CC BY
115
закономерности развития отношений земельной собственности, как включение государства в систему этих отношений не только в части законодательного регулирования прав собственников земли, но и в части регулирования результатов использования этого объекта собственности.
Выявленные закономерности развития отношений собственности на землю на рубеже ХХ-ХХ1 вв. свидетельствуют о необходимости упорядочения и дальнейшего совершенствования земельных отношений в России с учетом особенностей современной динамики аграрной сферы, что, прежде всего, касается земельных отношений с государством в лице его соответствующих органов и с непосредственными собственниками земли и работающими на ней членами трудовых коллективов. При этом особое внимание должно быть обращено на усиливающуюся тенденцию сочетания полной собственности с неполной собственностью - арендой, при которой не тратятся деньги на покупку земли, а высвобождаемый капитал направляется на покупку оборудования и текущие затраты.
В российской экономике сегодня присутствует сложная совокупность форм собственности: частной, муниципальной, государственной с выделением государственной федеральной, региональной и муниципальной. Их динамичное взаимодействие и взаимовлияние наполняет отношения земельной собственности новым содержанием, что требует дальнейших исследований.
1. Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2007. № 11. С. 13.
Поступила в редакцию 14.08.2008 г.
Shirokova O.V. Regularities of landed property relations evolution at the turn of the second and the third millennia. The article contains the research results of the landed property as an economical category, which characterizes the essence of the landed property and reflects the historical evolution of its forms. Regularities of the landed property relations are examined through a forward movement of the agrarian field in the world continuum and in the Russian economy.
Key words: landed property, landed property relations, regularities of the landed property relations.
КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Е.А. Тамахина
Рассмотрены вопросы исполнения расходной части федерального бюджета, сущность и правовые основы исполнения, принципы и правила финансирования расходов, правила финансирования по лицевым счетам, доведение бюджетных показателей субъектам бюджетного процесса.
Ключевые слова: федеральный бюджет, расходы, лицевой счет, бюджетный процесс.
При казначейском исполнении бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения бюджета за-
прещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.
Казначейское исполнение бюджета - это процедуры, которые позволяют осуществлять предварительный и текущий контроль целевого использования бюджетных средств, эффективное управление государственными финансами, обеспечивать аккумуляцию и расщепление средств на доходных счетах федерального бюджета, а также сохранность бюджетных средств на счетах банков.
Практика финансового управления и организации эффективного контроля за бюд-
жетным процессом сформулировала в качестве важнейшей нормы бюджетного права принцип единства кассы [1]. Согласно последнему, все государственные средства сосредотачиваются в одной кассе и регулируются единым бухгалтерским учетом. При этом основным правилом становится разделение распорядителей и бухгалтеров, функции которых несовместимы. Можно выделить следующие функции казначейства (табл. 1).
Таблица 1
Функции казначейства
Кассир государства Государственный бухгалтер
1. Принимает посупления 1. Предотвращает разрыв между доходам и расходами
2. Оплачивает расходы 2. Распределяет ликвидные средства между государственными бухгалтериями
3. Предотвращает разрыв во времени между поступлениями и расходами
4. Финансирует политику экономической и социальной поддержки населения и производителей
5. Покрывает дефицит по окончании исполнения бюджета
а) это кассир государства, принимающий поступления и оплачивающий расходы;
б) это государственный бухгалтер, главные задачи которого:
- предотвращение разрыва между доходами и расходами;
- распределение ликвидных средств между государственными бухгалтериями с тем, чтобы они в любой момент могли покрыть издержки;
- предотвращение разрыва во времени между поступлениями и расходами;
- финансирование политики экономической и социальной поддержки производителей и населения;
- покрытие дефицита по окончании исполнения бюджета [1];
Правовая основа создания и деятельности ОФК определена Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 8 декабря
1992 г. № 1556, Положением «О федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа
1993 г. № 864. Все ОФК - юридические лица,
относятся к органам исполнительной власти и руководствуются законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Минфином РФ или по согласованию с ним. Необходимо подчеркнуть, что любые документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета не являются руководящими для органов казначейства [2]. Отсюда следует, что любые действия по исполнению федерального бюджета могут быть осуществлены только на основании документов, принятых в рамках правоотношений по вопросам исполнения бюджета уполномоченными органами. Принимать самостоятельные решения и руководствоваться ненадлежащими документами органы казначейства не вправе. Обозначенные выше Указ и Положение были приняты в качестве основных нормативных актов, т. е. закрепляли наиболее существенные положения отношений. Рамочные документы обычно дополняются и развиваются в специальных актах, сопровождаются принятием законов. Однако такой нормотворческий процесс не состоялся. В результате до сих пор остаются неразработанными нормы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, контроля за его исполнением. Концепция казначейского исполнения не получила законодательного закрепления.
С принятием Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ устраняются диспропорции в развитии законодательства, регулирующего имущественные отношения, в пользу частного права [3]. В Бюджетном кодексе заложены основы многих элементов казначейства, таких как: лицевой счет, главная книга, лимит бюджетных обязательств, санкционирование расходов и т. д. [4].
Финансирование расходов бюджета должно быть основано на следующих принципах (рис. 1).
полнота
своевременность
в пределах бюджетных ассигнований
в пределах фактического поступления (наличия) средств на едином счете
адресность и целевой характер средств
подведомственность
Рис. 1. Принципы финансирования расходов
Принцип полноты финансирования призван обеспечить покрытие бюджетных расходов максимально полно, что выражается в готовности государства брать на себя обязательства по погашению расходов в том объеме, который заложен в федеральном законе в федеральном бюджете на очередной финансовый год [3]. Принцип полноты отражает обязанность государства эффективно выполнять возложенные на него обществом функции.
Принцип своевременности подразумевает финансирование расходов именно в тот период, когда наступает срок платежа по обязательствам. Этот принцип подчинен необходимости не допустить лага, т. е. временного кассового разрыва между поступлением средств и сроком осуществления выплаты. Таким образом, обеспечивается полноценное функционирование бюджетных учреждений и организаций и подчинение их правилам расчетов, действующим в реальном секторе экономики, в сферах торговли и услуг. В результате этого не допускается образование кредиторской задолженности бюджета из-за временного фактора. Одновременно с утверждением бюджета на очередной финансовый год устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего бюджетного года. Сумма оборотной кассовой наличности - своего рода резерв, предназначенный для финансирования временных кассовых разрывов. В течение года этот резерв может быть израсходован, однако, он должен быть обязательно восстановлен к началу нового года в утвержденной сумме.
Реализацией принципа финансирования в пределах бюджетных ассигнований достигается выполнение важнейшей задачи - финансирования мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года с целью недопущения образования неподтвержденной в бюджете кредиторской задолженности и эффективного расходования средств в пределах прогноза поступающих доходов [5]. При исполнении бюджета особое место принадлежит правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи доходов и расходов - основному оперативному плану распределения доходов и расходов по под-
разделениям бюджетной классификации в форме поквартальной разбивки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований [5].
Принцип финансирования в пределах фактического поступления средств на единый счет связан с существующим на практике дефицитом финансовых ресурсов и напряженным исполнением бюджета. Поэтому для оперативного контроля и финансирования неотложных расходов кроме росписи доходов и расходов могут составляться кассовые планы исполнения бюджета на месяц с разбивкой по пяти- или десятидневкам со сроками поступления платежей и сроками финансирования первоочередных расходов. Кассовое планирование представляет собой процесс оценки поступления доходов и расходования средств в течение предстоящего бюджетного периода. Процедура согласования кассового плана включает в себя три стадии [4]:
на первой составляемый органом управления проект сводного кассового плана финансирования по укрупненным показателям на очередной финансовый месяц предоставляется в казначейство;
на второй казначейство проводит его анализ, сопоставляет с прогнозом поступления доходов на планируемый месяц и определяет лимиты финансирования главного распорядителя кредита в целом;
на третьей в пределах лимита равный распорядитель кредитов составляет кассовый план на месяц по каждому учреждению и передает его казначейству для формирования платежных поручений.
Достаточно широко практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов [4]. Этот принцип, финансирование в пределах фактического поступления средств на единый счет, предполагает еще одну важную особенность казначейского исполнения бюджета - отсутствие бесконтрольного кредитования без учета реально поступающих доходов, как это практиковалось при банковской модели исполнения федерального бюджета. Тем самым не допускается наращивание инфляционных процессов на стадии исполнения бюджета.
Принцип адресного и целевого характера финансирования означает, что бюджетные
средства должны доводиться до конкретного получателя с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Этот принцип, по нашему мнению, очень важен, т. к. характеризует результативность и действенность механизма и правил исполнения бюджета.
Принцип подведомственности в финансировании расходов предполагает:
1) иерархический порядок формирования и утверждения смет расходов, доведение лимитов бюджетных обязательств до получателей и распорядителей бюджетных средств;
2) исключение возможности получения лимитов бюджетных обязательств от нескольких распорядителей верхнего звена.
Таким образом, можно выделить основные цели, которые должны достигаться при реализации принципов финансирования [5]:
- недопущение временного лага;
- предупреждение образования и роста неподтвержденных бюджетом обязательств, чтобы не допустить банкротства власти;
- доведение средств до адресата на указанные в плановых документах цели, чем достигается доверие к руководству, которое может обеспечить подконтрольность бюджетных средств на стадии финансирования. Снимается социальная напряженность в обществе, вызванная неясностью направлений денежных потоков.
Правила финансирования расходов
Правило 1. Финансирование расходов в соответствии со сметными назначениями. Основанием для исполнения федерального бюджета является закон, утверждаемый Государственной Думой Федерального Собрания о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. После его утверждения Министерство финансов РФ в двухнедельный срок доводит до главных распорядителей бюджетных ассигнований (далее ГРБА) поквартальное распределение предусмотренных им бюджетных ассигнований [4]. ГРБА в двухнедельный срок после получения поквартального распределения доводят объем бюджетных ассигнований до получателей (при трехзвенной структуре добавляется еще одно звено с теми же периодами). Руководители организаций, получающих средства из федерального бюджета, обязаны в недельный срок со дня получения годовых бюджетных назначений предоставить
в территориальный орган федерального казначейства утвержденный лимит бюджетных обязательств с расчетами и обоснованиями. Если к началу бюджетного года проект бюджета не принят, ОФК представляется право производить расходование средств федерального бюджета в размере 1/12 объема предыдущею года.
Лимит бюджетных обязательств является основным документом, определяющим объем, целевое направление и распределение средств, выделяемых из федерального бюджета. Лимит бюджетных обязательств должен быть составлен по утвержденной типовой форме (0505800) и сопровождаться необходимыми расчетами по каждой статье расходов, исходя из плана по сети, штатам и контингентам, из производственных показателей, расчетных норм потребностей и фактически сложившихся цен и тарифов за последний месяц отчетного года [5]. Утвержденный вышестоящей организацией лимит бюджетных обязательств орган казначейства в недельный срок проверяет на правильность составления и при обнаружении излишних и завышенных ассигнований вносит предложение в вышестоящую организацию о сокращении финансирования на эту сумму. Лимит используется ОФК как основной документ при проведении текущего контроля за расходованием средств, что отличает орган казначейства от банковского учреждения в работе с клиентами.
Правило 2. Доведение лимитов бюджетных обязательств. В целях кассового исполнения федерального бюджета, увязки расходов с реально поступающими доходами финансирование расходов производится на основании оперативных лимитов. Лимиты финансирования утверждаются председателем Правительства РФ, должны доводиться Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов до территориальных ОФК за 3-5 дней до начала финансирования и могут формироваться на срок от одного до трех месяцев. Лимиты финансирования доводятся до получателей средств согласно ведомственной структуры расходов, утвержденной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Лимиты финансирования являются не только неотъемлемым элементом кассового исполнения бюджета, но могут нести в себе
задачу препятствования образованию и росту кредиторской задолженности сверх отведенных для получателя средств бюджетных назначений, заложенных в законе о бюджете. Распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 647-р установлены ограничения на принятие бюджетными учреждениями гражданско-правовых обязательств. Федеральным органам исполнительной власти, иным получателям средств федерального бюджета при заключении контрактов на поставку продукции и исполнении иных обязательств за счет бюджета необходимо исходить из доведенных Минфином лимитов финансирования на предстоящий месяц. На руководителей соответствующих учреждений возложена персональная ответственность за образование кредиторской задолженности. Постановление Правительства РФ «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» от 28 августа 1997 г. № 1082 предусматривает дальнейшее укрепление финансовой дисциплины [1]. Оплата обязательств бюджетных учреждений предусматривалась только после документального подтверждения выполнения соответствующих гражданско-правовых договоров либо заключенных трудовых соглашений.
Этими нормативными актами правительство теоретически поставило заслон не только нецелевому, но и неэффективному использованию средств федерального бюджета, при котором средства бюджета могли перечисляться под невыполнимые договора. Но эти решения не получили практического закрепления. В настоящее время лимиты финансирования доводятся в реестрах, которые гарантируют поступление денежных средств на счета получателей.
Правила финансирования по лицевым счетам
Органы федерального казначейства производят зачисление средств на лицевые счета распорядителей и получателей средств в соответствии с реестрами расходных расписаний Федерального казначейства и информируют о поступивших реестрах на финансирование получателей и распорядителей для разассигнования бюджетных средств.
Правила финансирования по лицевому счету раскрываются через элементы текущего контроля, который является основным ви-
дом деятельности субъектов бюджетного контроля. Он проводится с целью выявления нарушений бюджетной дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и использованию бюджетного фонда денежных средств государства. Текущий контроль опирается на документы оперативного и бюджетно-бухгалтерского учета и отчетности. В результате финансирования по лицевым счетам согласно действующим правилам платеж может быть разрешен или приостановлен [4].
Списание средств со счета клиента производится:
- при наличии у бюджетополучателя утвержденного вышестоящей организацией лимита бюджетных обязательств;
- в строгом соответствии с назначениями, расчетами в утвержденных сметах с учетом изменений, вносимых в установленном порядке (п. 42 Временной инструкции «О порядке ведения лицевых счетов распорядителей бюджетных ассигнований» от 9 октября 1996 г. № 3-Е 1-6/50) и в строгом соответствии с суммами, доведенными реестрами ФК [4];
- в случае правильного оформления платежного документа;
- при предоставлении документов, служащих основанием платежа - счетов, договоров и др., которые после проверки возвращаются владельцу (п. 62 там же);
- при соответствии операции характеру деятельности владельца счета, предусмотренной уставом; в случае, если авансовые платежи и затраты на капитальные вложения не предусмотрены законом (п. 48 там же);
- если сумма платежа не превышает остатка средств по указанной в платежном документе статье экономической классификации;
- если сумма платежа не превышает установленные нормативы отчислений, например, нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т. д. (п. 6д письма Минфина РФ «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета» от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02);
- при расходовании средств по тому коду экономической классификации, по ко-
торому было произведено финансирование (п. 86 там же).
Органам федерального казначейства пунктом 12ж Положения предоставлено право выдавать предписания о взыскании с учреждений в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки ЦБР.
Таким образом, действующие правила финансирования дают ясность в вопросе движения денежных потоков, чем и достигается прозрачность исполнения бюджета [1].
Важнейшей функцией органов Федерального казначейства является обеспечение исполнения расходной части федерального бюджета.
Порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейст-
ФЕДЕРАЛЬНОЕ
КАЗНАЧЕЙСТВО
ЛИЦЕВЫЕ СЧЕТА ГРБС
УПРАВЛЕНИЯ И ОТДЕЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
ЛИЦЕВЫЕ СЧЕТА РБС И СЧЕТА ПБС
ва объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета (далее Порядок), утвержденный приказом Минфина России от 10 июня 2003 г. № 5 Он, изменил действующий документооборот исполнения федерального бюджета.
Внедрение в практику работы данного Порядка позволило реализовать задачу организации между Федеральным казначейством и главными распорядителями средств федерального бюджета системы электронного обмена документами: казначейскими уведомлениями, расходными расписаниями, реестрами расходных расписаний, выписками из лицевых счетов ГРБС и получателей бюджетных средств, платежными поручениями и т. д. (рис. 2).
ГЛАВНЫЕ
РАСПОРЯДИТЕЛИ
ОПЕРАЦИИ С БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ
Рис. 2. Доведение бюджетных показателей субъектам бюджетного процесса
Кассовое обеспечение исполнения федерального бюджета органами Федерального казначейства осуществляется на основании инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Минфина России лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. № 142н.
Кроме того, органами федерального казначейства осуществляется учет операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, и средствами, находящимися во временном распоряжении федеральных бюджетных учреждений, учитываемыми, соответственно, на балансовых счетах № 40503 «Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации» и № 40302 «Прочие средства бюджетов. Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2006 г. № 117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестров государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» Федеральное казначейство с 1 января 2007 г. определено как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации (далее госкон-тракты).
Исполнение Федеральным казначейством и его территориальными органами государственной функции по ведению реестра госконтрактов осуществляется в соответствии с Положением о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенным по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и
организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2006 г. № 807.
Государственную функцию по ведению реестра госконтрактов Федеральное казначейство исполняет в целях обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.
За первые шесть месяцев 2007 г. в органы Федерального казначейства были представлены и размещены на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет сведения о 202,7 тыс. государственных контрактов на сумму 641,6 млрд руб.
1. Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы. 2004. № 3. С. 3-5.
2. Воропаева И.Н. Казначейство в России в 2005 году // Финансы. 2004. № 12. С. 20-21.
3. Яндиее М.И. Уровни бюджетной системы в России // Финансы. 2005. № 2. С. 12-14.
4. Берг О. В. Об открытии банковских счетов распорядителям и получателям бюджетных средств // Финансы. 2001. № 10. С. 64-65.
5. Лопина Л.А. Учет обязательств бюджета -основная процедура эффективного управления расходов // Финансы. 2002. № 5. С. 15-17.
Поступила в редакцию 14.08.2008 г.
Tamakhina E.A. Treasury implementation of the federal budget expenses. The article considers some issues of implementation of the federal budget expenses, the essence and legal basis of implementation, principles and rules of financing expenses, rules of financing through personal accounts, bringing the budget indexes to the subjects of the budgetary process.
Key words: federal budget, expenses, personal account, budgetary process.
