения (взыскания) к федеральным органам государственной власти, достигающим высоких (низких) результатов в ходе управления федеральным бюджетом. Инструментом финансового поощрения представляются бюджетные субсидии на достижение наилучших результатов в части управления федеральным бюджетом. Право на получение данной субсидии может устанавливаться для главных распорядителей средств, имеющих наиболее высокие показатели качества финансового менеджмента с учетом оценки реализации ведомственных программ повышения эффективности бюджетных расходов.
В основе механизма дополнительного субсидирования главных распорядителей средств федерального бюджета, достигших наилучших результатов в управлении им, могут быть использованы следующие подходы:
- ограничение числа главных распорядителей средств федерального бюджета, имеющих право на дополнительное субсидирование и распределение бюджетных средств на конкурсной основе;
- заявительная форма участия в конкурсе на получение субсидии и отсутствие дисквали-
фикационных оснований (в частности наличия просроченной кредиторской задолженности по публично-нормативным обязательствам, превышения задолженности по оплате труда в подведомственных федеральных государственных учреждениях над допустимым значением просроченной кредиторской задолженности, наличия фактов нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и др.);
- распределение ассигнований федерального бюджета на предоставление субсидий пропорционально соотношению итоговой оценки качества финансового менеджмента данного главного распорядителя бюджетных средств к общей сумме итогового балла;
- использование субсидии на реализацию мероприятий ведомственного (отраслевого) плана повышения эффективности бюджетных расходов;
- оценка эффективности использования бюджетных средств исходя из степени выполнения мероприятий и достижения показателей плана.
Получение в результате годового мониторинга низкой интегральной оценки должно повлечь признание для главного распорядителя средств федерального бюджета факта ненадлежащего управления бюджетными средствами, а также вынесение предписания о ненадлежащем исполнении федерального бюджета (или организации бюджетного процесса).
В общем итоге представляется, что реализация указанных мер позволит повысить устойчивость федерального бюджета и окажет благоприятное влияние на стабильность бюджетной системы Российской Федерации.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.
