CC BY
225
28 (118) - 2012
Государственные финансы
УДК 336.142.2
ФУНКЦИИ БЮДЖЕТА: СИСТЕМАТИЗАЦИЯ
О. П. УМАНЕЦ,
кандидат экономических наук, консультант E-mail: oumanties@mail. ru Постоянное представительство Красноярского края при Правительстве Российской Федерации
В статье рассматриваются аспекты, связанные с уточнением функциональных возможностей бюджета (на примере федерального бюджета Российской Федерации). Приведены теоретические подходы к систематизации функций бюджета в зависимости от особенностей их действия.
Ключевые слова: функция, систематизация, бюджет.
Введение
Настоящее исследование призвано затронуть принципиально важные аспекты, связанные с внутренними механизмами функционирования бюджета. Вместе с тем оно способно привести к весьма оригинальным, неожиданным и непреложным выводам, которые, в свою очередь, могут выходить далеко за рамки общепринятых стереотипов.
Возможно, именно по этой причине (и ввиду безусловной сложности аспектов рассматриваемой темы) большинство результатов, которые синтезированы в процессе изысканий, так же, как и некоторые общие и частные выводы на промежуточных этапах, могут вызывать многочисленные вопросы, причем не только у постороннего наблюдателя, не искушенного в практике бюджетного планирования, но и у профильных специалистов, непосредственно работающих в бюджетной сфере.
Например, даже при ближайшем рассмотрении не представляется очевидным, почему именно эта тема сегодня привлекает к себе столь пристальное внимание, и насколько она актуальна для практики бюджетного процесса. Между тем ответы на постав-
ленные вопросы, на первый взгляд, не представляются очевидными не только ввиду сложности рассматриваемой темы, но и по ряду других причин, которые в итоге могут показаться достаточно простыми, однозначными и даже в некоторой степени тривиальными.
В действительности ответы на эти (так же, как и на многие другие) вопросы лежат в практической плоскости и могут быть легко сформулированы в ходе рассмотрения проблемы с использованием принципов, инструментов и методологии сущностного подхода1.
В пользу актуальности (и необходимости) проведения углубленного изучения функций бюджета свидетельствует практика управления государственными и муниципальными финансами, которая показывает, что только исключительное знание природы бюджета, его содержания и функциональных свойств позволяет точно определять (и при необходимости корректировать) исходные установки для организации бюджетного планирования, а четкий и обоснованный план, как известно, является первоосновой для обеспечения эффективности и результативности исполнительных процессов не только в бюджетной, но и в любой другой сфере управления.
В противном случае, не имея точного представления о том, чем же на самом деле является бюджет (как объект управления), и каковы его реальные возможности, выстраивать любые стратегии, про-
1 Содержание сущностного подхода как метода научного познания в рамках настоящей статьи подробно не раскрывается, однако в процессе исследования использованы его инструменты (в части сущностного анализа), которые позволили получить точные, объективные и обоснованные результаты.
граммы развития или проекты по достижению конкретных целей с его участием становится крайне сложным и проблематичным.
Помимо указанных существуют и другие достаточно веские причины, понуждающие к углубленному исследованию природы и сущности бюджета, его качественных свойств, особенностей и результатов действия функций.
Итоговые выводы, в свою очередь, должны позволить не только устанавливать возможности и показывать пределы использования бюджета в тех или иных функциональных направлениях, но и применить полученное знание в интересах повышения эффективности бюджетного планирования, обеспечения управления бюджетным процессом и достижения результатов.
Исходные установки
В рамках статьи, отражающей только часть результатов комплексного исследования бюджета, придется последовать путем, уже неоднократно проверенным практикой: уточнить смысл искомого понятия, сформировать адекватное представление о функциях бюджета, определить их содержание, визуализировать результаты и построить полноценную функциональную модель [4].
По всей видимости, прежде чем перейти к непосредственному изучению сущности, содержания и предназначения функций бюджета (и раскрытию на этой основе его функциональных возможностей), для начала исследования понадобится выбрать отправную точку и, кроме того, принять ряд обязательных мер организационно-обеспечивающего характера.
В этом смысле предстоит, как минимум, определить значения научных понятий, которые будут использованы при построении выводов, а также выбрать инструменты, посредством которых в ходе исследования будет достигнута основная цель.
За отправную точку в составе исходных данных представляется возможным принять современное (академическое) определение функций бюджета или множество таких определений в источниках научной и учебно-методической литературы.
В качестве основной цели целесообразно определить окончательные и промежуточные выводы, которые могли бы обеспечить ясное понимание сущности функций бюджета (всех вместе, как неотъемлемого свойства этого понятия, и каждой в отдельности), а также в полной мере способствовать
успешной формализации базового понятия и производных от него (родственных) форм в соответствующие термины с точным описанием и однозначным смыслом значений.
Иначе говоря, в виде целей должны быть сформулированы не реализованные (пока), но вполне ощутимые, видимые, конкретные результаты, именно те, которые предполагалось получить изначально: точное, объективное, полное знание о функциях бюджета в смысле значения этого понятия и его адекватную формализацию в виде определения.
В качестве основных средств исследования предпочтительно выбрать из набора сущностного подхода комплексный анализ и приемы визуализации с построением структурно-логических моделей, т. е. те инструменты, которые в наибольшей степени будут способствовать достижению основной цели.
Уточнение сущности и значения понятий, участвующих в процессе определения, целесообразно провести в ходе самого исследования (по мере необходимости). Этому будут способствовать соответствующие результаты: по большей части общие или частные выводы на промежуточных этапах.
Помимо исходных данных, представляется важным более подробно остановиться и на особых условиях, в которых должно произойти раскрытие основных аспектов выбранной темы. К таким условиям, подлежащим учету, следует, прежде всего, отнести современное состояние языковой среды, в которой широко распространены многозначность и неопределенность терминов. Это представляется главной проблемой, без устранения которой, прийти к объективным выводам вряд ли удастся.
Другая особенность проявляется в виде текущих условий нашего повседневного окружения (естественной бытовой среды), где неизбежно действуют факторы, связанные с ограниченным восприятием и упрощенным отражением действительности, что, в свою очередь, построено на устоявшихся в обществе стереотипах. Важно понимать, что эти факторы, например, сужают возможности исследования и не позволяют рассматривать объекты иначе, как в рамках общепринятых шаблонов.
Наконец, что представляется особенно важным, необходимо учесть степень и характер влияния первых двух объективных факторов на процессы субъективного восприятия и образного мышления. В результате такого влияния понятия трансформируются или уже изначально формируются в искаженном виде. Существующая при этом взаимосвязь
(между мышлением и действием) работает таким образом, что искаженные понятия становятся причиной нарушений в исполнительных процессах и, как следствие, их безрезультативности [4]. Иными словами, основа результатов, как ни странно, закладывается на понятийном уровне.
Импульс стремления к цели преломляется через призму понятийного аппарата и получает (в силу особенностей мышления) иную направленность (отличную от первоначальной), реализуясь в форме решений и намерений, которые впоследствии должны обеспечить определенные результаты. Но, поскольку решения не адекватны (из-за искажений), процессы, следуя им, также изменяются, обусловливая результаты, которых вовсе не ожидалось и не предвиделось, и при которых цели не достигаются. Нужно ли после всего этого еще раз задавать вопрос о том, почему и зачем приведенные особенности требуют обязательного учета?
Тем не менее, если вопрос все же возник, он выглядит вполне уместным (во всяком случае, небезосновательным). Возможный ответ на него, после изучения причинно-следственных факторов, характера их действия и результатов влияния, в конце концов, может оказаться достаточно тривиальным, однако на данном этапе представляется необходимым все же привести по этому поводу некоторые пояснения, что в ходе дальнейшей работы с проблемой позволит сконцентрировать внимание на главных аспектах.
Устоявшиеся стереотипы
Итак, в обыденном восприятии, понимании и стереотипном мышлении прочно обосновалась полисемия2 терминов. Импортированная из научного оборота, она получила столь широкое распространение, что со временем начала приводить к искажению сущностного смысла и действительного содержания понятий.
Не секрет, что искаженные интерпретации достаточно часто и объективно становятся причиной формирования иллюзий и домыслов. В свою очередь иллюзии относительно предназначения и качественных свойств объектов управления неиз-
2 Полисемия (от «поли» и греч. sema - знак) представляет собой наличие различных смыслов и значений у одного и того же слова (словосочетания, фразы), различных интерпретаций у одного и того же знака или знакосочетания, что, по нашей оценке, является необоснованным и неестественным расширением лингвистического понятия многозначности слова [1].
бежно приводят к неадекватным, необъективным и необоснованным оценкам в принятии решений и, как правило, не позволяют достигать ожидаемых результатов на практике.
Абсолютно очевидно, что понятия, формирующие в настоящее время суть наших представлений о функциях бюджета (так же, как и о его собственной интерпретации), принадлежат к категории абстрактных. Абстрактные категории3 обладают предельно широким смыслом и входят в особую группу понятий (и терминов языка) с явным приоритетным значением: с их помощью и на их основе выстраиваются определения других важных экономических понятий и терминов.
Несмотря на то, что механизм производства определений изначально предполагает использование адекватных интерпретаций, на практике происходит совершенно иное, что обусловлено многими причинными факторами (в том числе, перечисленными ранее). Рассмотрим условия возникновения и последствия этих факторов более подробно.
Во-первых, определение того или иного феномена объективной реальности рано или поздно становится естественным результатом процесса формирования объективного знания о нем (в виде понятия или представления) и последующей формализации этого знания (понятия, представления) в соответствующий термин (слово или словосочетание), что осуществляется доступными средствами языка.
Процессы формализации в свою очередь должны протекать по научно обоснованному сценарию (алгоритму), который в настоящее время отсутствует. Поэтому формализация понятий во многих случаях страдает неадекватностью и в результате определения получает искаженные формы.
Во-вторых, термины, отражающие искомое знание, должны как можно более полно и точно раскрываться в соответствующих описаниях, содержание которых при дальнейшей трансляции, как правило, воспроизводится без изменений. Таким образом, точность и полнота изначальной (базовой) интерпретации, отражающей основной смысл и содержание знания об искомом феномене (и понятия о нем), представляются исключительно важными.
3 Категориями считаются специальные, априорные понятия, которые используются при построении теорий, обладают предельно общим смыслом и наибольшей широтой (по сравнению с другими родственными понятиями), а также наибольшим потенциальным объемом содержания, что позволяет использовать их в качестве базовых для определения других производных понятий.
На деле наблюдается обратное явление, когда в интерпретациях базовых понятий умышленно или неумышленно, но достаточно часто искажается сущностный смысл.
Так, например, считается, что в функциях бюджета проявляется его системная сущность и что каждая из них соответствует определенному предназначению и той роли, которую бюджеты играют в социально-экономической жизни государства и общества. Однако в результате условно-ограниченного подхода к определению категорийных понятий происходит искажение их сущности, при котором функциям часто придаются нереальные возможности, содержание и смысл, а бюджет наделяется не свойственными ему качествами [4].
В-третьих, структура определения всегда включает в себя два основных компонента: термин языка (т. е. уникальное, присвоенное понятию обозначение в виде слова или словосочетания) и его детальное описание. Как одно, так и другое, в своей совокупности должны обеспечить восприятие знания об определяемом (искомом) феномене и его последующую трансляцию без искажений, включая сущностный смысл, содержание, состав, структуру, особенные свойства и прочие важные характеристики (аспекты) в наиболее полной форме их отражения.
Иначе говоря, определение должно служить для феномена адекватной интерпретацией, зеркальным отражением (в метафорическом плане), полным и точным эквивалентом, формализованным в соответствующий термин, и его описание. Если термин служит кратким обозначением феномена, то описание должно способствовать точному и полному раскрытию его содержания и смысла. Таким образом, описание и термин в целом должны становиться формализованным эквивалентом понятия о феномене, иначе говоря, составить его научное определение.
Характерным примером нарушения этого алгоритма и этих условий (и требований) могут выступать далеко не единственные примеры управленческих решений, которые неоднократно приводили к ошибкам и просчетам в ходе планирования, распределения и использования бюджетных средств. В ряде случаев просчеты в планировании сопровождались и более опасными последствиями в виде неравновесных (кризисных) состояний бюджета и бюджетной системы в целом.
При этом всякий раз, когда было необходимо проследить причинно-следственные цепочки факторов, событий и явлений, которые переводили бюджетный
процесс на рельсы ошибочного или тупикового пути, сделать это не представлялось возможным. Как правило, большинство неудач в таких случаях стало принятым относить (и объяснять) за счет так называемых непредвиденных изменений, скрытых факторов риска и иных объективно-оправдательных причин, которые якобы не поддаются учету и контролю.
Отсутствие точного и ясного понимания функциональных возможностей бюджета влечет за собой трудности в организации планирования. Происходит это на понятийном уровне и отражается в плане. Неясные плановые установки в свою очередь становятся фактором неопределенности в процессе распределения доходов и формирования расходов бюджета в соответствии с текущими потребностями. Далее неопределенность распространяется на процесс исполнения.
При отсутствии обратной связи (в виде оперативного контроля за результатами расходов) возможность управления и своевременного влияния на бюджетный процесс сводятся практически к нулю. Таким образом, на начальном этапе закладываются все предпосылки, которые в последующем успешно перерастают в факторы риска, снижающие эффективность и результативность исполнения бюджета и бюджетного процесса в целом.
В-четвертых, что также представляется важным отметить для понимания взаимосвязи мыслительных и исполнительных процессов, определения всегда носят субъективный оттенок. Дело в том, что интерпретация понятий, так же, как и их формализация, подвержены влиянию объективных и необъективных, общих и частных, внешних и внутренних факторов, действие которых в свою очередь может иметь разную направленность, а последствия в каждом конкретном случае тоже могут быть разными.
Как закономерный результат этих факторов, процесс определения понятий (при отсутствии сущностного подхода и упомянутого алгоритма) неизбежно сопровождается искажениями в части субъективного определения смысла и содержания определяемых феноменов. Использование искаженных интерпретаций в свою очередь приводит к домыслам, иллюзиям и переоценке, что впоследствии нередко становится основной причиной управленческих ошибок и, соответственно, отражается на процессе управления и результатах.
Инструменты сущностного анализа в большинстве случаев позволяют избегать условно-ограниченных подходов к интерпретациям, основываясь
на методах комплексной оценки, что позволяет определять явления, объекты и процессы в точном соответствии с их содержанием. Однако в современном производстве определений сущностный подход не нашел отклика, и при отсутствии защитных механизмов (которые просто не предусмотрены в структуре производственного процесса) в настоящее время имеем то, что имеем: определения большинства экономических понятий несовершенны.
В-пятых, при отсутствии точного знания утрачивается ясность восприятия, понимания и мышления. Вместо реального процесса управления возникает иллюзия управления4, при которой ожидаемые результаты достигаются в основном, частично или вообще не достигаются, приобретая на выходе сфальсифицированный или декларативный характер.
Можно утверждать, что при рассмотрении большинства неудач в управлении оказывается, что суть происходящего в подобных случаях была скрыта или завуалирована тенью устоявшихся стереотипов мышления5 в виде общепринятых (привычных, но, по большей части, искаженных) установок и представлений о сущности объектов или сути процессов управления, которые обычно проявляются в самых разнообразных формах и, вероятно, поэтому (а также, достаточно часто, по причине условно-ограниченного подхода) неадекватно интерпретируются и, следовательно, обусловливают ложные управленческие решения.
Как ожидается, процесс настоящего исследования позволит очистить привычные понятия от устоявшегося стереотипного восприятия и обыденного мышления, устранит распространенные искажения смысла и поможет привести интерпретации в соответствие с их действительным содержанием.
4 К числу распространенных иллюзий, например, можно отнести понятия «самоуправление», «самоорганизация» и «синергетика», общепринятые (в их современном значении) и вовлеченные в сферу управления и экономику на основе изучения синергетических эффектов, что, как считается, было обусловлено развитием естественных наук под влиянием идей И. Пригожина, И. Стенгерса и ряда других ученых. Следует понимать, что явление самоорганизации присуще только объектам неживой физической природы.
5 Речь идет о тех стереотипах мышления и поведения, которые навязываются человеку с момента его рождения и существуют в течение жизни на понятийном уровне. Получив статус понятий, усвоенные стереотипы активно используются в мыслительных процессах, проявляясь в форме последующих решений и действий, оказывая со временем все большее влияние на результаты повседневной деятельности человека.
Сущность функций бюджета
Для точного и адекватного определения функции бюджета, которое как понятие является составным (по структуре) термином, состоящим из двух самостоятельных компонентов (бюджета и функции), имеющих взаимосвязь и неразрывное отношение друг к другу, придется исходить из содержания и смысла категорий происхождения (т. е. рассматривать это понятие, исходя из значения базовых категорий «бюджет» и «функция»). Этот вывод предполагается абсолютно очевидным.
Второе утверждение состоит в том, что, имея в своем распоряжении точное определение и точные значения исходного понятия, можно без труда привести описания всех его производных - по аналогии смысла и содержания базовых значений. Вполне понятно, что речь здесь идет об определениях категорий и их производных родственно-видовых форм.
При необходимости (и для проверки результатов) можно без труда соотнести производные формы с теми описаниями, которые уже существуют в обороте, рассматривая сходство и различие содержательных аспектов в сравнительной характеристике. Однако в рассматриваемом случае сделать это вряд ли удастся по причине широко распространенного явления полисемии [5].
Например, практически все существующие определения функций бюджета получили общепринятый статус и равные права в использовании, однако не все они адекватны значениям искомых (определяемых) понятий. Более того, все они различаются не только по содержанию, но и по смыслу. При наличии более двадцати описаний бюджета и более пятнадцати различных значений для функции, которые можно найти в словарях научного профиля и определениях учебно-методической литературы, произвести сопоставление или сравнительную оценку (с учетом их всевозможных сочетаний) представляется достаточно проблематичным.
Вместе с тем задача определения функций бюджета (равно, как и их количества, назначения и содержания) может быть успешно решена. Произойти это может только на основе сущности, содержания и предназначения исходных (категорийных) понятий. Иначе говоря, при определении функций бюджета придется исходить из сущностного смысла базовых категорий, которыми являются «бюджет» и «функция», и каждое из которых в качестве необходимого компонента должно сыграть свою
(взаимодополняющую) роль для построения одного общего определения. Рассмотрим оба компонента более подробно.
Этап 1. Определение функции. В качестве результатов научного определения функции (как понятия) выступали и продолжают выступать самые различные и многочисленные значения, содержание которых неоднозначно. Например, в философском словаре Брокгауза-Ефрона, изданном еще в дореволюционной России, считалось, что функция - это «такое отношение между элементами, в котором изменение в одном влечет изменение в другом». При этом авторы, как видно, исходили от первоначального латинского fungor - в значении «произвожу» [7], хотя именно эта интерпретация вовсе не является первым (или основным) значением термина.
Считается, что впервые термин «функция» был использован Р. Декартом в 1637 г., когда он применил это понятие для описания степеней переменных. Утверждается также, что в научный оборот термин был включен немецким философом и математиком Г. Лейбницем, и якобы тогда, в конце XVII в., возникло научное понятие и первое определение функции. И, наконец, наиболее близкое к современному определению функции (но далеко не единственному по своему значению) описание было составлено в первой половине XIX в. немецким математиком И. Лежен-Дирихле. Хотя, безусловно, помимо рассмотренных существовали иные, принципиально другие подходы.
Напр име р , аме р иканский психоло г Дж. Хиллман, обращаясь к истокам происхождения латинского functus от более раннего санскритского термина (bhungj), перевод которого означает «удовольствие» (или ассоциируется с удовольствием), считал, что выполнение функции означает доставление (или получение) удовольствия, приводя такое обоснование для так называемой чувствующей функции, по аналогии с тем, как занятие любой деятельностью, в которой человек проявляет свою силу и умение, должно приносить удовольствие.
Как можно было предположить, в этом значении понятие «функция» интерпретировано Дж. Хилма-ном под влиянием исследовательских работ и идей К. Юнга. Очевидно, при этом с функцией была ассоциирована определенная способность или свойство объекта, и в таком качестве она стала играть роль достаточно важной характеристики, которая обусловливала отношения и взаимосвязь объекта с окружением, т. е. его функциональность.
Подводя своеобразный промежуточный итог логике рассуждений, в предварительном плане можно предположить, что привнесенный извне термин «функция», происходящий от латинского functio, в своем прямом значении должен интерпретироваться как «исполнение» или «выполнение», а также способность к выполнению тех или иных определенных действий (или работы) за счет своих уникальных свойств.
Современные зарубежные аналоги определений функции также исходят из содержания латинских fungor, fungi и functus, которые имеют множество (и самых разнообразных) значений.
В отечественном научном обороте среди значений, претендующих на право использования в качестве эквивалентов для определения функции, в настоящее время можно привести следующие термины: производимая работа, возможность, опция, обязанность, роль, зависимая переменная величина, закон зависимости одной величины от другой, деятельность, умение программы, форма психической активности, отношение объектов, внешнее проявление свойств, соответствие между переменными величинами, следствие социального события, способ поведения, подпрограмма, понятие широкого междисциплинарного употребления, комплекс операций. В дополнение к этим возможно предположить наличие и других примеров.
Широкий спектр значений, которые в этом случае сообщаются определению функции, позволяет небезосновательно считать, что это понятие принадлежит к числу многозначных терминов и может принимать самые разнообразные по содержанию формы, напри-мер:работа относится к категории процессов, возможность - это нереализованный потенциал, обязанность -взаимосвязь в отношениях,роль - задача, закон - ограничение, следствие - результат, способ - механизм и так далее. Однако все они показывают, что функция получает одновременно несколько значений, которые исходя из содержания и смысла их определений, абсолютно несовместимы [8]. Вполне очевидно, что процесс не может быть результатом, потенциал - механизмом, а взаимосвязь - ограничением или задачей, все эти понятия несовместимы по определению.
Вероятно, в связи с этим можно справедливо предположить, что понятие функции (как, впрочем, и любое другое понятие) является прямой производной от той сущности, которую оно выражает. Иными словами, в рассматриваемом случае функция показывает, как и каким образом реализуется основное предназначение и действие той или иной
экономической категории, раскрывая ее возможности (в данном случае - функциональные). Этот вывод также представляется вполне очевидным.
Приняв за основу значение, наиболее близкое к исходному по смыслу, например, к первоначальному латинскому &псйо - совершение, выполнение работы [9] с учетом не столько этимологии этого термина, сколько его содержательной части [2], представляется возможным уточнить общий смысл понятия функции и закрепить за ним значение в виде определенной способности объекта за счет своих качественных свойств производить целенаправленное действие (или выполнять некоторую работу), а также возможности объекта быть использованным опосредованно - в качестве инструмента действия (совершения или выполнения работы).
Таким образом, функция феномена, так же, как и функция понятия о феномене (в особенности из числа абстрактных категорий), становится одним из важнейших атрибутов и указывает пути, способы или формы (при их наличии) и иные направления реализации способностей или использования возможностей искомых.
Этап 2. Определение бюджета. Бюджетом (по его сущностному определению, которое уже было обосновано и выведено ранее [4]) может считаться любая совокупность денежных средств, получившая конкретное целевое предназначение (применительно к бюджетам в сфере государственных и муниципальных финансов денежные средства, как правило, аккумулированы из доходных источников). Исходя из этого получаем, что денежные средства (до момента их использования в качестве бюджетных) должны быть, во-первых, аккумулированы в совокупность (или централизованы), а, во-вторых, распределены в соответствии с предназначением для одного или нескольких направлений использования.
И вот здесь следует остановиться и обратить особое внимание на подготовительные меры (в некотором роде организационные манипуляции), которые неизбежно принимаются в отношении бюджетных средств, прежде чем они получат непосредственные направления расходов и начнут использоваться по назначению.
Вполне очевидно, что к таким манипуляциям, происходящим с денежными средствами в бюджете, следует отнести аккумуляцию, планирование и распределение. Сделанный на этом акцент окажет существенную помощь при дальнейшей интерпретации смысла и содержания функций.
Следуя путем логических рассуждений, приходим к возможности синтеза определения функций бюджета как способности и возможности бюджета выполнять определенную работу как внутри себя (в части аккумуляции и распределения денежных средств), так и за его пределами, в виде расходов, посредством которых обеспечивается решение тех или иных задач в рамках бюджетной системы.
Соответственно, под функциональными возможностями бюджета следует понимать содержательную часть действия его функций. И, наоборот, направление, характер и сфера действия функций бюджета определяют его функциональные возможности.
Таким образом, функции бюджета (в общем смысле их определения) демонстрируют его способность к обеспечению задач в соответствии с предназначением (или возможность его использования в этих же интересах).
Систематизация функций
Обыденное восприятие действительности, результаты которого формализованы в определения и термины языка, которые в свою очередь используются в повседневном обороте (в том числе в научной сфере), со временем начинают играть роль привычных, устоявшихся в обращении стереотипов, претендуя на звание непреложных истин. Стереотипные подходы присущи большинству академических определений функций бюджета и их классификации.
Академический подход выделяет следующие функции бюджета:
- воспроизводственную;
- регулирующую;
- распределительную;
- стимулирующую;
- фискальную;
- плановую;
- контрольную;
- социальную;
- информационную;
- международную.
Рассмотрим их более подробно. Важно отметить, что результаты анализа формулировок современных определений, формирующих наши представления об этих функциях бюджета, с уверенностью подтверждают многообразие интерпретаций и предполагают на выходе самый широкий диапазон значений.
Исходя из современных взглядов, существующих в источниках научной и учебно-методической литературы относительно содержания и количества функций бюджета, их представление, в большинстве случаев, сводится к перечислению очевидных, предполагаемых, но недостаточно обоснованных видов (или направлений) работы бюджета, осуществляемой им как инструментом. Кроме того, описания функций в различных источниках приводятся в той или иной произвольной последовательности (очередности), что свидетельствует об отсутствии системного подхода.
Вместе с тем, например, определение термина «федеральный бюджет» (так же, как и определение базовой экономической категории), полученное с применением инструментов сущностного анализа, предусматривает возможность рассматривать это понятие в системном качестве как функциональный автомат, имеющий системный вход (доходная часть бюджета), системный выход (расходная часть), а также набор системных функций, необходимых для организации бюджетного процесса и управления им [3].
Таким образом, представляется возможным реализовать группировку функций бюджета в системно-функциональном виде в зависимости от их предназначения, содержания и особенностей действия на различных этапах бюджетного процесса.
Из анализа собственных наименований функций, как правило, соответствующих конкретному предназначению, содержанию и характеру их действия, становится очевидным, что большинство управляет денежными потоками, оказывая непосредственное влияние на деятельность распорядителей расходов по исполнению расходных обязательств, осуществляемую, например, в интересах воспроизводства, стимуляции, регулирования или решения иных задач (социальных, международных и др.).
Ряд функций связан с управлением объемами денежных средств, поступающих в бюджет
Бюджет
Типовой процесс
1--—0
^ (Обратная связь) I
1
Исходный продукт Преобразование Конечный продукт
Рис. 1. Стандартный процесс в рамках структуры бюджета
из доходных источников (в части распределения этих доходов). Некоторые заняты в обеспечении бюджетного процесса, способствуя выполнению процедур организационного характера, к которым, прежде всего, следует отнести планирование расходов и контроль за результатами, а также обработку информации для подготовки исходных данных и корректировки бюджетного процесса.
Представляется также очевидным, что в структурно-логическом плане системная модель бюджета должна минимально иметь три основных блока, присущих всем системам: вход, процесс и выход с обязательным наличием при этом обратной связи, выступающей в роли фактора, позволяющего осуществлять управление изменениями в типовом процессе. Такая модель в качестве структурной схемы представлена на рис. 1.
При подробном рассмотрении преобразований становится очевидным, что в качестве исходного продукта на входе модели выступают бюджетные доходы (например налоговые, неналоговые и пр.), которые после процесса суммирования и распределения переходят в качество конечного продукта - в вид распределенных доходов - т. е. бюджетных расходов по направлениям [6].
Поскольку функционирование бюджета носит цикличный характер, обусловленный определенной периодичностью доходных поступлений, возникает потребность в обратной связи, которая должна действовать в части контроля за результатами и отображения (мониторинга) этих результатов в интересах регулирования процесса. Однако на практике обратная связь в управлении бюджетом не участвует. Вернее, она не работает по той причине, что попросту не реализована.
Например, государственный финансовый контроль (как внешний инструмент контроля) осуществляется, в основном, по итогам финансового года и отражает конечные результаты использования бюджетных средств, повлиять на которые уже не представляется возможным.
Необходимость осуществления оперативного контроля за исполнением бюджета в данном случае становится актуальной по самым разнообразным причинам, к числу которых можно отнести:
Выход
Расходы бюджета
Блок 1
- отклонение фактических результатов от плановых;
- возникновение новых потребностей;
- изменение условий на уровне функционирования объектов бюджетного финансирования;
- иные причины, требующие последующего учета и своевременного внесения изменений в типовой процесс до начала очередного цикла, а не по его завершении.
Возвращаясь к возможностям систематизации функций и их группировки в зависимости от содержания и результатов действия, перейдем к разделению функций бюджета по непосредственному предназначению и распределению их в системной модели по структурным блокам, каждому из которых сопоставлена одна или несколько функций с подходящими свойствами (рис. 2).
Дальнейший анализ функциональной структуры при реализации системного подхода показывает, что из десяти основных функций бюджета с формированием его доходной части (системный вход) связана только одна. В управлении расходами (системный выход) участвуют пять функций, и четыре обеспечивают эффективность организационного этапа бюджетной деятельности, а именно, распределение доходов (типовой процесс) и управление изменениями (обратная связь).
Иначе говоря, упрощенная системная модель бюджета (см. рис. 2) демонстрирует возможность распределения функций по принадлежности путем отне сения их к одному из трех системных блоков (блоки 1-3) с учетом обратной связи, т. е. исходя из непосредственного функционального предназначения.
Группировка функций бюджета по блокам стандартного процесса позволяет отнести к доходной части бюджета фискальную функцию, к расходной - воспроизводственную, регулирующую, стимулирующую, социальную и международ-
ную, а к организационной - плановую и распределительную. Очевидно, что при этом информационная и контрольная функции бюджета в ходе бюджетного процесса, несомненно, будут играть роль своеобразной обратной связи (см. рис. 2).
В отношении вопроса о социализации функций бюджета важно отметить, что после распределения доходов и перевода бюджетных средств из доходной в расходную часть, каждой из встроенных функций делегируется возможность через присущие им особенные свойства воздействовать на соответствующие сферы экономики и как следствие этого на социальную инфраструктуру общества.
Результаты такого действия практически всегда оказываются в роли факторов обеспечения стабильности государства (и общества), что неизбежно приводит к последующей корреляции государственной социально-экономической политики трансцендентным путем.
Изучение механизма и результатов действия этих факторов, в действительности оказывающих существенное влияние на социальную инфраструктуру и внутриполитическую обстановку, определен-
L
Вход
Блок 2
Процесс
Блок 3 I
Выход
тт.
Обратная связь
__I
а
Доходная часть бюджета (блок 1)
Организационная часть (блок 2)
Плановая
Расходная часть бюджета (блок 3)
Распределительная
Бюджетные доходы
Контрольная
Информационная
Воспроизводственная
Регулирующая
Стимулирующая
и \
Социальная
Обратная связь
Международная
Б ю Д ж е т н ы
/-УА-
'Р а с х о Д ы
Рис. 2. Систематизация функций бюджета в академическом шаблоне: а - системная модель бюджета; б - функции бюджета
но играет важную роль в ходе разработки научных подходов к решению задачи социализации бюджетных расходов и выбора для этого соответствующих приемов и способов.
Задача социализации расходов бюджета за последнее время приобрела для российского государства и власти значительно большую (чем это считалось ранее) актуальность и важность, однако пока не имеет примеров эффективных, оптимальных (или хотя бы приемлемых) практических решений.
Отсутствие социальной направленности бюджетных расходов (так же, как и самих функций бюджета), несоответствие их приоритетам и ценностям социального государства сохраняется в числе наиболее сложных проблем современности и на протяжении длительного времени понуждает социологов, экономистов и политиков обращаться к поиску методов ее разрешения, а также к разработке новых теоретических и прикладных моделей, позволяющих инициировать и осуществлять на практике естественный процесс социализации. Это в свою очередь может быть реализовано только на определенном этапе бюджетного процесса.
Основные выводы
Рассмотрев сущностные и содержательные аспекты, связанные с уточнением понятия о функциях бюджета в целом, можно перейти к более подробному изучению их содержания, акцентируя внимание на конкретных характеристиках каждой из них в части раскрытия тех или иных собственных возможностей.
Полученные в ходе проведенного исследования частные и общие выводы были обусловлены сущностным подходом, который построен на адекватном восприятии действительности и познании сущности объектов. По механизму своего действия и алгоритму исследований он не подвержен распространенной аддикции6 к устоявшимся стереотипам мышления и поэтому способен обеспечить максимальную объективность результатов.
Представляется бесспорным, что не только функции бюджета, но и ни один феномен объективной реальности не может (в одно и то же время) иметь множество образов и отражений. Иначе говоря, быть одновременно и тем, и этим, и чем-то еще другим из всего множества присвоенных ему значений. Вместе с тем феномены объективной реальности способны
6 Аддикция - навязчивая потребность, ощущаемая человеком, подвигающая к определенной деятельности.
проявляться в разнообразных формах, и это, вероятно, послужило основной причиной для появления и использования самых разных интерпретаций.
В отличие от многообразия форм своих проявлений, любой феномен имеет один образ и уникальную сущность, обладая при этом весьма конкретными, особенными, присущими только ему и отличными от других качествами и свойствами. Иначе говоря, сущность феномена уникальна и инвариантна, она одна, а форм ее проявлений может быть бесчисленное множество. При определении понятий необходимо исходить из сущности, а не из частных форм проявлений.
В целом на данном этапе важно отметить, что функции бюджета вполне работоспособны и могут быть в полной мере использованы для эффективного управления бюджетными ресурсами (средствами и резервами) в интересах достижения государством целей социально-экономической политики, успешного решения государственных задач и предоставления населению комплекса государственных услуг в максимально полном объеме.
Однако часть из них (в академическом представлении) в настоящее время имеет гипертрофированный вид, другие - совершенно не свойственны бюджету или имеют искаженные определения, что предстоит исправить на последующем этапе исследования.
Список литературы
1. Большая советская энциклопедия. Определения терминов - http://bse. sci-lib. com.
2. Толковый словарь. Определения терминов -http://dic. academic. ru.
3. Уманец О. П. Системная модель федерального бюджета Российской Федерации// Финансовая аналитика, проблемы и решения. 2012. № 3.
4. Уманец О. П. Сущностные, системные и функциональные аспекты федерального бюджета Российской Федерации// Финансы и кредит. 2011. № 19.
5. Уманец О. П. Федеральный бюджет Российской Федерации: вопросы управления и проблема неопределенности// Финансы и кредит. 2011. № 13.
6. Уманец О. П. Федеральный бюджет Российской Федерации: компонентный анализ// Финансовая аналитика, проблемы и решения. 2012. № 4.
7. Философский словарь. СПб, 1911.
8. Экономико-математический словарь. Определения терминов - http://slovari. yandex. ru/dict/ lopatnikov.
9. Экономический словарь. Определения терминов - http://slovari. yandex. ru.
