CC BY
164
Государственные и муниципальные финансы
УДК 336.1
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМА НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ
О. П. УМАНЕЦ, кандидат экономических наук, референт государственной гражданской службы 1-го класса E-mail: oumanties@mail.ru
В статье рассмотрены теоретические вопросы, связанные с проблемой неопределенности экономических понятий в аспекте влияния на методологию управления государственными финансами на федеральном уровне. Приведена логическая модель структуры государственных финансов, включающая основные элементы и порядок их формирования. Определены возможные пути для уточнения определений терминов в соответствии с содержанием понятий. Аргументирован вывод о необходимости изменения существующих подходов к вопросам использования научных методов для повышения эффективности управления государственными финансами.
Ключевые слова: бюджет, определение бюджета, модель государственных финансов, управление финансами.
Вопросы управления государственными финансами требуют точных знаний о природе их происхождения, а также о причинах и факторах, оказывающих влияние на течение финансовых процессов. Отсутствие ясного представления об этом снижает возможности управления процессами и объектами в финансовой сфере, скрывает факторы влияния на них и оценки происходящего в рамках разумных объяснений. В результате неуправляемые феномены в финансово-экономической сфере нередко приводят к катастрофическим последствиям.
Рассмотрение вопросов управления ресурсами федерального бюджета РФ тесно связано с пониманием его сущностных характеристик и особенностей, что приводит к необходимости адекватного определения этого понятия в сущностном, категорийном, функциональном и других наиболее важных аспектах. Однако сделать это в дискур-сивно-терминологическом1 смысле оказывается не просто, поскольку точное по формулировке и однозначное по смыслу описание экономической категории «бюджет» в российской научной литературе отсутствует.
На практике это выглядит следующим образом: в качестве эквивалентов для интерпретации термина «бюджет» в содержательной части современных определений предлагаются многочисленные варианты: «смета предстоящих доходов и расходов»; «бюджетная роспись доходов и расходов в денежной форме» на определенный срок; «баланс»; «схема денежных доходов и расходов»; «финансовый план государства»; «централизованный фонд денежных ресурсов» и многие другие, существующие в настоящее время в научной и учебно-методической литературе.
1 Дискурсивный (от лат. discuгsus — рассуждение, довод,
аргумент) — рассудочный, логический, противоположный интуитивному, чувственному.
В энциклопедических и толковых словарях финансово-экономического профиля в качестве определений бюджета можно найти и такие формулировки, как «таблица», «ведомость доходов и расходов», «совокупность финансовых смет ведомств», «учет (расчет, счет) расхода и прихода» за прошлое и будущее время, «государственная смета», «бюджетные расходы, вошедшие в роспись». В итоге таких определений, понятие «федеральный бюджет» получает самые различные интерпретации и связывается по смысловому значению с различными аналогами в виде сметы, росписи, баланса, схемы, плана, ведомости и т. п. Помимо указанных приводятся и другие сравнения.
Становится ясно, что для определения понятия «бюджет» в общем или в частном смысле существующие эквиваленты не подходят по логике их собственных определений, в каждом из которых искомое приобретает не только различные сущностные оттенки и характеристики, но и совершенно разное содержание, придавая в свою очередь бюджету такие качества и свойства, которые принципиально меняют его облик, всякий раз никак не согласующийся с предыдущим.
Автор полагает излишним приводить ссылки на все источники, из которых были изъяты примеры определений, большинство из них можно без труда найти в самых разнообразных материалах, включая научные статьи и исследования, авторитетные издания для высшей школы, учебно-методическую литературу, толковые словари и справочники, перечень которых мог бы занять не одну страницу.
Необходимо сказать, что приведенный пример с понятием «бюджет» не уникален. Широко распространенная в современной экономической науке полисемия2 терминов приводит к полисемии самих понятий, в том числе основных экономических категорий, а разнообразие их определений и многовариантность интерпретаций таковы, что приводят к невозможности точной идентификации смысла и содержания понятий и, как следствие, ясного представления о том, что же представляет собой тот или иной феномен на самом деле.
Взаимосвязь между определением и пониманием сущности объектов, процессов или явлений и возможностью управлять ими можно рассмотреть на достаточно простом примере. Так, в качестве
2 Полисемия (от «поли» и греч. sema — знак) представляет собой наличие различных смыслов или значений у одного и того же слова (словосочетания, фразы), различных интерпретаций у одного и того же знака или знакосочетания, что, по мнению автора, является необоснованным и неестественным расширением лингвистического понятия многозначности слова.
аналогов понятия «средство передвижения» можно равнозначно привести и «велосипед», и «лошадь». Как один, так и другой выбор в рамках логического определения становится истинным утверждением. Однако сущностное содержание этих объектов абсолютно разное и, соответственно, потребует различных методов управления, а именно: для придания «средству» импульса движения в первом случае потребуется усиленно крутить педали, а во втором — погонять. При этом становится очевидным и другое: если профессионального жокея посадить на велосипед, а велосипедиста—на лошадь, эффективного результата движения также не будет (из-за отсутствия необходимых навыков). Итак, приведенный пример показывает, что результат во многом зависит от точного знания принципов действия, которые и определяют выбор соответствующих методов управления.
Проблема выбора методов с этой точки зрения представляется достаточно важной и нуждается в подробном анализе, поскольку непосредственно связывается с наличием или отсутствием конкретных возможностей для управления государственными финансами. Заметим, что в большинстве случаев практической реализации государственных проектов и программ основной трудностью, возникающей в процессе управления, становится поиск оптимальных решений, т. е. механизмов, обеспечивающих наиболее эффективное использование бюджетных средств. Иными словами, отсутствие точных определений экономических понятий и их категорийного смысла приводит к невозможности создания научных методологий управления. Без эффективной методологии выстраивать стратегии развития экономических систем, планировать выполнение перспективных проектов и целевых программ с расчетом на получение практических результатов на любом уровне управления представляется крайне сложным.
Проблема неопределенности. В настоящее время существует более двух десятков самых различных определений понятия «бюджет», каждое из которых претендует на самостоятельность, полноту и право использоваться в качестве основного. Помимо этого, очень часто понятие «федеральный бюджет РФ» подменяется понятием «государственный бюджет», что, безусловно, представляется неравнозначной заменой. Рассмотрим эти и другие частности более подробно.
В соответствии с определением, существовавшем в дореволюционной России3, под госу-
3 Ходский Л. В. Политическая экономия в связи с финансами.
Т. 2. СПб., 1908. С. 286-287.
дарственным бюджетом понималась «бюджетная роспись, т. е. роспись (со всеми приложениями) государственных расходов и предполагаемых для покрытия их доходов на определенный период времени, составленная финансовым управлением, рассмотренная (как проект) в законодательном учреждении и скрепленная (утвержденная) представителем верховной власти».
Ведущие экономисты советского периода определяли бюджет как «совокупность задач», поручаемых органам власти, и «совокупность средств», которыми они располагают для их удовлетворения4, обусловливая, таким образом, целенаправленное использование бюджетов. Последнее представляется достаточно важным замечанием, которое в дальнейшем будет использовано для уточнения формулировки основного определения.
В современном понимании терминологическое содержание категории «бюджет» в рамках научных подходов раскрывается не однозначно: «совокупность денежных отношений»; «основной централизованный фонд денежных средств»; «важнейший финансовый регулятор» и т. п. Здесь представляется важным акцентировать внимание на том, что понятие «бюджет», выражаемое в первом случае в значении «отношении» 5, начинает выполнять функцию опосредованной «взаимосвязи» или «зависимости», которая, в свою очередь, предполагает участие в процессе этих отношений как минимум двух (а для «совокупности отношений» — множества) участников (объектов и субъектов). Бюджет при этом становится безусловным посредником между взаимосвязанными объектами и, в отведенной ему роли «совокупности отношений», выступает в качестве установленного порядка их взаимодействия. Таким образом, бюджету, по всей видимости, ошибочно передаются некоторые функции бюджетного механизма.
В значении «фонд» понятие бюджета неизбежно трансформируется в определенную статическую сущность, обладающую определенными состояниями и такими же определенными характеристиками, которые в целом достаточно близки к искомому понятию, однако не эквивалентны по содержанию, поскольку выходят за границу сферы денежных средств, так как фонд (от лат. fondus — основание) определяется как денежные и материальные средства в единой совокупности в целях их использования для определенных целей, а также
4 СмирновМ.А. Местные финансы. М.: Госиздат. 1926. С. 26.
5 Новоселов М. М. Отношение. Философская энциклопедия. Т. 4. М., 1967. С. 182-184.
запас, накопление денежных средств, денежный капитал и т. п.6. Иными словами, проводить прямую аналогию между бюджетом и фондом не удается по определению.
Рассматривая ситуацию с понятием «бюджет — регулятор», необходимо отметить, что оно переходит в разряд «инструментов» (в рассматриваемом примере — финансовых, используемых для «регулирования»), через посредство которых осуществляется (или может осуществляться) управление объектами или процессами в финансовой сфере. Между тем финансовые регуляторы представляют собой определенные структуры с соответствующими функциями регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков (например, Федеральная служба по финансовым рынкам7). Исходя из сложившейся практики использования термина «финансовый регулятор», понятие бюджета в этом значении может рассматриваться только в переносном смысле.
Существуют и другие описания, в которых бюджет выступает, например, в виде «динамичной системы непрерывного движения денежных ресурсов от источников доходов к получателям бюджетных ресурсов для их целенаправленного расходования». Однако при таком подходе бюджет становится не только совокупностью упорядоченных потоков денежных средств8, но и финансовых активов и резервов (входящих в понятие «ресурсы»). Иначе говоря, бюджет становится процессом в рамках бюджетной системы. Понятно, что финансовые потоки в условиях государства строго регламентированы. Те из процессов, которые относятся к бюджетной сфере и протекают в ее рамках, получили название «бюджетных». Таким образом, когда бюджет умышленно ассоциируют с бюджетным процессом или с системой, в действительности происходит не что иное, как подмена понятий.
Ряд ученых предлагает проводить критериальную оценку бюджета комплексно, одновременно в трех основных аспектах: «бюджет — как денежные отношения, как фонд денежных средств, централизуемый органами власти соответствующего уровня, и как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции
6 См. Экономический словарь. URL: http://dic.academic. ru/dic.nsf/econ_dict/15498 (дата обращения: 19.08.2010).
7 C января 2011 г. Федеральная служба по финансовым рынкам находится в стадии реорганизации.
8 Включая налогоплательщиков, государственные унитарные
предприятия, целевые фонды, результаты приватизации и
использования госимущества, доходные операции фондового
рынка и иные доходы.
данного органа власти»9. Помимо рассмотренных случаев, в последнем возникает вопрос, связанный с особенностью предлагаемого подхода.
Если бюджет рассматривается как «плановый документ», разработанный и утвержденный законом, то почему из поля зрения выпадает его отчетная часть, которая после исполнения бюджета также приобретает форму документа, утверждается законодательно и по итогам10 может с полным правом считаться основной. Очевидно, ответ на этот вопрос существует и даже в какой-то мере обоснован, однако причина возникновения проблемы неопределенности таких определений, по оценке автора, обусловлена уже изначально и заключается в субъективно-ограниченном подходе к изучению сущности понятий и интерпретации их смысла без учета сущностного содержания.
Вызывают интерес и другие, более объемные, достаточно широкие и разобщенные по содержанию формулировки определений в учебно-методической литературе, в которых бюджет представлен в виде «системы денежных отношений, опосредующей на определенных принципах формирование, распределение и использование централизованного фонда денежных ресурсов для обеспечения задач и функций государства, эффективной реализации целей его внутренней и внешней политики»; «главного инструмента проведения экономической политики государства» и т. п.
Следует отметить, что понятие «система» (от англ. system) выражает множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которые образует определенную целостность, единство11. Определение системы, приведенное автором из Большой советской энциклопедии, не является единственным и общепризнанным (существуют и другие определения, которые, в свою очередь, с некоторой условностью делятся на группы в зависимости от контекста их использования, но обозначают они примерно одно и то же). Бюджет, таким образом, предлагается использовать в качестве «синонима» бюджетной системы или ее «подсистемы», что представляется неприемлемым.
Подтверждением огромного многообразия научных подходов к определению бюджета как научного понятия, а также наличия многочислен-
9 Романовский М. В., Врублевская О. В., Сабанти Б. М. Финансы. М.: Перспектива. 2000. С. 256.
10 Например, по практическим результатам использования бюджетных средств.
11 Экономико-математический словарь. URL: http://slovari. yandex.ru/dict/lopatnikov (дата обращения: 17.10.2010).
ных интерпретаций его сущности и содержания в самых различных аспектах могут служить и другие примеры.
Так, при рассмотрении бюджета с сущностных позиций как экономической категории предлагается дать ему определение «системы экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общества»12.
Заметим, что в качестве экономической категории бюджет должен выступать в роли основного родового понятия, а в сущностном значении его описание должно обеспечить четкое представление о том, чем же бюджет является по своей сути. Категориями (от греч. kategoria — высказывание, обвинение, признак) считаются предельно общие фундаментальные понятия, служащие для обобщения видовых понятий и отражающие наиболее существенные, закономерные связи и отношения реальной действительности и познания13. Становится очевидным, что в приведенном ранее примере ни сущностных, ни категорийных характеристик бюджета не просматривается.
В отличие от одних источников, где бюджет представлен «фондом денежных средств», в других— его определение дается как «фонд финансовых ресурсов» или «денежных ресурсов» 14, в связи с чем неизбежно возникает вопрос о правомерности использования в описании одного и того же понятия разных дефиниций: «денежные средства», «денежные ресурсы» и «финансовые ресурсы», точные определения которых в общем смысле отсутствуют, а в частном — страдают все той же неоднозначностью, которая нередко позволяет употреблять их в одном значении. В действительности, следует признать, что эти понятия не эквивалентны.
При рассмотрении различных аспектов бюджета в научной и учебно-методической литературе, а также в статьях и публикациях многих изданий экономического профиля часто употребляется формулировка «государственный бюджет» или «бюджет государства» в значении бюджета центрального правительства или
12 Ковалев В. В. Финансы: учебник / под ред. В. В. Ковалева. М.: ТК Велби. Изд-во Проспект. 2006. С. 185.
13 Словарь логики. URL: http://mirslovarei.com/log (дата обращения: 17.10.2010).
14 Бабич А. М, Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Юнити. 2001. С. 460.
федерального бюджета. Вследствие размытости таких определений частные значения понятий утрачивают свою конкретность и ясность, и возникают неоднозначности: какой бюджет при этом подразумевается (федеральный или консолидированный) и в каком смысле; включают ли авторы в понятие «бюджет государства» средства государственных внебюджетных фондов или они (как в случае с консолидированным бюджетом) не учитываются; оцениваются ли на уровне факторов влияния зависимости между бюджетами и фондами и как в этом случае могут изменяться методы управления ими (например доходной частью «государственного бюджета» с учетом использования возможностей государственных активов и резервов, которые номинально в состав бюджетов и фондов не входят, но вместе с тем являются доходными источни -ками для формирования государственных финансов, аккумулируемых в централизованных фондах (бюджетах) соответствующего уровня и т. д.).
В большинстве случаев об этом можно судить только на основе догадок и предположений (домыслов), исходя из анализа контекста тех или иных научных исследований, статей, учебно-методических материалов. Последние, между тем, представляют особую важность, так как используются в учебном процессе, в ходе которого закладываются базовые основы общеобразовательных знаний при подготовке ученых-экономистов, при повышении квалификации специалистов управленческого звена и т. п. Закономерными результатами таких подходов впоследствии становятся управленческие просчеты и ошибки в принятии стратегических решений.
Существует распространенное убеждение, что после отказа от общегосударственного планирования бюджет стал «основным макроэкономическим регулятором». Макроэкономический регулятор определяется как «общественный способ организации и регулирования национального хозяйства»15. В связи с этим возникает ряд вопросов относительно организационной и институциональной основы действия, управляющего процессом «макрорегулирования», составом макроэкономических объектов, вовлекаемых в эту сферу, а также механизмом их регулирования и, главное, результатами этого процесса, при том условии, что органом управления бюджетом как инструментом регулирования является само государство. Одним словом, вопрос
15 Борисов Е. Ф. Экономическая теория: курс лекций / Центральный институт общества «Знание» России. URL: http://www. gumer.mfo/bibUotek_Buks/Econom/boris/08.php (дата обраще-
ния: 20.11.2010).
заключается в том, каким образом можно осуществлять макроэкономическое регулирование, используя возможности бюджета и какие конкретные результаты при этом могут быть получены?
Допустим, речь идет о регулирующем воздействии на макроэкономику за счет внутренних функций бюджета. Известно, что большинство из них работает в расходной части (через посредство бюджетных ассигнований). Направления такого использования определяются внешними факторами в виде принимаемых со стороны государственных органов решений по распределению бюджетных средств на федеральном, региональном, местном и прочих уровнях власти, что, в свою очередь, может привести к необходимому «эффекту регулирования» только при административно-командных методах управления в условиях плановой экономики, но не при рыночной системе отношений, где действуют рыночные механизмы. Однако при таком подходе наблюдаются откровенные интервенции со стороны государства в экономику и финансовую сферу (другого не дано).
Для экономики переходного периода, к которой относят и современную российскую экономику, такое «регулирование» представляется тем более проблематичным, чем больше проявляются факторы, затрудняющие этот процесс. Противодействие во многом обусловлено причинами объективного характера: минимизацией государственного участия в реальном секторе экономики; усилением влияния монополий на производственную сферу и сферу услуг; возрастанием коррупционной составляющей в органах государственной власти; отсутствием эффективных мер контроля за распределением бюджетных средств; формальным подходом государства к применению научных методов управления макроэкономическими процессами, а также слабым использованием административных возможностей государства в решении этих вопросов.
Согласимся с тем, что в аспекте управления одна из главных задач макрорегулирования состоит в том, чтобы не допустить кризисных явлений в экономике и банковской сфере. Можно также согласиться с тем, что финансовые интервенции государства могут быть спланированы заранее, а могут стать вынужденной и естественной реакцией правительства на изменения, происходящие в кризисных условиях. Ликвидация кризисных явлений всегда носит экстремальный характер и практически всегда имеет неоправданно высокую цену в отличие от планового управления механизмами
рынка, методы которого предусматривают снижение рисков за счет сбалансированных решений и превентивных действий, требующих для поддержания равновесия значительно меньше усилий. Однако в любом из этих случаев меры, которые предпринимаются органами государственного управления в интересах регулирования прямым или косвенным образом или стабилизации, являются высокозатратными и, как правило, осуществляются за счет снижения объема государственных резервов (например, как в ходе реализации антикризисных мер в 2009—2010 гг.)
Таким образом, если в условиях российской экономики под «инструментом макроэкономического регулирования» понимать бюджет, то не представляется возможным определить, каким образом проявляется его «регулирующее действие» за рамками его функций; на какие объекты оно направлено и при помощи каких методов и доступных средств управления достигается результат. Тем более что такие объекты макроуровня, как совокупный спрос, совокупное предложение и совокупное про-изводство16 в условиях рынка находятся за пределами бюджетной сферы и действия ее инструментов. Общепризнано и доказано мировой практикой, что в условиях рыночных отношений (или перехода к ним) основной приоритет объективно отдается не бюджетным, а налоговым методам регулирования, а значит, функциям налогов (а не функциям бюджета) и, соответственно, налоговой системе в целом (а не бюджетной). Заметим, что бюджетная система при определенных условиях способна участвовать в процессе макрорегулирования, в частности, за счет действия распределительной и стимулирующей функций бюджета, однако эти инструменты в настоящее время используются слабо.
Таким образом, бюджет объективно оказывается в стороне от процесса «регулирования», факторами которого в том или ином случае могут выступать решения государственных органов власти по использованию бюджетных средств в пределах сферы их действия. Решение проблемы управления макроэкономикой посредством бюджета переносится при этом в область эффективного использования возможностей государственного планирования и управления государственными ресурсами.
Эта данность не означает, что государственный бюджет не может быть инструментом макрорегули-
16 За исключением предприятий реального сектора экономики с преобладающей долей государственного участия и работающих на основе государственного заказа.
рования. В принципе бюджет может быть использован государством в качестве макроэкономического регулятора, однако всего лишь опосредованно, через функции бюджета и возможность реализации этой задачи, он может появиться только в рамках эффективного государственного управления, а не при отказе от него, так как расходы государства на эти цели в любом случае становятся результатом бюджетного планирования.
Управление макроэкономикой посредством функций бюджета может стать эффективным только при переводе реального сектора под контроль государства, а не в результате передачи (или частичной продажи) производства в частную и монопольную собственность в расчете на классическое «саморегулирование». В рыночной экономике все взаимосвязано и управляемо только в условиях действительно свободного рынка, где потребительский спрос естественным образом стимулирует предложение и, соответственно, влияет на производство, иными словами, «саморегулирование» возможно только в естественных рыночных условиях, а не в условиях зависимости от монопольного ценообразования. В связи с этим идея «бюджетного регулирования» в российских условиях выглядит не вполне обоснованной.
Другой пример: в Бюджетном кодексе РФ определение бюджета приводится как «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государства и местного самоуп-равления»17. Такая формулировка лишь на первый взгляд может показаться вполне адекватной, но дело в том, что бюджет не может быть «формой». Форма (лат. forma) — это видимое отражение предметов, явлений или процессов, их наружный вид, внешнее очертание, нередко выстраиваемое по аналогии с другими понятиями, определяемое соотносительно с понятиями содержания и материи18.
Всесторонне изучая сущность бюджета, при рассмотрении его с любых приближений, во всех видах и возможных ракурсах мы всякий раз в итоге неизбежно приходим к одному и тому же выводу: бюджет по своей форме никак не выглядит и не может быть «формой» по логическому определению. Однако вполне допустимо что как определенная сущность бюджет может проявляться в различных
17 Статья 6 Бюджетного кодекса РФ (с изм.).
18 Толковый словарь русского языка Ушакова (определение термина «форма»). URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/ Толковый %20словарь %20Ушакова/ (дата обращения:
21.11.2010).
формах и как экономическая категория может служить основой для видовых понятий. Разница подходов к определению понятия «бюджет» в данном случае представляется принципиальной, и с этим утверждением вряд ли можно не согласиться.
Второй вывод, полученный в результате анализа формулировки определения, приведенного в Бюджетном кодексе, состоит в следующем: в ходе бюджетного процесса бюджет всего лишь аккумулирует в себе централизованные денежные средства и не может играть роль их «образования» или «расходования». Эти понятия используются для обозначения процессов19, хотя и противоположных по направлению движения денежных потоков, соответствующих увеличению или уменьшению денежного объема бюджета, но одинаковых по своей сути.
Процесс (от лат. processus — продвижение) представляет собой последовательную смену явлений, состояний в развитии чего-нибудь, а также совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата. Помимо естественного отсутствия у процессов формы образа им присущи динамичные переменные в числе временных, количественных, качественных и иных изменяющихся параметров. Когда переменные становятся константами, процессы прекращаются и переходят в стадию состояний. Безусловно, что для изменения характеристик бюджета проводятся необходимые корректировки, однако «константы» бюджетных показателей при этом не переходят в качество «процессов», а всего лишь меняют свои значения.
Бюджет не может быть «процессом», поскольку имеет статические характеристики, в том числе утверждаемые законодательно (в виде прогноза бюджетных доходов, объема ассигнований, выделенных на конкретные цели, периода времени, в течение которого бюджетные обязательства должны быть исполнены и т.д.). В результате несоответствие между содержанием понятия «бюджет» и его адекватным определением (в действующем Бюджетном кодексе РФ) представляется очевидным.
Основные выводы, сделанные на фоне проведенного анализа, доказывают что из множества существующих определений бюджета ни одно из них не позволяет его идентифицировать, в результате чего точная интерпретация сущности и содержания понятия не представляется возможной.
19 Большой энциклопедический словарь (определение термина «процесс»). URL: http://dic.academic.ru (дата обращения: 21.11.2010).
Вместе с тем становится ясным, что и такие варианты, как «смета», «бюджетная роспись», «схема», «финансовый план государства» и им подобные к использованию в качестве определений такой экономической категории, как «бюджет» также не подходят.
Например, бюджетная роспись — это всего лишь документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств20, а план (в экономике) — система целевых показателей развития экономической системы, функционирования объекта с указанием этапов и способов достижения, ресурсов, ожидаемых результатов и их использования, которые можно рассматривать в качестве модели развития планируемого объек-та21. Таким образом, для уточнения определения «бюджет» необходим иной эквивалент.
Структурно-логический подход. В числе экономических терминов, используемых в научном обороте, категорию «бюджет» относят к государственным финансам. Рассмотрим место бюджета в этой структуре. Состав государственных финансов в каждом конкретном случае может иметь свои особенности, однако основные элементы и порядок их формирования, как правило, всегда остаются неизменными: все денежные средства государства, образующиеся за счет доходных операций, аккумулируются в соответствующих централизованных фондах — бюджетах. Те из них, которые выделены для решения задач пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования, получили название «внебюджетных фондов».
Визуализация экономических понятий так же, как и визуализация явлений и процессов, придает исследованию не только большую определенность, четкость и наглядность восприятия, но и некоторые дополнительные преимущества по сравнению с теми случаями, когда в методах научного познания такие возможности не используются. В общем виде структура государственных финансов может быть проиллюстрирована на схеме (см. рисунок), на основании которой можно обоснованно сделать некоторые выводы.
Во-первых, на схеме представлено, что бюджеты и внебюджетные фонды занимают в структуре государственных финансов центральное место, т. е. они являются своеобразным центром сосредоточения результатов всей практической деятельности государства по формированию государственных
20 Статья 6 Бюджетного кодекса РФ (с изм.).
21 Финансово-экономический словарь. URL: http://slovari. yandex.ru/dict/lopatnikov (дата обращения: 21.11.2010).
Налоговые доходы Неналоговые поступления Доходы от продажи капитальных активов Доходы от операций с активами
О <> О и
Текущие доходы Доходы от операций с капиталом
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ
Ж
Ж
Общие доходы
БАЛАНС
О
РАСХОДЫ
\/\/\/_____
/
Официальные | трансферты
J
Государ-' ственные резервы
/ "И Накоплениям пгг _________л •!> ^
Бюджеты и государственные
Д I- внебюджетные Фонды 1|1
Т
БЮДЖЕТНЫЕ РЕСУРСЫ
(в том числе РЕСУРСЫ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ)
Текущие пасхояът
БЮДЖЕТНЫЕ-СРЕДСТВА
Государственные активы
Капитальные затраты
Целевые программы Национальные проекты Сметное финансирование
Направления использования
(в том числе СРЕДСТВА ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ)
я
/
/
Государственные финансы
Структура формирования государственных финансов
доходов и служат основой для финансирования государственных расходов.
Во-вторых, представляется очевидным, что при необходимости сбалансированность государственных доходов и расходов может достигаться путем подключения доходных источников в виде официальных трансфертов из внешних или внутренних заимствований (на различной основе), которые в данном случае выступают как инструмент поддержания равновесного состояния бюджетов и внебюджетных фондов. В качестве другого инструмента обеспечения сбалансированности может использоваться метод оптимизации бюджетных расходов.
В-третьих, из приведенной структуры следует, что содержание категорий «бюджетные средства» и «бюджетные ресурсы» не равнозначно. Аккумулированные в бюджетах и внебюджетных фондах денежные средства распределяются на текущие расходы и капитальные затраты в рамках сметного финансирования, реализации федеральных, региональных и иных целевых программ, приоритетных национальных проектов, в том числе рассчитанных
на более длительную, чем годовое финансирование, перспективу.
Понятие «денежные средства» бюджетов (бюджетные средства) не включает в себя государственные активы и резервы22, находящиеся в распоряжении государства и которые могут быть использованы в качестве доходных источников (например в качестве источников финансирования дефицита бюджетов). В совокупности с бюджетными средствами они образуют сферу «ресурсов»23. Таким образом, в общем смысле представляется справедливой следующая формула: Бюджетные ресурсы = Бюджетные средства + + Резервы + Активы.
Если резервы или активы отсутствуют или не учитываются в расчетах, то в наличии остаются только бюджетные средства, и при этом вести речь о «ресурсах» становится не вполне корректным. Иначе говоря, эти понятия необходимо разделять.
22 Например, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния и другие возможные резервы.
23 С учетом или без учета государственных долговых обязательств.
Когда в определениях используется формулировка «бюджетные средства», то под этим следует понимать только денежный объем бюджетов или фондов. Если же речь идет о бюджетных средствах с учетом имеющихся (или связанных) активов и резервов24, то вместо «средств» предпочтительным становится использование термина «ресурсы», что представляется более точным определением25. Таким образом, использование преимуществ метода визуализации очевидно.
Рассматривая место и роль бюджета в системе государственных финансов, можно было бы считать, что наиболее подходящей формулировкой для его описания станет формулировка, которая гласит, что «централизованный фонд денежных средств в системе государственных финансов.предназна-чен для обеспечения государственных функций и задач». Однако бюджет не может быть фондом, невозможность сопоставимости этих понятий ранее уже была рассмотрена.
Бюджеты в условиях государства не функционируют обособленно, они находятся во взаимосвязи. Совокупность бюджетов и внебюджетных фондов образует бюджетную систему государства. В Бюджетном кодексе РФ определено, что бюджетная система России существует как совокупность бюджетов и государственных внебюджетных фондов26, которые в структурном плане могут быть отнесены к одному из трех уровней: первый занимает федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, второй — бюджеты субъектов Федера-ции27 и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, третий уровень составляют местные бюджеты (муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также городских и сельских поселений).
Помимо перечисленных существует также понятие «консолидированный бюджет», которое представляет собой своеобразный свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Итак, представляется очевидным, что первым
24 Имеются в виду те, которые доступны для прямого использования (как в виде накоплений, так и в качестве возможных денежных доходов от продажи активов или иных операций с ними).
25 Отсюда можно провести прямую аналогию для логического определения понятий: «финансы государства», «финансовые средства», «финансовые ресурсы» и т. п.
26 Заметим, что данная формулировка не является полной, а отражает состав только части компонентов.
27 Численность субъектов РФ в зависимости от структуры
государственного устройства может изменяться.
компонентом бюджетной системы является совокупность бюджетов и фондов, которая формирует ее структурную основу. Помимо этого, в бюджетной системе РФ существуют и другие не менее важные компоненты.
Целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в интересах формирования и расходования бюджетных средств, позволяющая осуществлять подготовку и рассмотрение проектов бюджетов, их утверждение и исполнение, бюджетный контроль и учет, составление и утверждение бюджетной отчетности, получили название «бюджетного про-цесса»28, который регламентирован законодательством РФ. Регламентированная Бюджетным кодексом РФ деятельность органов власти соответствующего уровня направлена на организацию управления бюджетами. Помимо задачи управления, в части непосредственного формирования доходов, планирования расходов и исполнения бюджетных обязательств на органы государственной власти законодательно возложена и ответственность за конкретные результаты, эффективность и целевое использование бюджетных средств, что с учетом государственного курса на повышение эффективности бюджетных расходов представляется особенно актуальным.
В ходе бюджетного процесса органы власти (посредством соответствующих бюджетов) вступают в определенные, регламентированные отношения, получившие название «межбюджетных». Поскольку понятие «бюджет» часто ассоциируют с «системой отношений», на этом необходимо остановиться более подробно.
Исторически понятие отношений в науке возникло благодаря Аристотелю. В теории фундаментальной науки оно является общенаучным и служит основой для понимания сущности других важных категорий и понятий, таких как: «взаимоотношение», «связь», «взаимосвязь», «прямая и обратная связь», «взаимодействие» и ряд других. Представление об отношениях в рамках научного познания сформировалось на основе сравнения объектов по одному или нескольким признакам и широкого спектра условий: от наличия рефлексии самих объектов в пределах границ их поля действия до влияния на них факторов, обусловленных средой существования29.
Объективным следствием течения отноше-
28 Статья 6 Бюджетного кодекса РФ (с изм.).
29 Яновская С. А. Идеализм в математике: сборник статей по философии математики. М., 1936. С. 65.
ний всегда становится возникновение зависимостей между объектами. Простейшим случаем существования отношений является целостность, включающая органическое единство как минимум двух составляющих: во-первых, сторон (объектов, субъектов) отношений, а во-вторых, их взаимосвязей и взаимозависимостей, которые определяются этими отношениями. Межбюджетные отношения, в научном понимании, можно отнести к функциональным, т. е. действующим в направлениях обеспечения жизнеспособности единого целого и отдельных частей отношений, что, например, проявляется в способности организовываться и создавать для этого системы или сети отношений.
В Бюджетном кодексе РФ определение «межбюджетные отношения» составлено таким образом, что совершенно не раскрывает сути этого понятия и не дает представления ни о конкретных объектах отношений в бюджетной сфере, ни об их взаимосвязях. Формулировка в виде: «Межбюджетные отношения — это взаимоотношения.по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.» выглядит совершенно пустой по содержанию и не понятной по смыслу. Оперировать таким определением в ходе практической деятельности органов государственной власти на любом уровне государственного управления не представляется возможным.
Во второй части определения30 авторы кодекса увязывают межбюджетные отношения с «регулированием правоотношений по вопросам организации и осуществления бюджетного процесса». Иными словами, изменение порядка организации бюджетного процесса ошибочно относят к компетенции межбюджетных отношений. На практике реализовать это в принципе невозможно, поскольку порядок не изменяется произвольно (или непроизвольно), а изначально утвержден кодексом и нормативно-правовыми актами.
Отношения возникают в результате взаимодействия органов государственной власти31 в ходе бюджетного процесса и не способны менять или регулировать установленный правовой порядок функционирования бюджетной системы, который уже определен заранее. Таким образом, межбюд-
30 Межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
31 В Бюджетном кодексе РФ приведено понятие «бюджетная система РФ», основанное на экономических отношениях, однако автор полагает, что принятая формулировка нуждается в уточнении.
жетные отношения не способны влиять на бюджетный процесс, а всего лишь обусловливают взаимосвязи, которые опосредованно (через бюджеты) складываются между государственными органами по вертикали власти и определяют естественные зависимости бюджетов и фондов, обусловленные принятыми обязательствами и взаиморасчетами на каждом уровне и между уровнями бюджетной системы.
Межбюджетные отношения, с одной стороны, имеют ярко выраженный двойственный характер, одновременно предоставляя бюджетам и фондам самостоятельность, а с другой стороны, императивно упорядочивая (в ходе бюджетного процесса) взаимосвязи и взаимозависимости так, чтобы обеспечить строгую подчиненность по вертикали. Императивность характера отношений обусловлена руководством, осуществляемым по вертикали власти, наличием общей правовой базы, единой бюджетной классификации, установленных нормативов распределения бюджетных поступлений от доходных источников в соответствующие бюджеты по уровням бюджетной системы и др. При этом отношения между федеральным бюджетом РФ и бюджетами субъектов Федерации принято называть бюджетным федерализмом, а между областными (республиканскими) бюджетами и бюджетами муниципальных образований — бюджетной самостоятельностью.
Вывод очевиден: если бюджет отнести к категории «отношения», понадобится в пределах одного и того же бюджета указать и второй субъект взаимосвязи (или объект, в зависимости от направленности действия), который фактически отсутствует. Бесспорным представляется факт, что бюджет, как феномен, проявляющийся в бюджетной сфере, является единой и неделимой сущностью, исключающей дуальную структуру. Если помимо первого несоответствия определить бюджет как «систему отношений», то придется интерпретировать его понятие с учетом всех характеристик, присущих системам, и в первую очередь как множество элементов, находящихся в устойчивых взаимосвязях и образующих целостность и др., что характерно только для совокупности бюджетов и фондов, т. е. для бюджетной системы, в составе которой бюджет представляет собой часть структуры в виде отдельного и самодостаточного элемента и не может играть роль отношений. Он также не в состоянии выполнять функции бюджетного механизма (установленного порядка взаимодействия), который является неотъемлемым компонентом ор-
ганизационного построения и функционирования бюджетной системы.
В ходе проведенного анализа рассмотрена только часть вопросов, связанных с разрешением общей проблемы неопределенности понятий, которая в настоящее время все больше становится общепринятой закономерностью, а многозначные термины, с множеством самых различных значений, приобретают статус общепризнанного правила, допустимого при определении понятий. Современная экономическая наука, к сожалению, не является исключением из этого правила: многозначность определений научных понятий и многовариантность их интерпретаций в настоящее время получили значительное распространение во всех сферах научного познания.
Между тем отсутствие строгой системы определений, исходя из сущностного значения понятий и их категорийного смысла, приводит к неоднозначности и неопределенности оценки тех или иных объектов в финансово-экономической сферы, а также к неадекватности выбора методов и форм управления ими, поэтому создание эффективных механизмов управления государственными финансами в целом (при планировании и исполнении бюджетов, в частности) сопряжено с известными трудностями.
Как следствие, на практике бюджетные средства, предназначенные для финансирования федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов, в большинстве случаев используются для обеспечения «процессов», которые сами по себе не обеспечивают достижение результатов и становятся затратными. Интересы государства при этом остаются нереализованными или реализуются частично.
Над повышением эффективности бюджетных расходов работают целые министерства и ведомства, применяя все новые способы для результатив-
ного управления государственными финансами, в том числе и зарубежный опыт. Однако этих усилий пока недостаточно, что подтверждается отчетами об исполнении бюджетов на федеральном (а также на региональном и местном) уровне. Представляется очевидным, что для повышения эффективности бюджетных расходов и получения устойчивых результатов при реализации программ и проектов необходимо принципиально менять подходы к вопросам методологии планирования и управления ресурсами бюджетов.
С этой точки зрения в рамках рассматриваемых аспектов управления бюджетными ресурсами на федеральном уровне представляется целесообразным: во-первых, вывести точное и наиболее общее описание термина «федеральный бюджет РФ», исходя из сущностного содержания базового понятия; во-вторых, адаптировать смысл этого определения к современному пониманию и использованию совместно с другими терминами и их определениями, принятыми в системе бюджетного устройства РФ, а при необходимости — уточнить их содержание и формулировки; в-третьих, рассмотреть в рамках решения первых двух задач основные сущностные, функциональные и категорийные свойства бюджета, что предполагается сделать в ходе проведения дальнейших исследований.
На основе полученных результатов станет возможным выбирать наиболее оптимальные решения и направления для использования возможностей бюджета, а также разработать методологию эффективного управления бюджетными ресурсами.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от
31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Толковый словарь. URL: http://dic.academic.ru.
\
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
_)
