CC BY
60
29 (167) - 2013
Государственные финансы
УДК 336.142.2; 336.142.5
БЮДЖЕТ: ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ И СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
О. П. УМАНЕЦ,
кандидат экономических наук, консультант постоянного представительства Красноярского края при Правительстве Российской Федерации, советник государственной гражданской службы 1-го класса
E-mail: oumanties@mail. ru
В статье рассматриваются аспекты, связанные с уточнением функциональных возможностей бюджета. Приведена функциональная модель бюджета. Рассмотрены особенности действия его функций в условиях социального государства.
Ключевые слова: функция, бюджет, государство, модель, структура, систематизация, процесс.
Актуализация
Процесс достижения принципиально новых результатов и научных открытий обычно не укладывается в рамки общепринятого подхода: он всегда протекает за пределами повседневной обыденности. Достижение нового, необычного знания не поддается стандартному алгоритму и не может быть обусловлено общеизвестными шаблонами.
Новое знание всегда определяется возможностями, которые открываются исследователю в творческом поиске. В аналогичном контексте автором предпринята очередная попытка создания адекватной интерпретации и уточнения понятия функциональности бюджета. В этом же ключе будут рассмотрены аспекты социально-экономического предназначения.
Напомним, что на предыдущем этапе в ходе комплексного исследования функциональных возможностей бюджета были получены результаты, которые обеспечили формирование первичных
представлений о сущности его функций [6]. В рамках этих суждений состоялось уточнение смысла и содержания основного понятия. Кроме того, был визуализирован стандартный процесс, протекающий в бюджетной структуре, что позволило провести анализ возможностей бюджета и создать предпосылки для ясного понимания сущности его функций в виде точного, объективного и полного знания.
На данном этапе с учетом предварительных и окончательных выводов предстоит построить полноценную функциональную модель бюджета и сформулировать ее описательную часть с использованием адекватных терминов и понятий.
Исследование социальной направленности, действительной роли и социально-экономического предназначения бюджета в рамках государственных финансов, что при современном подходе интерпретируется через социальную функцию, потребует применения различных методов анализа, углубленного изучения проблемы и связанных с ней аспектов и, безусловно, обоснованной оценки полученных выводов.
Ключевые позиции
Напомним, что для точного, а главное — адекватного определения понятия «функция бюджета», которое формализовалось и существует сегодня в виде составного термина, имеющего двухком-понентную структуру, необходимо рассматривать
его исходя из содержания каждой из двух первородных категорий происхождения — «функция» и «бюджет».
Предполагается, что этот вывод абсолютно очевиден: когда в основу искомого понятия закладываются две самостоятельные базовые категории, они приобретают в нем устойчивую логическую взаимосвязь и вступают в неразрывные отношения друг с другом. Процесс образования нового (производного) понятия всегда сохраняет преемственность и связь с сущностным содержанием его первородных категорий (категории), что, безусловно, приходится учитывать при адекватных интерпретациях.
Пожалуй, начать стоит с рассмотрения кате-горийного понятия «функция». Было установлено, что для полноценного понимания его смысла и значения можно использовать в качестве определения способность того или иного объекта к применению или возможность его применения, которые обусловлены устойчивой имманентной1 взаимосвязью между качественными свойствами объекта и его функциональным предназначением. Такая взаимосвязь является инвариантной, обусловленной и подтверждается в каждом из двух следующих случаев:
— во-первых, при наличии в объекте способности производить то или иное целенаправленное действие (воздействие), выполнять работу или оказывать за счет качественных свойств определенное влияние на другой объект, обуславливая таким образом прямое (или непосредственное) применение самого объекта;
— во-вторых, при возможности объекта за счет своих свойств быть использованным в виде инструмента для совершения целенаправленного действия (воздействия), выполнения той или иной работы или оказания влияния — при опосредованном применении2.
Итак, используя определенность, приведенную для неслучайных условий, представляется возможным уточнить смысл и значение функции, принимая за основу интерпретацию формулировки, которая наиболее близка по смыслу к исходному значению (например: заимствование от &псйо (лат.)
1 Имманентность (лат. ттапеп1м — «пребывающий внутри») — философская категория, обозначающая неотъемлемость, внутреннюю связь в противоположность внешней; в теории познания: остающийся внутри границ возможного опыта.
2 В случае с бюджетом наблюдается выполнение как первого, так и второго из приведенных условий.
— совершение, выполнение работы) с учетом не столько этимологии3 этого термина, сколько его смысла, закрепляя за понятием «функция» способность объекта за счет своих качественных свойств производить целенаправленное действие (работу) или опосредованную возможность использования его в качестве инструмента для совершения целенаправленного действия (работы).
Подтверждением правильности такого выбора служат различные видовые понятия. В повседневном обороте достаточно широко используется понятие «функциональность», которое является производным от категории «функция». Его содержание демонстрирует характеристики объекта, которые в совокупности могут указывать, насколько объект подходит для использования непосредственным или опосредованным способом. И наоборот, при отсутствии в объекте характеристик для применения и соответствующих этому качественных свойств он изначально не может быть признан функциональным.
Иными словами, при полном отсутствии (или утере) свойств к возможному применению (или использованию) объект утрачивает функциональность, которая может служить объективной его характеристикой, выражая степень, возможность или показатель его применения.
Бюджет в роли инструмента, несомненно, должен иметь определенные способности и возможности (получить их в ходе своего использования или обладать ими уже изначально), которые должны обеспечивать успешное решение задач в бюджетной или иной сфере, где бюджет находит применение. Сущностные подходы к точному определению бюджета как понятия были подробно рассмотрены автором в ходе предыдущего исследования [6, с. 14—22].
В практике управления государственными финансами сходные задачи обычно обобщаются в группы — по содержанию и направлениям своего действия. Способности бюджета обслуживать или обеспечивать конкретную группировку задач на утвержденном направлении действия отражаются в соответствующих функциях4. Они обуславливают
3 Этимология (от греч. ети^о^ — «истинный, правильный, верный» и Хоуш — «учение, наука») — означает происхождение слова, а также раздел лингвистики, изучающий происхождение слов.
4 Какие группы задач способен решать бюджет, предстоит уточнить в ходе исследования.
возможности бюджета. Таким образом, становится очевидным, что способности, потенциально заложенные в нем на основе свойств, а также возможности применения реализованы в его функциях.
Например, свойство бюджета—существовать в виде совокупности денежных средств — реализуется в аккумулирующей функции, которая выполняет непосредственную работу по образованию этой совокупности; способность бюджета обеспечивать распределение бюджетных доходов для расходной части используется администраторами через распределительную функцию, и т. п.
Вернемся к понятию функциональности. В процессе использования того или иного объекта она определяется сущностными характеристиками и качественными свойствами как степень, возможность или показатель применения; может в свою очередь выдвигать встречные требования к способностям и возможностям объекта. При несоответствии этим требованиям объект совершенствуется, что может происходить только за счет качественных свойств.
Иначе говоря, непреложная и обусловленная сущностной природой объекта функциональность по отношению к его свойствам становится когерентной величиной5, обнаруживая устойчивую зависимость от тех из них, которые определяют конкретные способности объекта или возможности использования по назначению.
В приведенных рассуждениях можно легко заменить термин «объект» термином «бюджет», при этом выводы останутся прежними. Соответственно, и содержание видового понятия «функция бюджета», которое является производным от двух исходных категорий и используется для обозначения определенных способностей бюджета (и его возможностей), обусловлено его качественными свойствами. Если бюджет представляет собой категорию инструментального типа, то функция, безусловно, является категорией качественного. типа. В такой интерпретации функция становится одним из важнейших атрибутов6 бюджета и в этом статусе указывает на пути, способы, формы (при их наличии), а также направления реализации способностей и возможностей.
5 Когерентность (от лат. cohaerens — «находящийся в связи») — скоррелированность (согласованность) нескольких процессов, явлений, объектов и т. п.; определяется принципом когерентности, который утверждает, что все существующее находится в перманентной взаимосвязи.
6 Так же, как и для любого понятия, в особенности из числа абстрактных категорий.
Наличие когерентной связи между свойствами объектов и их функциями (как естественное следствие существования такой взаимосвязи) приводит к однозначному и обоснованному выводу об экзогенном характере происхождения функциональности. Таким образом, становится очевидным, что к функциям бюджета и, соответственно, к его функциональным возможностям можно с полным правом отнести только те направления и действия, которые обусловлены сущностной природой бюджета и присущими ему качественными свойствами.
Этот вывод на данном этапе важен для формирования критериев отбора, по которым функции бюджета будут проходить проверку на состоятельность. Возможно, в ходе проведения дальнейших исследований в рамках рассматриваемой проблемы появится подтверждение исключительности этого заключения.
Ретроспектива
Совершая в этой части краткий экскурс в прошлое и обращаясь к результатам, полученным на предыдущих этапах, автор создает условия для облегченного восприятия существа проблемы. Напомним, что негативное влияние на общий фон исследования могут оказать последствия распространенной проблемы полисемии (в части неопределенности и многозначности терминов и понятий), что нашло живое отражение в научном обороте и приобрело всеобщий, очевидный и устойчивый характер.
В дополнение явной дисфункции современной системы определений, обусловившей в том числе появление и повсеместное использование терминов, точный смысл которых неясен, содержание размыто в неадекватных интерпретациях, многие их которых несут в себе искажения, вызванные общепринятыми стереотипами восприятия и мышления, действие фактора неопределенности все более подтверждается. Подтверждением могут служить результаты анализа современных взглядов, подходов и интерпретаций относительно количества и содержания функций бюджета, описания которых в источниках научной и учебно-методической литературы сформированы в на основе условно ограниченного подхода и по которым можно с уверенностью судить о наличии искаженных форм представлений.
Так, в большинстве случаев количество и содержание функций бюджета сегодня сопоставлено с теми или иными направлениями бюджетных рас-
Доходная часть бюджета
Бюджетные доходы
,_________щ
Фискальная > ""
и-/р'
"АДА""
ООО
Поступления в бюджет от доходных н и ков
ходов, очевидными или предполагаемыми видами действий, которые осуществляются при помощи и участии бюджета (ему отводится роль инструмента). Проведенный анализ показал, что для подобных сопоставлений достаточных оснований не просматривается.
В академическом варианте предлагается более десяти различных функций бюджета, многие из которых ему абсолютно не свойственны, а действие других неочевидно. В связи с этим возникает необходимость уточнения содержания каждой функции, а также распознавания и выяснения характера ее действия.
Такая работа в основном уже проделана автором. Применение системного подхода позволило разграничить функции по условно-логическим блокам и сгруппировать их по назначению, особенностям и принадлежности к действию бюджета на определенном этапе бюджетного процесса [4, с. 5—12].
Результат систематизации показал, что из числа самых разнообразных и многочисленных интерпретаций в наиболее полном представлении можно установить, что к формированию доходов бюджета имеет отношение только одна функция — фискальная; в расходной части бюджета занимают место пять функций (воспроизводственная, регулирующая, стимулирующая, социальная и международная); четыре оставшиеся функции (в том числе — контрольная, информационная, плановая и распределительная7) отнесены к центральной части бюджетной структуры, где решают задачи организации и обеспечения бюджетного процесса.
На основе общепринятых представлений была построена предварительная структурно-логическая модель, которая в упрощенном виде показана на рис. 1, где функции бюджета условно систематизированы.
I I I I I I
Организационная часть бюджета
¡1
Расходная часть бюджета
Плановая
Распределительная
Бюджетные расходы
Воспроизводственная^ Регулирующая
--Ш
Управление | процессом
| ^Регу Стим
Стимулирующая Социальная
<
Информационная
^Контрольная
| Международная
Обратная связь
И
Рис. 1. Систематизация функций бюджета
7 В некоторых научных источниках помимо распределитель-
ной функции бюджета вместе с ней или вместо нее указана так называемая перераспределительная; возможны и другие дополнения. Таким образом, в центральной (организационной) части бюджетной структуры может насчитываться до пяти или более функций.
Использование приемов визуализации помогло продемонстрировать действие функций, возможность определения и логического обоснования их статуса и принадлежности каждой из них к той или иной функциональной группе (см. рис. 1, поз. 1—3), где в зависимости от места, времени и характера действия на конкретном этапе бюджетного процесса происходит активация функций. Как видно, наличие обратной связи, вектор которой направлен в область управления посредством информационной функции, в ходе исполнения бюджета становится предопределенным (поз. 4).
Дальнейшее исследование сущностной природы бюджета и содержания функций позволило установить явную непригодность трех из них (стимулирующей, международной и социальной, которые были исключены из функциональной модели), а также вывести за пределы бюджета плановую функцию, первоначально отнесенную к его организационной (центральной) части [7, с. 25].
В качестве неизбежного вывода, который в итоге был сделан на основе анализа действия стимулирующей, международной и социальной функций, стало возможным заключить следующее. Стимулирование производства, осуществление международной деятельности государства и обеспечение социальных нужд финансируется за счет соответствующих расходных статей бюджета в пределах ассигнований и установленных лимитов бюджетных обязательств. При сопоставлении функций бюджета с целевыми расходами (по логическому определению функции) получается, что бюджет может и должен самостоятельно решать такие задачи в силу своих изначальных качественных свойств, либо ему делегируется
Доходная часть бюджета (1)
такая возможность, что было бы ошибочным предполагать в любом случае.
Вполне очевидно, что на самом деле эффект от действия функций бюджета, названных по аналогии с направлениями его действия или расходов, пропорционален объемам денежных средств, которые выделяются. Но бюджетные затраты на соответствующие цели утверждаются органами управления, и бюджет не может, да и не способен в действительности самостоятельно решать такие задачи, поскольку находится в прямой и непреложной зависимости от результатов внешнего планирования.
Если планирование начнет осуществляться в каких-то других направлениях (помимо стимулирования, обеспечения социальной сферы и международной деятельности), то соответствующие функции бюджета (в рамках текущего представления — стимулирующая, социальная и международная) попросту исчезнут, что представляется абсурдным.
Более того, логический вывод из доказанного условия существования когерентной связи между функциональностью и свойствами объекта гласит, что функции бюджета, имеющие внешний характер происхождения, возникающие и исчезающие в зависимости от управленческих решений8, появляются только в виде естественного продолжения последних и объективно не могут быть присущи бюджету по природе, т. е. не могут являться естественными функциями, поскольку их существование противоречит экзогенному характеру функциональности. Иными словами, наличие стимулирующей, социальной и международной функций в бюджете можно считать распространенной иллюзией.
Продолжим обобщение выводов и результатов. Наряду с сокращением численности функций и изменениями в их составе было обосновано наличие и действие аккумулирующей функции, которая давно уже должна была быть включена в список встроенных функций бюджета, получить в его структуре соответствующий статус и реализацию. Логически наличие такой функции обусловлено
ФУНК
ции
БЮДЖЕТА
Организационная Расходная часть часть бюджета (2)
Рис. 2. Трансформация функциональной модели бюджета
необходимостью поддержания аккумулирующего действия механизма бюджета в отношении централизованных доходов, которые при поступлении собираются в одну совокупность [5, с. 20].
Структурно-функциональная модель бюджета с учетом изменений претерпела трансформацию (рис. 2). В своем обновленном виде, как показано в этом варианте, формирование доходной части бюджета обеспечивают две функции — аккумулирующая и фискальная (1); еще две участвуют в процессе распределения и (или) перераспределения доходов (2) 9, и две — воспроизводственная и регулирующая — сопровождают исполнение бюджета по расходам (3).
Управление распределительным процессом (4) — в части контроля за формированием бюджетных доходов, их распределением и исполнением — организуется посредством контрольной функции. Информационная функция при этом получает роль обратной связи и служит в бюджетной структуре основанием для внесения изменений в процесс путем бюджетных корректировок (а). С другой стороны, она проявляется в виде фактора формирования исходных данных для бюджетного планирования (б) 10.
Дальнейший анализ, проведенный в отношении сущности и системно-функциональных свойств
8 Бюджет в любом случае играет всего лишь обеспечивающую роль.
9 Перераспределение доходов в последующем изменении первичного распределения.
10 Предложенная модель при этом не получила своего окончательного завершения.
бюджета, подтвердил его предназначение, которое заключается в аккумуляции и целевом распределении централизованных денежных средств. Вместе с тем при ближайшем рассмотрении результатов моделирования возникли достаточные основания для удаления из состава бюджетной структуры регулирующей и перераспределительной функций.
В частности, выяснилось, что любое регулирование посредством бюджета может происходить только за счет объемов ассигнований, которые определяются в ходе внешнего планирования, и, следовательно, начальный приоритет в организации регулирования на самом деле принадлежит плановой функции, которая в структуре бюджета отсутствует и свойственна только административным органам управления бюджетом.
Второе, что было сделано в продолжение идентификации и обоснования функциональных свойств бюджета, — контрольная функция, первоначально отнесенная к организационной части (см. рис. 1, поз. 2), была также выведена за его пределы с учетом очевидного характера действия. Действительно, в рамках оперативных проверочных мероприятий контролирующая функция позволяет проследить в целом за правильностью расходования бюджетных средств и правомерностью действий органов исполнительной власти, но, разумеется, при условии, если в ходе исполнения бюджета эти меры принимаются.
Такой контроль не имеет прямого отношения к функциональным возможностям бюджета, которые определяются качественными свойствами и внутренними характеристиками. Финансовый бюджетный контроль (как предварительный, так и текущий, и последующий) представляет собой процесс проверки результатов исполнения бюджета и проводится специализированными органами при наличии у них соответствующих полномочий. Органы, осуществляющие проверку и бюджетный контроль извне, функционируют за пределами бюджетной сферы. Контроль имеет внешний характер происхождения и не может быть отнесен к внутренним функциям бюджета.
В настоящее время методы оперативного контроля работают слабо. Мониторинг бюджетных расходов отсутствует, несмотря на то что может с успехом осуществляться в режиме реального времени с использованием программных средств, информационных технологий и возможностей автоматизированных систем. Контрольная функция
уполномоченных органов включается уже после исполнения бюджета — по фактическим показателям доходов и отчетов о расходах. Таким образом, в ходе бюджетного процесса не удается своевременно повлиять на результаты исполнения бюджета.
Функциональная модель возможностей
С точки зрения сущностного анализа функции бюджета реализуют его качественные свойства, которые, с одной стороны, отражают способность бюджета выступать в качестве совокупности централизованных денежных средств, а с другой — предоставляют возможность обеспечения решения конкретных задач в запланированных направлениях и в пределах, обусловленных соответствующими полномочиями администраторов бюджетов. Иными словами, бюджет создает предпосылки для успешного решения задач, обеспечивая это за счет своих функциональных возможностей.
Важно отметить, что в ходе бюджетного процесса функции бюджета реализуют его возможности дифференцированно: каждая — в своем направлении и своим действием, оказывая влияние на эффективность бюджетного процесса и условия его течения в целом. С этой точки зрения в функциональной модели возможностей (рис. 3) можно выделить три основные зоны:
— непосредственную сферу бюджета, где, собственно, и проходит действие его функций;
— сферу окружения бюджета в ограниченных рамках бюджетной системы, где активизируются функции административных и контролирующих органов, а также формируется и протекает бюджетный процесс в своих характерных естественных фазах;
— забюджетную (смежную) сферу, в пределах которой функциональное действие бюджета уже невозможно, но наблюдаются неизбежные последствия действия его функций. В этой сфере проходит полноценное действие функций органов управления и других экономических объектов, связанных с бюджетным финансированием.
На такой модели (см. рис. 3) просматриваются и наиболее важные направления, требующие при исследовании функциональности бюджета обстоятельного и углубленного подхода, а вопросы управления, связанные с бюджетным процессом, привлекают повышенное внимание. В числе таких направлений и проблемных вопросов можно определить следующее:
Процесс формирования бюджета
Функции органов управления ...........
Процесс исполнения бюджета
Функции других объектов и других органов
Рис. 3. Модель процессов и возможностей бюджета
— сущностные аспекты бюджетного процесса, рассматриваемого как смена одних качественных состояний бюджета другими, через которые бюджет последовательно проходит в ходе формирования и распределения его доходной части, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетных обязательств распорядителями расходов в рамках компетенции, а также в ходе последующего бюджетного контроля;
— содержание конкретных процессов, проходящих в структуре бюджета, в зоне его окружения и в смежной (забюджетной) сфере;
— особенности действия механизма бюджетного процесса;
— непосредственные функциональные возможности бюджета, которые, предполагают наличие ограничений, обусловленных сферой его действия;
—наконец, инструменты управления бюджетом.
При детальном рассмотрении предложенной модели становится ясно, что бюджетные средства попадают в тот или иной сегмент экономики (в реальный сектор, сферу услуг и т. д.) через конечных бюджетополучателей, и только там в форме денежного обеспечения они начинают участвовать в производственных процессах, решают задачи,
играют регулирующую или любую другую роль по предназначению.
Важно отметить, что это участие происходит уже за пределами бюджетной сферы и вне бюджетной системы, где действие бюджета отсутствует, а денежные средства утрачивают статус бюджетных. В этом случае отнести регулирование к внутренним функциям бюджета не представляется возможным. Вместе с тем необходимо отметить, что регулирование по средством использования денежных (бюджетных или распределяемых через бюджет) средств может осуществляться. Деньги при этом (как и сам бюджет) не являются инструментом регулирования, но используются (опосредованно) для обеспечения регулирования, которое может рассматриваться как функция органов власти и управления бюджетом.
Таким образом, функция регулирования в бюджете отсутствует, и бюджет, в данном случае в виде неотъемлемого атрибута процессов макро- и микроэкономического регулирования, может и должен принимать участие в государственном регулировании экономики за счет использования бюджетных ресурсов, но получает при этом всего лишь обеспечивающую роль в социально-экономическом предназначении.
Аспекты социализации
Есть еще один важный вопрос, который предстоит рассмотреть отдельно и который, безусловно, значителен для России как социального государства, каковым она провозглашена в соответствии с положениями ст. 7 Конституции РФ. Здесь с полной очевидностью возникает проблема социализации бюджетных расходов, не имеющая до настоящего времени своего решения [3, с. 31—32]. Как следствие, возникает тема дееспособности социальной функции бюджета в условиях государства социально ориентированного типа. Рассмотрим подробности.
Принято считать, что бюджет имеет социальную функцию. Она проявляется в тех сферах жизни общества, где за счет бюджетных ресурсов финансируются расходы на образование, здравоохранение, культуру, другие социальные программы; обеспечиваются социальные гарантии пенсионерам, а также осуществляется социальная поддержка инвалидов, студентов, малообеспеченных семей и других граждан, представляющих отдельные группы и слои населения, слабо защищенные в социальном отношении11.
Вместе с тем такое утверждение является распространенной ошибкой или, проще сказать, заблуждением. Поясним, что имеется в виду при таком подходе и на чем, собственно, основана логика рассуждений, позволившая, тем не менее, сформулировать приведенный вывод, который на первый взгляд может показаться странным, неожиданным и достаточно категоричным. Среди объективных причин можно рассмотреть несколько.
Во-первых, реализация программ социального блока проходит только при наличии достаточных денежных средств и при бюджетном равновесии, т. е. при соответствии доходов расходам. В кризисных условиях (при бюджетном дефиците) пропорции бюджетных расходов нарушаются, и приоритеты государства могут смещаться в сторону от социальных приоритетов и обязательств. Это происходит тем значительнее, чем больший объем дефицита декларируется.
Практика бюджетного планирования показывает, что все последующие после обеспечения баланса и возлагаемые на государство задачи в условиях бюджетного дефицита становятся вторичными, зависимыми от текущих возможностей бюджета.
Иначе говоря, социальная функция может проявляться в результате политической воли государственного руководства и соответствующих управленческих решений о направлении части бюджетных средств (расходов) на социальные нужды и не проявляется при отсутствии таких решений. Последние, в свою очередь, не предполагают наличия у бюджета естественного социального предназначения, обусловленного функционально, а всего лишь подводят к возможности его использования для финансового обеспечения решений.
11 В том числе, с учетом использования возможностей государственных внебюджетных фондов, куда из федерального бюджета периодически осуществляются трансферты денежных средств.
Инструментальной роли бюджета при этом также не просматривается, даже при опосредованном использовании, поскольку ему свойственна функция обеспечения, и бюджет в связи с этим может получить в инструментальной миссии всего лишь второстепенную (обеспечивающую) роль.
Во-вторых, в условиях преодоления экономического кризиса и в связи с провозглашением государственного курса на модернизацию экономики внедрение инноваций и обеспечение технического прогресса социально значимых целей государством не ставится [1, 2]. Этому просто нет реальных подтверждений.
Несоответствие между целями, задачами и направленностью расходов на обеспечение разнообразных целевых программ, которые в настоящее время сопровождаются новой (программной) структурой бюджета, с одной стороны, и социально значимыми приоритетами государства, которые, безусловно, обязаны соответствовать интересам граждан, — с другой, приводит к противоречиям, социальной напряженности и дестабилизации внутриполитической обстановки. Между тем эффектив-
" 12
ность государства и его экономической системы12 всегда оценивалась показателями качества жизни
13
населения13.
При ближайшем рассмотрении социальной функции бюджета становится ясно, что эффект от ее действия пропорционален объему бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели. А направления бюджетных расходов и их результативность за последние несколько лет показывают, что выполнить социальные обязательства14 в условиях рыночной экономики, решая проблемы социальной сферы за счет бюджетных ресурсов, для государства не представляется возможным. Об этом можно судить, в частности, по расходам федерального бюджета на социальные нужды и результатам таких трат. Приведем один из примеров.
Несмотря на пропорциональный рост ассигнований федерального бюджета на социальную сферу, которые за 2000—2010 гг. увеличились более чем в
12 Для оценки используется интегральный показатель — индекс человеческого развития, который включает среднюю продолжительность жизни, что, в свою очередь, служит показателем состояния здоровья населения и его трудоспособного потенциала.
13 О качестве жизни населения в России пока говорить не приходится, поскольку на первом месте стоит проблема очередного антикризисного выживания.
14 В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации.
10 раз, наблюдалось абсолютное сокращение (уже с 1992 г.) численности населения в России за это время более чем на 4 млн чел., т. е. естественная убыль составила в среднем до 500 тыс. чел. ежегодно.
По официальным данным о рождаемости, смертности и приросте населения Российской Федерации, показатель естественного прироста населения в 2000—2010 гг. составлял постоянную (отрицательную) величину. Имея в виду превышение числа умерших над числом родившихся в расчете на 1 000 чел., можно привести данные статистики за тот же период о естественной убыли населения России: городского населения — минус 4,6 %, сельского — минус 5,9 %, населения в целом — минус 4,98 %. Добавим, что на сегодня отрицательная динамика прироста сохраняется15.
Для страны с невысоким уровнем рождаемости решение демографической проблемы объективно является достаточно актуальным. Для улучшения демографической ситуации в стране отсутствуют соответствующие условия. Однако их нетрудно создать путем повышения уровня медицинского обслуживания и социального обеспечения за счет прямых бюджетных затрат на эти цели. С другой стороны, сделать это можно не столько за счет увеличения числа пособий и повышения социальных выплат, сколько за счет создания благоприятной социальной среды, в которой при целенаправленном ее формировании многие проблемы будут решаться самостоятельно — без участия государства и необходимого расходования финансовых ресурсов
С этих позиций можно утверждать, что социальная сущность бюджета заключена в его предназначении. При его реализации обеспечиваются государственное регулирование общественных отношений и управление обществом в интересах создания наиболее благоприятных условий для достойной жизни и свободного развития человека. Таким образом, бюджет неизбежно получает социальную направленность и особенности, соответствующие социальному типу государства, что никак не реализуется в конкретной функции бюджета, но может оказать влияние на социальную сферу общества и реализовать в такой форме свое социальное предназначение.
По отношению к гражданину социальные качества бюджета могут раскрываться как ценностные свойства. Социальная ценность бюджета, при
15 По данным Федеральной службы государственной статистики.
соответствующей направленности его расходов, как и ценность самого государства, не сводится к следованию отдельным социальным приоритетам и не может быть их суммой. По некоторым оценкам, социальная ценность выступает как «системная, интегративная характеристика, выражающая меру соответствия того или иного явления социальным потребностям людей»
Поскольку бюджет, как зеркало, отражает содержание и характер государства, ему (бюджету) присущи те же свойства, основные черты и направленность, которыми обладает государство (в нашем случае — государство социально ориентированного типа) и которые начинают в значительной мере влиять на сущность16 самого бюджета.
Так как основой реализации социальных программ общества выступает государственный бюджет (в любом виде как совокупность бюджетов всех уровней бюджетной системы11), представляется достаточным выяснить — каким приоритетам и ценностям соответствует направленность бюджетных доходов и расходов.
Например, федеральный бюджет как главный централизованный фонд денежных средств государства, с помощью которого в настоящее время и, по всей видимости, в средней и долгосрочной перспективе государство сможет решать задачи социально-экономического развития, приобретает социальную направленность, если исходить из той аналогии и той взаимозависимости, при которых характер его расходов должен (и, скорее всего, когда-нибудь будет) определяться приоритетными социальными целями и конечными социальными результатами, а последние, в свою очередь, потребуют соответствующей (социальной) направленности бюджетных расходов.
В этом ключе создание стабильных условий, при которых каждый гражданин получил бы гарантированную обществом свободу выбора возможностей для личностного роста, развития способностей,
16 В соответствии с философскими представлениями сущность считается главной определяющей характеристикой любого предмета, явления, процесса, созданного или используемого человеком. В рамках настоящего исследования связывается с назначением и способностью бюджета удовлетворять те или иные потребности граждан.
17 Важно отметить, что федеральному бюджету Российской Федерации присущи как общие проявления действий общих функций бюджета, характерных в том числе и для бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, так и частные особенности, которые наблюдаются только на федеральном уровне.
творческой самореализации, достижения своих жизненных целей и устремлений, представляется вполне решаемой на государственном уровне задачей, и для России как социального государства — в первую очередь.
По оценке автора, для этого не потребуется значительных усилий и особых затрат. Но, безусловно, потребуется какое-то время, чтобы переосмыслить и в значительной степени пересмотреть цели, которые должны среди прочего составлять содержание проводимой государством социально-экономической политики. Руководству страны нужно по-новому взглянуть на текущую направленность доходов и расходов государственного бюджета, с помощью которого можно реализовать социальные функции государства и сформировать подходящую среду для достойной жизни и деятельности граждан.
На первом этапе для этого могут быть созданы лишь минимально необходимые условия, на последующих — благоприятные и, наконец, в максимальной степени способствующие достижению благосостояния каждым человеком и всем российским обществом в целом.
В этом смысле российское государство на сегодня не имеет социальной направленности, поэтому не способно обеспечить гражданам ни достойной жизни, ни свободного развития18.
Таким образом, существует вариантность путей, по которым может пойти российское государство, и, соответственно, выбора целей, содержания и направлений государственной социально-экономической политики. Среди них наибольший интерес представляют ориентированные на практические результаты с выраженной социальной окраской, т. е. на обеспечение условий для достойной жизни и свободного развития человека и гражданина.
Основные выводы
1. Под функциями бюджета (в предварительном и общем смысле их определения) можно понимать его непосредственные возможности обеспечить достижение целей и результатов в деятельности органов государственной власти (распорядителей и администраторов бюджета), которые требуют текущих и капитальных бюджетных расходов в тех или иных направлениях, утвержденных в зависимости от решаемых государством актуальных задач.
18 Этому препятствует ряд немаловажных факторов, которые будут рассмотрены в ходе последующего исследования.
2. К основному предназначению федерального (регионального, местного или любого другого) бюджета в связи с этим можно отнести его функциональную способность обеспечивать в той или иной мере аккумуляцию и перераспределение централизованных денежных средств, поступивших на федеральный (региональный, местный или другой) уровень, в том числе с учетом средств федеральных (региональных, местных и других) целевых фондов, а также принимать безусловное и непосредственное участие в бюджетном процессе за счет своих функций.
3. В рамках своего предназначения бюджет может проявлять качественные свойства в нескольких формах: в системном виде — как структурный элемент бюджетной системы; в качестве инструмента — как аккумулятор-распределитель централизованных денежных средств; в функциональном аспекте — как обеспечение проектов, программ развития, производственных и иных исполнительных процессов; в целевом — как необходимый атрибут при достижении конкретных целей и ожидаемых результатов. При этом сущность бюджета сохраняется неизменной: он является совокупностью денежных средств, получивших предназначение для определенных целей.
4. Плановая функция не свойственна бюджету, она активизируется задолго до начала формирования его доходной части, обеспечивая на этапе планирования подготовку исходных данных, достоверность прогнозных показателей, распределение доходов бюджета по направлениям расходов в соответствии с установками и т. п. Эта функция активно действует до утверждения проектов бюджетов в окончательном (для исполнения) виде, и с этого момента ее действие приобретает фрагментарный характер.
5. Бюджет не имеет социальной функции, получая социально-экономическое предназначение только в рамках своих функциональных возможностей, которые используются в основном при обеспечении административных решений органов управления бюджетом. Направленность и результативность расходов федерального бюджета за последние несколько лет показывают, что в условиях рыночной экономики государству не представляется возможным выполнить социальные обязательства в полном объеме (в соответствии с Конституцией РФ), решая проблемы социальной сферы за счет бюджетных средств и государственных ресурсов.
В большинстве случаев социальные обязательства государства минимизированы.
6. Функции регулирования и воспроизводства отсутствуют в бюджете и могут проявляться только за пределами бюджетной сферы — в виде естественных результатов действия аккумулирующей, распределительной и обеспечивающей функций бюджета. В связи с тем, что функциональные возможности определяются качественными свойствами бюджета, их необходимо разделять на присущие бюджету по природе и относящиеся (или могут быть отнесенными) к функциям административных органов управления, в компетенции которых находятся бюджеты.
7. В итоге можно констатировать, что в функциях бюджета реализованы качественные свойства, которые в свою очередь служат источником его способностей и возможностей. Иными словами, предпосылки для успешного решения текущих задач (при достаточном обеспечении решений бюджетными ассигнованиями) создаются для органов управления соответствующими функциональными возможностями бюджета, которые определяются его качественными свойствами.
Список литературы
1. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009.
2. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www. minfin. ru.
3. Уманец О. П. Бюджет: социальные аспекты // Экономика и управление: проблемы, решения. 2012. № 2.
4. Уманец О. П. Бюджет: функциональные возможности // Экономика и управление: проблемы, решения. 2013. № 5 (17).
5. Уманец О. П. Системная модель федерального бюджета Российской Федерации // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 3.
6. Уманец О. П. Сущностные, системные и функциональные аспекты федерального бюджета Российской Федерации // Финансы и кредит. 2011. № 19.
7. Уманец О. П. Функции бюджета: систематизация // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 28.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансовая аналитика: проблемы и решения»
ISSN 2073-4484
Выпускается с 2008 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80-100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34158 80628 44368
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:podpiska@fin-izdat.ru
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
