CC BY
44
3(93) - 2012
Государственные финансы
УДК 336.14
СИСТЕМНАЯ МОДЕЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. П. УМАНЕЦ,
кандидат экономических наук, референт государственной гражданской службы 1-го класса E-mail: oumanties@mail. ru Федеральная налоговая служба
В статье освещаются теоретические подходы к определению системной организации и построению системно-функциональной модели федерального бюджета. Рассмотрен механизм формирования бюджетных доходов на федеральном уровне; уточнена функциональная структура бюджета и возможности управления его компонентами.
Ключевые слова: системный, организация, бюджет, модель.
В рамках исследования, проводимого в интересах уточнения сущностных аспектов и катего-рийных свойств понятия «бюджет», а также номинального содержания его функций (в том числе их реальных возможностей и направлений действия), предстоит воспользоваться преимуществами системного анализа, инструменты которого позволяют изучать объект на фоне взаимодействия его внутренних элементов, а также с учетом взаимосвязей и зависимостей от окружения.
Такой выбор на данном этапе логически предопределен целью последовательного и обоснованного перехода от рассмотрения организационной структуры бюджета, способной проявляться в самом широком спектре отражений и многообразии своих форм, к особенностям функционирования в условиях государства социально ориентированного типа, где основное предназначение бюджетов и
фондов тесно связано с приоритетами социальной направленности и обусловлено той ролью, которую они (в пределах бюджетной сферы) должны играть в ходе социально-экономического развития.
В связи с этим основной задачей в рамках системного подхода становится создание такой принципиальной модели федерального бюджета РФ (далее - федеральный бюджет), которая, во-первых, сможет в полной мере раскрыть его системную организацию; во-вторых, представить достаточные основания для адекватной оценки функциональных возможностей бюджета в условиях социального государства и, наконец, создать предпосылки для использования (или разработки) эффективных методов управления бюджетными средствами, ресурсами и бюджетным процессом в целом.
Несмотря на сложность поставленной задачи, она может быть решена в определенных условиях, а в каких именно - это предстоит выяснить.
Итоги структурно-логического анализа. Резюмируя основные выводы, полученные ранее при анализе механизма функционирования бюджетов и фондов в составе бюджетной системы РФ1 (далее -бюджетная система), следует отметить, что изу-
1 В качестве исходных условий для этого были приняты действующие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) в ред. Федерального закона РФ от 30.09.2010 № 245-ФЗ.
чение любого феномена объективной реальности или его отдельных проявлений всегда (или как правило) начинается с его сущностного определения и получения как можно более полных и точных (адекватных) сведений о том, что же представляет собой этот феномен на самом деле.
Благодаря адекватности понятий обеспечивается предельно ясное восприятие, формирование представлений о явлениях, объектах и процессах, а главное - понимание их сущности, что, в свою очередь, оказывает влияние на выбор оптимальных методов управления и получение прямого доступа к ним с использованием подходящих инструментов. Иными словами, без выяснения сущностного содержания феномена (и прежде всего его адекватного определения) получить ключ к управлению не представляется возможным.
Безусловно, для организации управления необходимо неизмеримо нечто большее, чем просто определение. Вместе с тем изначальная потребность и необходимость в точных и исчерпывающих знаниях об управляемом объекте (или процессе) представляется абсолютно очевидной. Она же всякий раз обусловливает направление первого шага на пути научного познания действительности, исследования сущностных особенностей и форм ее проявления, а также изучения потенциальных возможностей управления. Именно по этой причине системные и функциональные аспекты федерального бюджета уже на первом этапе потребовали сущностного. определения этого понятия.
Такое требование носило абсолютно вынужденный характер и было продиктовано не отвлеченным интересом автора к изучению сущностных или категорийных свойств бюджета или достижению каких-то иных целей в рамках общих теоретических изысканий, а поиском реальных возможностей и конкретных инструментов управления бюджетными средствами и ресурсами на федеральном (региональном, местном) уровне для получения социально значимых результатов на практике.
Анализ исходных данных показал, что уточнение функциональных возможностей федерального бюджета (так же, как и методов управления его средствами и ресурсами) невозможно без понимания его сущностных характеристик, особенностей и категорийных свойств, для чего уже изначально требовалось в качестве отправной точки принять такое определение, которое адекватно отражало бы содержание и смысл искомого.
Поставленная цель была достигнута путем исследования природы бюджета с использованием инструментов сущностного анализа, которые позволили рассматривать понятие в предельно общем значении - через призму экономических категорий, а затем транслировать смысл категорийной основы в содержание ее производных (видовых) форм.
Благодаря такому подходу были получены достаточные основания для адекватного и точного описания терминов «бюджет» и «федеральный бюджет РФ»2. Последнее, как уже отмечалось, производилось целенаправленно в интересах поиска необходимых условий, возможностей и методов для решения задач управления.
Разработанные на последующем этапе подробные структурно-логические схемы внутреннего устройства бюджета позволили смоделировать формы его реализации, где он неизменно выступал одновременно в двух взаимосвязанных аспектах: в качестве самостоятельного научного понятия и определенной сущности. В итоге на основе полученных результатов была создана организационно-структурная модель, которая за счет способности изменяться и сохранять инвариантность своего содержания вне зависимости от условий приобрела
" 3
универсальный характер3.
В процессе дальнейшего исследования неизбежно проявились и привлекли к себе внимание взаимосвязи, обусловленные императивной подчиненностью региональных и местных органов государственной власти, в распоряжении которых находятся региональные и местные бюджеты; федеральному центру, в ведении которого находится федеральный бюджет. На основе изучения этих взаимосвязей стало возможным:
- во-первых, прийти к ясному пониманию принципов и условий, при которых в системе государственного устройства с уровневой централизацией и вертикалью власти выстраивается структура бюджетной системы4, в составе которой бюджеты и фонды действуют как единая целостность, решая на разных уровнях примерно одни и те же задачи по обеспечению функций государства бюджетными средствами;
- во-вторых, уточнить порядок формирования структурно-логической основы бюджетной систе-
2 Более подробно см.: Финансы и кредит. 2011. № 13.
3 Финансы и кредит. 2011. № 19.
4 Системы финансового обеспечения задач и функций государства.
мы, в соответствии с которым бюджеты и фонды в отведенной им роли, на определенных местах и соответствующих уровнях становятся интегрированными элементами;
- в-третьих, изучить роль и сферу действия бюджетного механизма.
В итоге получено явное подтверждение того, что организационная структура бюджетной системы формируется упорядоченно, на основе взаимосвязей и взаимозависимостей вертикального и горизонтального характера, которые возникают в нормативном поле между элементами структуры (бюджетами и фондами). Бюджетный механизм5 при этом выступает в качестве универсального порядка организации этих взаимосвязей, а также установления и течения отношений в ходе бюджетного процесса.
Стороннему наблюдателю может показаться, что межбюджетные отношения (как неотъемлемая часть единой упорядоченной целостности бюджетной системы) выстраиваются и действуют непосредственным образом. Однако бюджеты и фонды являются абстрактными сущностями, отражаются в содержании таких же абстрактных понятий и по определению не способны самостоятельно выстраивать взаимосвязи или отношения. Это очевидно.
Отношения устанавливаются через бюджеты опосредованно и, хотя называются межбюджетными, возникают на самом деле, не между бюджетами и фондами внутри бюджетной системы, а между конкретными органами государственной власти, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты и фонды6.
С точки зрения управления, содержание этих отношений представляется исключительно важным для понимания в трех взаимосвязанных аспектах:
- полномочия по формированию и исполнению бюджетов, так же, как и вся полнота ответственности за результаты использования бюджетных средств, возложены на государственные органы, в распоряжении которых находятся эти бюджеты;
- результаты управления бюджетными средствами и ресурсами проявляются на практике как прямое следствие конкретных решений, принимаемых полномочными должностными лицами исполнительных органов государственной власти, которые несут за них ответственность;
5 В Бюджетном кодексе Российской Федерации определение бюджетного механизма отсутствует. См. ст. 6 БК РФ.
6 Далее речь пойдет только о бюджетах. Аспекты управления
фондами будут рассмотрены отдельно.
- продуктивность управленческих решений, которые формируются в этих органах, всегда ограничена уровнем интеллектуальных способностей и адекватностью исполнителей и руководящего звена из числа конкретных должностных лиц и высших руководителей.
Иными словами, чем выше уровень понятийного аппарата исполнителей и руководства, тем шире возможности для управления и тем продуктивнее принимаемые управленческие решения. Последнее неоднократно подтверждалось практикой исследования факторов влияния на процесс управления, обусловленных в большинстве случаев причинно-следственной связью между мышлением и действием. Такая взаимосвязь представляется абсолютно очевидной.
Для дальнейшего рассмотрения системных аспектов бюджета потребуется комплексный подход, который так или иначе предстоит обеспечить. Таким образом, речь пойдет не только о порядке взаимодействия компонентов, особенностях отношений и взаимосвязях, но и о самих процессах, протекающих непосредственно внутри и в окружении бюджета, а также о специфике среды, в которой функционирует вся системная организация бюджетной системы.
Понятие системной организации в своем прямом значении может определяться различными способами и в зависимости от них получать интерпретации в широком диапазоне, а также проявляться в разнообразных формах, находя отражение в виде многих вариантных моделей. Иначе говоря, сущность феномена всегда одна, она - инвариантна и уникальна, а форм ее проявления может быть множество.
Например, в практическом плане системная организация реализована в виде единого счета бюджета, под которым понимается совокупность взаимосвязанных банковских счетов, открытых для каждого бюджета (фонда) в рамках бюджетной системы с целью учета бюджетных средств и осуществления всех операций по кассовым поступлениям и выплатам7.
Из этого становится понятным, каким образом выстраивается организационно-логическая структура бюджетной системы, с одной стороны, дифференцированная по уровням, соответствующим государственному устройству, а с другой -объединенная в рамках единого счета бюджета и
7 Ст. 215.1 БК РФ.
единой бюджетной классификации. Однако ясного представления о системной организации не просматривается.
Понимание этого процесса в значительной степени затруднено отсутствием в научном обороте точных понятий и адекватных определений. Вполне вероятно, это было спровоцировано утратой изначального смысла, игнорированием причинно-следственных связей, а также постепенным стиранием различий (например, между сущностью феномена и его формой, между отношением и процессом и т. д.) и другими причинами.
Определения, существующие в Бюджетном кодексе РФ, носят разрозненный и фрагментарный характер, указывая лишь на часть компонентов бюджетной системы. Они не дают полного представления об ее организации, поэтому полностью понять или хотя бы продемонстрировать, из каких значимых компонентов она состоит, не представляется возможным. Вести речь об эффективном управлении в таких условиях более чем бесперспективно. Аналогично обстоят дела и с понятием о системной организации бюджета.
В связи с этим прежде, чем перейти к рассмотрению компонентного состава бюджетной системы, следует более подробно остановиться на бюджетной классификации, играющей роль связующей основы при структурировании доходов и расходов бюджетов разных уровней, и, как считается общепринятым, структурной основы для построения всей бюджетной системы.
В функциональном отношении классификация выполняет задачу универсального инструмента, посредством которого осуществляется группировка бюджетных доходов и расходов по определенным типам и группам, а также обеспечивается сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы по доходам и расходам, включая источники финансирования бюджетного дефицита8. В этом состоит ее прямое предназначение.
В правовом аспекте классификация имеет статус требования в виде пакета нормативов, утвержденных законом и обязательных для всех финансовых органов, к компетенции которых относятся соответствующие бюджеты. В таком качестве она формализована в юридических правовых документах, содержащих правила группировки и принципы структурирования бюджетных доходов и расходов.
8 Дефицит рассматривается в качестве системного параметра бюджета, отражающего одно из неравновесных состояний.
В методологическом смысле классификация отражает императивно установленный порядок, в соответствии с которым на уровнях бюджетной системы организуется единая структура доходов и расходов бюджетов и осуществляется их учет. Упорядоченные взаимосвязи вертикального и горизонтального типа, выстраиваемые на основе классификации, позволяют утверждать, что в этом качестве она становится своеобразной формой отражения бюджетного механизма.
Таким образом, отметим, что в качестве установленного порядка и структурно-логической основы бюджетной системы классификация может быть интерпретирована как определенная сущность, имеющая предназначение, содержание и различные формы своей реализации9.
Возвращаясь к анализу системной организации, регулируемой нормативами и законодательно установленным порядком построения (частично реализованным в форме классификации доходов и расходов), отметим, что другие компоненты бюджетной системы также вызывают несомненный интерес.
На институциональном уровне сопровождение структуры счетов (единого счета бюджета) проводится Федеральным казначейством. В техническом отношении обслуживание производится учреждениями Центрального банка РФ. В ракурсе аспектов управления представляется важным обратить внимание на то, что Федеральное казначейство и его территориальные подразделения выступают в роли органов управления процессом кассовых поступлений и выплат, а Центральный банк РФ и его учреждения - в роли инструмента реализации управленческих решений в части производства конкретных операций с бюджетными средствами.
Важно подчеркнуть, что в рамках бюджетного процесса обязанность по управлению федеральным (региональным, местным) бюджетом в части аккумуляции и распределения доходов, а также планирования и исполнения расходов бюджетных средств, безусловно, возложена на соответствующие государственные органы исполнительной власти федерального (регионального и местного) уровня, к полномочиям которых отнесены эти функции.
Нормативно-правовую основу системной организации составляют: Бюджетный кодекс РФ и
9 Более подробно этот аспект рассмотрен при исследовании структурно-логической основы федерального бюджета. См.: Финансы и кредит. 2011. № 30.
законы10, а также нормативные документы, регламентирующие вопросы бюджетной деятельности в форме отдельных приказов, распоряжений, постановлений, разъяснений, инструкций, регламентов, писем и других форм с изложенными в них руководящими требованиями. Именно они обязаны в полной мере раскрывать содержание и закреплять правила, по которым действует бюджетный механизм, обеспечивая его эффективность.
Возможно, что при определенных условиях универсальные нормативы в своей совокупности способны решить такую задачу. Однако на практике этого пока не происходит: играя роль ограничений, они теряют свою актуальность в обстановке, требующей изменений, и на деле сталкивают бюджетный процесс со значительными трудностями, снижая преимущества бюджетного планирования.
Функциональная составляющая бюджетной системы характеризует ее возможности в целом. Она тесно связана с результатами бюджетного процесса и показывает, насколько система продуктивна и способна выполнять те или иные задачи в соответствии с предназначением. В этом качестве и конкретном смысле бюджетная система выступает исполнительным инструментом реализации государственной бюджетной политики.
Бюджетная политика, в свою очередь, направлена на достижение определенных интересов и целей в бюджетной сфере и предполагает получение соответствующих конкретных результатов11.
Важно обратить внимание, что функциональность бюджетной системы носит, безусловно, интегральный характер, поскольку, с одной стороны, складывается из частных функциональных возможностей отдельных бюджетов и фондов, а с другой -из совокупного результата решения определенных задач бюджетной политики с использованием таких возможностей.
В преддверии перехода к формулированию общего определения системной организации бюджетной системы, в среде которой и на фоне которой в дальнейшем предстоит рассматривать системную организацию бюджета, представляется обоснованным утверждать, что вне зависимости от структуры, состава и формы множества самых разнообразных
10 Для каждого из уровней структуры государственного устройства - соответствующие законы о бюджетах.
11 Функциональные и методологические аспекты взаимосвязей
между бюджетной политикой и бюджетной системой рассмат-
риваются в рамках отдельного исследования.
вариантных моделей их системное содержание должно включать по меньшей мере пять основных компонентов, присущих всем исполнительным системам: структурно-логический, институциональный, нормативно-правовой и функциональный, а также особый компонент, реализованный в виде механизма построения упорядоченных взаимосвязей между всеми элементами системы и их организационного взаимодействия.
Перечисленные компоненты, в свою очередь, определяют состав, управление, правовое поле деятельности, функциональные возможности (соответственно), а также непосредственный порядок организации и действия бюджетной системы. Функционирование компонентов как единой целостности осуществляется в ходе исполнительного (бюджетного) процесса.
Итак, с точки зрения системного подхода к адекватному определению понятия «бюджетная система», раскрытию его сущностного содержания и уточнению категорийного смысла представляется обоснованным заявить о том, что только упорядоченное множество элементов (в виде бюджетов и фондов), состоящих между собой в обусловленных взаимоотношениях и функционирующих в единой совокупности на основе единых нормативов, общих принципов построения и действия в рамках целостной структуры, позволяет вести речь о системной организации бюджетной системы.
Таким образом, в общем значении, под системной организацией бюджетной системы следует понимать ее системное устройство в виде упорядоченной и взаимосвязанной структуры бюджетов и фондов, созданное в рамках единого счета бюджета, на основе единой бюджетной классификации, по уровням, соответствующим структуре органов государственной власти и действующее в интересах достижения определенных целей в бюджетной сфере.
Представляется также возможным утверждать, что в сущностном аспекте системная организация проявляется как определенная сущность, имеющая предназначение, содержание и различные формы реализации в зависимости от условий.
Заметим, что количество, содержание и форма возможных моделей системной организации (так же, как и возможных определений этого понятия) не могут быть ограниченными. Здесь все зависит от способа восприятия и интерпретации. Однако вне зависимости от условий, по мнению автора, всегда следует придерживаться тех подходов, которые
обеспечивают наибольшую точность и адекватность в определении искомой сущности.
Системно-функциональный подход. Дальнейшее рассмотрение структуры бюджета, а также подходов к построению модели его системной организации основано на тех же выводах и принципах, которые ранее были использованы при анализе системной организации бюджетной системы, однако с учетом естественных различий, существующих между системой и ее структурными элементами.
Переход к процедуре анализа системной организации бюджета не обязывает ассоциировать это понятие с системой (например, денежных или экономических отношений, финансовых потоков и т. п.), рассматривать бюджет в качестве системы или представлять его в виде модели, отражающей систему в части содержательного описания системной структуры или ее качественных свойств.
Несмотря на многочисленные интерпретации, которые в настоящее время остаются общепринятыми и допустимыми (судя по многочисленным прецедентам, существующим в современной научной и учебно-методической литературе, где бюджет достаточно часто выступает в подобной роли), невозможность проведения любых прямых или косвенных аналогий между бюджетом и системой была уже доказана12.
Вместе с тем представляется необходимым в очередной раз привести в пользу этого вывода аргументы, акцентируя внимание на том, что в отличие от системы, имеющей по определению в своем составе множество взаимосвязанных элементов, структурная организация бюджета состоит всего из двух компонентов, а если точнее - из одного, имеющего дуальную структуру, в зависимости от условий лишь изменяющего свой статус (доходы - расходы).
Таким образом, первый и основной признак системы (такой, как множество элементов) в бюджете отсутствует. Кроме того, в любых производных (или видовых) формах своей реализации13 бюджет сам является элементом (например, бюджетной системы). Поэтому настаивать на признании системы в качестве адекватного и равнозначного эквивалента для определения бюджета (как понятия), искусст-
12 Имеется более подробное обоснование этого вывода, приведенного при исследовании проблемных вопросов управления федеральным бюджетом РФ // Финансы и кредит. 2011. № 13.
13 Производные (видовые) формы реализации бюджета подробно рассматриваются в отдельной статье, исследовании категорийных свойств этого понятия.
венно придавая ему полноценные свойства системы со всем комплексом присущих таким объектам параметров, состояний и соответствующих характеристик, в любых вообразимых и невообразимых условиях или обстоятельствах функционирования вряд ли удастся.
С другой стороны, приведенные доводы не исключают возможности наличия в бюджете системных признаков, что приводит к целесообразности углубленного изучения и более подробного рассмотрения внутренних компонентов бюджета (структурно-логического, институционального, правового, функционального и организационного), что с этой точки зрения уже было сделано в рамках структурно-логического анализа14.
Ввиду наличия системных признаков, способных на федеральном уровне проявляться явным образом, придавая бюджету качества и свойства, характерные для системной организации, к ним можно, отнести:
- структуру доходов и расходов, упорядоченную единой бюджетной классификацией;
- особые параметры (в виде баланса, профицита и дефицита), отражающие равновесные и неравновесные состояния бюджета;
- функционально обусловленные (присущие элементам системы) взаимосвязи и зависимости, возникающие между внешним окружением бюджета и его внутренними компонентами, неизменный интерес к которым продиктован различными причинами, -прежде всего, возможностью получения доступа к инструментам управления бюджетным процессом.
Представляется также очевидным, что в бюджете просматриваются многие реализованные соответствующим образом и характерные только для него черты, в то же время присущие системам15. Несмотря на то, что бюджет не может адекватно рассматриваться в качестве системы (поскольку не является системой), его внутренняя организация может быть исследована с точки зрения системного анализа.
Структурно-логические аспекты бюджетной структуры были раскрыты на предыдущем этапе лишь в общих чертах - на уровне организационных принципов. Вместе с тем они позволили сформировать наиболее общее представление о федеральном бюджете и наполнить конкретизацией в части компонентов, что создало необходимую основу
14 Финансы и кредит. 2011. № 30.
15 Такими же свойствами в полной мере обладают и бюджеты других уровней бюджетной системы.
для последовательного перехода к построению системной модели.
На этом направлении основное внимание предстоит сосредоточить на тех аспектах, которые представляют наибольший интерес для построения системной модели бюджета. Среди таких можно особо выделить механизм (порядок взаимодействия) бюджетных компонентов, взаимосвязи бюджета с окружением и зависимости причинно-следственного характера, непосредственно обусловливающие течение бюджетного процесса в части формирования доходов, их аккумуляции, перераспределения, а также планирования и исполнения расходов, через которые реализуется социально-экономическое предназначение бюджета в соответствии с его ролью и местом в составе бюджетной системы.
В этой части анализа предполагается составить как можно более точное представление о порядке, в соответствии с которым на федеральном уровне организуются процессы формирования бюджетных доходов, осуществляются планирование, перераспределение и исполнение расходов по основным направлениям использования бюджетных средств. В первую очередь представляют интерес вопросы, которые оказывают влияние на организацию управления бюджетом, формируют условия и особенности его функционирования:
- системные параметры равновесных и неравновесных состояний;
- механизмы обеспечения бюджетной сбалансированности;
- условия поступления средств из доходных источников;
- порядок взаимодействия внутренних компонентов и функций;
- принципы распределения бюджетных доходов;
- факторы влияния на процесс бюджетного планирования и результаты принятия конкретных управленческих решений;
- зависимость объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на приоритетные направления, от действия этих факторов;
- возможность социализации бюджетных расходов и функций бюджета в условиях государства социально ориентированного типа.
Здесь приведен далеко не полный перечень вопросов и задач, от решения которых зависит эффективность управления бюджетными средствами и ресурсами на федеральном уровне. При отсутствии
возможностей для подробного рассмотрения всех аспектов в пределах одной статьи остановимся на тех, которые имеют прямое отношение к построению модели бюджета.
Построение системной модели. Переход к решению задачи построения модели системной организации бюджета требует преодоления стереотипов, построенных на существующих иллюзиях и распространенных убеждениях относительно механизмов поступления в федеральный бюджет денежных средств из доходных источников, а также степени участия в этом процессе внутренних функций бюджета.
В отличие от определения системной организации, приведенного ранее для бюджетной системы, под системной организацией бюджета (или бюджетной организацией) следует понимать его системное устройство в виде:
- взаимосвязанной совокупности компонентов;
- механизма их взаимодействия в части формирования организационной основы;
- системных параметров, характеризующих состояния бюджета;
- набора внутренних функций и действующих внутренних и внешних инструментов, посредством которых в ходе бюджетного процесса может осуществляться управление доходами и расходами бюджета.
Визуализация экономических объектов, как и визуализация процессов и явлений, всегда придает исследованию не только особую определенность, четкость и наглядность восприятия, но и обеспечивает дополнительные преимущества по сравнению с теми случаями, когда в методах научного познания такие возможности не используются. В связи с этим для рассмотрении бюджетной организации предстоит визуализировать процессы, происходящие на уровне действия функций бюджета на фоне (с учетом) взаимосвязей с внешним окружением.
Как отмечалось, промежуточным результатом должно стать представление бюджета в системно-функциональном виде, что в совокупности с учетом внешних факторов, оказывающих влияние на бюджетный процесс, позволит в дальнейшем сформировать предпосылки для уточнения диапазона действия его функций и измерения их реальных возможностей.
При определении сущностного содержания понятия «федеральный бюджет» была доказана возможность рассматривать его в системном ка-
честве, как функциональный автомат16, имеющий системный вход (доходная часть) и выход (расходная часть), связанные с механизмом обеспечения сбалансированности (в виде Резервного фонда РФ) и стратегическим финансовым резервом (в виде Фонда национального благосостояния17), а также набор функций, необходимых для управления бюджетным процессом, в ходе которого могут изменяться параметры, отражающие текущее состояние бюджета в виде равновесного баланса или его отклонений в ту или иную сторону.
В таком определении, казалось бы, собраны все достаточные основания для обобщения организационных, структурных, компонентных и функциональных форм бюджета, для построения его системной модели. Ее создание при этом идет посредством сборки отдельных представлений в единую и целостную интеграцию18. Однако, как выясняется, этих исходных данных недостаточно. Необходим еще один компонент, который должен прояснять порядок организации и течения исполнительных процессов.
Этот компонент определяется как механизм взаимодействия (бюджетный механизм). Он крайне важен для изучения системных аспектов функционирования бюджета и получения ключей доступа к управлению его средствами и ресурсами. Следует отметить, что понимание этого механизма на уровне организации процессов, протекающих в бюджете, продолжает оставаться незавершенным, но исключительно востребованным и, безусловно, требующим углубленного анализа.
Формирование доходной части бюджетов и исполнение бюджетных расходов происходят в ходе бюджетного процесса, который, в действительности сам по себе ничего не определяет, не создает и не обеспечивает никаких условий для функционирования бюджетов (так же, как и органов управления ими). Он всего лишь отражает сам процесс действия, в ходе которого на соответствующих уровнях бюджетной системы аккумулируются, распределяются и расходуются бюджетные средства.
В Бюджетном кодексе РФ бюджетный процесс определен исключительно как деятельность органов государственной власти, регламентируемая законодательством19. Но для бюджетного механизма
16 См.: Финансы и кредит. 2011. № 19.
17 Особенности управления средствами и ресурсами указанных фондов рассматриваются отдельно.
18 С учетом новаций, введенных с 2008 г.
19 Ст. 6 БК РФ.
определения не предусмотрено. Таким образом, из виду упускаются исключительно важные аспекты, необходимые для организации бюджетного планирования и управления бюджетным процессом.
Учитывать действие бюджетного механизма как фактора, определяющего сущностные особенности бюджетного процесса, представляется необходимым по нескольким причинам. Первая их группа связана с особенностями самого бюджетного процесса.
Во-первых, бюджетный процесс как последовательная смена состояний способен отражать все изменения, происходящие в бюджете (или бюджетах на любом из уровней бюджетной системы), демонстрируя динамику этих изменений в виде общей или частной картины, которую в каждый конкретный момент времени можно получать через контрольную и информационную функцию бюджета. На основе этой способности может вестись оперативный мониторинг, который ни на одном из уровней бюджетной системы до сих пор не реализован.
Во-вторых, оперативный мониторинг бюджетного процесса, создающий условия для своевременного принятия решений, обеспечивает доступ к бюджетным средствам и ресурсам через соответствующие инструменты управления, выбор на основе полученных данных (или возможность разработки) оптимальных методов, а также адекватных мер для управления изменениями.
В-третьих, как зеркальное отражение практических действий государственных органов власти по управлению бюджетами бюджетный процесс (во взаимосвязи с комплексом установленных межбюджетных отношений) позволяет точно определить пределы их компетенции и полномочий, а также оказывать необходимое влияние на результаты их деятельности, в том числе со стороны вышестоящих контролирующих органов.
В-четвертых, оценка совокупных итоговых результатов бюджетного процесса позволяет уточнить реальные возможности бюджетной системы по реализации задач государственной бюджетной политики и выяснить абсолютные границы бюджетной сферы.
В соответствии с общим смыслом определения бюджетный процесс не может быть отнесен к компонентам, взаимосвязям, механизмам или функциям, поскольку всего лишь отражает динамику состояний бюджета. Однако он в полной мере может считаться исполнительной основой системной ор-
Внешние функции и инструменты управления
ЕДИНЫЙ" СЧЕТ" БЮДЖЕТА
состояния бюджета
Доходы бюджета, возврат остатков трансфертов
ДОХОДЫ
Функция бюджета
с
Фискальная
Управление процессом планирования I ^р^ и распределения
Г
Распределительная
Центральные
функции и инструменты управления
Функция аккумуляции поступлений
|| Нефтегазовый Механизм обеспечения 11 I j трансферт ^ сбалансированности
Неналоговые
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ
Информационная
Функции бюджета
РАСХОДЫ
Функции бюджета
Воспроизводственная
I
Регулирующая
L
Нефтегазовые доходы
Резервный фонд РФ
Стимулирующая I Социальная Ф | Международная
Антикризисный механизм
J
Фонд национального благосостояния
Внутренние функции и инструменты управления
Финансовый резерв для обеспечения
БЮДЖЕТНЫЙ
Стратегический финансовый резерв
ПРОЦЕСС
у
Модель системной организации федерального бюджета
ганизации бюджетной системы, в рамках которой функционируют бюджеты и фонды.
Бюджетный механизм, в свою очередь, определяет и закрепляет непосредственный порядок функционирования элементов бюджетной системы и непосредственно обуславливает течение бюджетного процесса, поэтому может быть отнесен к полноправным и необходимым компонентам бюджета и бюджетной системы в целом.
Вторая группа причин относится к функциональным аспектам управления бюджетом и будет подробно рассмотрена в ходе анализа бюджетной организации на федеральном уровне, модель которой с учетом всех аспектов интеграционной сборки можно в общем виде представить на схеме (см. рисунок).
На предложенной модели федеральный бюджет представлен в компонентно-функциональном виде (в условиях равновесного состояния). Хотя предложенный вариант характеризуется достаточной полнотой, точностью и низкой степенью условности, он вместе с тем не исключает дополнений (или изме-
нений), которые помогут существенно расширить границы восприятия и создать возможность для предельно ясного понимания особенностей функциональных процессов, которые протекают внутри бюджета и за его пределами. Помимо наглядного представления, результаты такого моделирования приводят к следующим выводам.
Первый свидетельствует о том, что формирование основного объема бюджетных доходов на федеральном уровне (как, впрочем, и бюджетов всех других уровней) в действительности происходит за рамками федерального бюджета, вне бюджетного процесса и бюджетной системы в целом.
Каким бы странным (или неожиданным для многих ввиду общепринятых стереотипов мышления) ни прозвучало это утверждение, оно является вполне обоснованным20, абсолютно очевидным и в данном случае подтверждается представленной автором демонстрационной моделью. Рассмотрим
> Ст. 41, 50, 51 БК РФ.
подробно возможные аргументы в пользу такого утверждения.
Исходя из положений Бюджетного кодекса РФ21, доходная часть федерального бюджета формируются администраторами и главными администраторами доходов из числа министерств, ведомств и учреждений федерального уровня, которые в соответствии с законодательством выполняют вмененные им обязанности.
Администраторы доходов в ходе решения задач по наполнению доходной части бюджета запускают в этих интересах и в рамках своих полномочий соответствующие механизмы (налоговый, таможенный и др.), которые, в свою очередь, действуют с использованием собственных, присущих каждому из них, инструментов в виде налогов, таможенных пошлин, сборов, установленных платежей и иных форм выполнения обязательств.
Таким образом, налоговые, неналоговые и прочие платежи обеспечиваются посредством функций внешних инструментов. Их действие, безусловно, организуется и происходит за пределами бюджетной системы и завершается с поступлением платежей на единый счет бюджета22.
Второй вывод приводит к пониманию того, что в доходной части бюджета из числа его внутренних функций работает только фискальная, которая способна обеспечить часть бюджетных поступ-
23
лений23.
Иными словами, вопреки распространенному мнению, которое приписывает фискальной функции задачу обеспечения финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения возложенных на государство функций, задач и в целом деятельности органов государственной власти, она выступает только как инструмент изъятия незначительной и ограниченной по объему части доходных поступлений внутри бюджетной сферы, полученных за счет собственных доходов бюджетов и возврата сумм неиспользованных денежных средств, переданных на другие уровни бюджетной системы в рамках межбюджетных трансфертов. Являясь внутренней, эта функция не способна действовать извне.
Основной объем бюджетных доходов, напротив, формируется администраторами вне бюджета и поступает в бюджетную систему уже в готовом
21 Ст. 6 БК РФ.
22 Ст. 39 БК РФ.
23 То же относится и к механизму формирования доходов бюд-
жетов других уровней бюджетной системы.
(изъятом у источников) виде, где централизуется в единой совокупности на едином счете бюджета. Из приведенной модели данное утверждение вытекает вполне логично и представляется очевидным.
Третий вывод, как продолжение первых двух, создает достаточные основания, которые показывают, что бюджетный процесс запускается с момента централизации доходов, поступающих через налоговую и таможенную системы и других администраторов, на едином счете бюджета.
При более внимательном рассмотрении динамики этого процесса становится очевидным, что с поступлением денежных средств на счета Федерального казначейства24 они собираются в единую совокупность на едином счете бюджета и после этого естественным образом становятся централизованными. На этом, собственно, процесс централизации заканчивается.
Для дальнейшего продолжения бюджетного процесса необходимо распределить или перераспределить централизованные денежные средства по конкретным бюджетам. Иными словами, для формирования доходного компонента бюджетов федерального, регионального и местного уровней необходима дифференциация доходов, поступающих (или поступивших) на единый централизованный счет, - в части, предназначенной отдельно каждому из бюджетов единой системы.
Функцию такого распределения выполняют ежегодно утверждаемые Федеральным законом нормативы отчислений, которые разделяют доходы и направляют их в соответствии с уровневой принадлежностью и.отношением по адресу того или иного бюджета. Осуществить это не представляется сложным, поскольку единый централизованный счет на самом деле является интегрированным понятием и представляет собой совокупность счетов, открытых для каждого из бюджетов в отдельности.
Что же касается приема и аккумуляции в каждом бюджете поступающих денежных средств (условно выделенных из централизованного объема бюджетных поступлений), то дальнейшая работа с ними должна выполняться одной из функций бюджета. Но кто (или в данном случае что) принимает и аккумулирует условно распределенные средства в бюджете (или в каждом из соответствующих бюджетов) - неизвестно. Безусловно, возникает вопрос:
24 Исключение составляют собственные доходы бюджетов и суммы неиспользованных трансфертов, которые возвращаются в бюджеты, не покидая рамок бюджетной сферы.
какой из существующих функций в современном классическом представлении следует отдать предпочтение для решения названной задачи?
Если делегировать эти полномочия фискальной функции, основное предназначение которой по определению непосредственно связано с процессом изъятия, то выясняется, что она в данном случае не изымает, а только обеспечивает часть поступлений в бюджет по установленным нормативам отчислений и возвращает денежные средства в части неиспользованных трансфертов. Как это уже было доказано, она не способна изымать налоги, пошлины и иные обязательные платежи за пределами бюджета, поскольку является внутренней функцией и, как следует из второго вывода, действует только в отношении части доходов.
Распределительная функция бюджета делит бюджетные средства по направлениям. Другие функции по их определению имеют задачи, не связанные с формированием доходной части.
Получается так, что в системно-функциональной структуре бюджета не предусмотрено функции, которая выполняла бы работу приема поступающих в бюджет денежных средств, играя на этом этапе роль аккумулятора доходов. Определение такой функции отсутствует.
Это приводит к утрате важного звена логической цепочки, лишает ясности и полноты восприятия, а в методологическом аспекте - сопровождается известными проблемами в виде искажения смысла понятий, размытости определений и, в конечном счете, условно ограниченным подходом, который признается одной из главных причин происхождения ошибок и просчетов в решении управленческих задач.
В этом ключе представляется целесообразным и необходимым рассмотреть вопрос о введении в научный оборот понятия соответствующей функции бюджета.
Четвертый вывод приоткрывает горизонты управления бюджетным процессом на стадии формирования доходной части бюджета, проявляя объективные показания к тому, чтобы обоснованно разделить этот процесс на три отдельных взаимосвязанных этапа, а именно:
- предварительное формирование доходов, которое происходит за пределами бюджета с использованием внешних фискальных инструментов, действующих вне бюджетной сферы;
- уровневую централизацию доходов, связанную с поступлением изъятых денежных средств на
единый счет бюджета (совокупность счетов федерального, регионального и местного уровней);
- непосредственную аккумуляцию доходов в структуре бюджетов, где доходы приобретают статус собственной принадлежности и отношения к тому или иному бюджету системы.
По всей видимости, для каждого из этапов могут применяться свои инструменты управления и свои методы с учетом безусловно значимых аспектов. Многие ошибки и просчеты в бюджетном планировании зачастую обусловлены тем, что важные звенья причинно-следственных связей, возникающие в ходе бюджетного процесса и определенные последовательностью бюджетного механизма, достаточно часто теряются, неумышленно опускаются или необоснованно выводятся за рамки внимания.
Пятый вывод, как логическое завершение уже сформулированных предположений относительно бюджетной организации на федеральном уровне, представляется в виде необходимости изучения этих процессов в отдельности, а также неоспоримой возможности сепаратного и независимого управления ими, в том числе:
первым - в части изменения действия механизмов исполнительных систем и федеральных ведомств в роли главных администраторов доходов, в рамках своей компетенции обеспечивающих доходную часть бюджета вне пределов бюджетной сферы;
вторым - в части совершенствования принципов действия бюджетного механизма, обеспечивающего уровневую централизацию, аккумуляцию и распределение бюджетных доходов;
третьим - в пределах возможностей собственных функций бюджета (аккумулирующей и фискальной), которые осуществляют интеграцию денежных средств, поступающих извне.
Рассмотрение наиболее важных аспектов и основных функциональных характеристик системной организации федерального бюджета создает возможности для перехода к непосредственному изучению направлений действия функций бюджета и уточнению их номинального содержания.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 30.09.2010 № 245-ФЗ.
2. Данные отчетов об исполнении федерального бюджета Российской Федерации за 2000-2010 гг. и проектов законов о бюджете на 2011-2013 гг.
